制約我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的原因分析

梁俊菊

摘要：當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個全新的時期，“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展日益成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，而農(nóng)村土地利用制度的優(yōu)化與完善則是促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。經(jīng)過的長時間的實踐與探索，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度得到了不斷的改革和完善。在20世紀(jì)90年代，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式之一，開始在我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村興起。實踐證明，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化是有效利用農(nóng)村土地的成功模式。但是其在推廣的過程中遇到了法律依據(jù)缺失、行政干預(yù)過多、股權(quán)設(shè)置虛化、管理制度混亂等多方面問題的制約。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；股權(quán)化；社會保障

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的立法現(xiàn)狀

1978年改革開放以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步確立起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革取得了突破性的成果。但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，這一制度所存在的局限性也日益突顯。對于土地流轉(zhuǎn)問題的過多限制，造成了農(nóng)村土地資源的閑置和浪費，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1988年《憲法》修改中增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，這使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)由過去的禁止變?yōu)槭芊杀Ｗo(hù)。隨后，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式逐漸增多，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的入股規(guī)定也出現(xiàn)在中央的一些文件中。而在實踐的過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化被證明是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有效模式。此后，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特別是涉及土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的法律、政策相繼出臺。

我國第一部規(guī)定土地使用權(quán)股權(quán)化的法律是1998年修訂的《土地管理法》，其68條規(guī)定“ 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件”，這從法律的角度說明了“其他單位、個人”可以以土地使用權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)。2002年《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，該法明確肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的合法性。2005年農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該法給予了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股”的法律內(nèi)涵界定。2006年十屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，該法明確指出，土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為出資入股農(nóng)民合作社。近些年來，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的地方性法規(guī)和實踐都在不斷出現(xiàn)。

十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，這無疑為我國土地承包經(jīng)營權(quán)的股權(quán)化提供了強有力的政策支持。2013年11月召開的第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在這一政策的指導(dǎo)下，將有力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的發(fā)展，從而有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二、制約我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的原因

就目前來看，我國有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的立法對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)起到了很好的促進(jìn)作用。但是其中存在的問題亦不能忽視。無論是在法律制度上還是在實踐過程中，都有很多因素阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的全面推廣和深入發(fā)展。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化內(nèi)涵的界定不清

土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化在學(xué)界又被成為土地承包經(jīng)營權(quán)入股，關(guān)于其內(nèi)涵的界定，我國理論界尚未形成共識。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款規(guī)定：“入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營?！贝硕x下的土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化包括“承包方間的聯(lián)合經(jīng)營”和“入股股份公司與合作社”兩種模式。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的范圍，丁關(guān)良教授提出，土地承包經(jīng)營權(quán)的入股不應(yīng)包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中提到的“其他承包方式”承包經(jīng)營權(quán)的入股，應(yīng)專指以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式也不應(yīng)該采用聯(lián)合經(jīng)營的方式。①關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的企業(yè)形式，丁教授認(rèn)為可以入股到股份合作制企業(yè)甚至是公司制企業(yè)。②但也有學(xué)者提出，土地承包經(jīng)營權(quán)入股應(yīng)僅指入股股份合作制企業(yè)。③還有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)入股有限責(zé)任公司尤其可行性和必然性較之其他形式，更有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。④

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的內(nèi)涵在理論界并沒有統(tǒng)一的觀點，在實踐中也存在土地承包經(jīng)營權(quán)入股聯(lián)合經(jīng)營組織、農(nóng)民合作制企業(yè)、股份制企業(yè)等多種不同的形式。土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的范圍、形式等都缺乏明確的規(guī)范，嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效入股和農(nóng)村土地資源的有效利用。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的運行模式混亂

我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的運行有以下三種典型的模式：社區(qū)型股份合作組織模式、土地使用權(quán)集合模式和股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)模式。⑤因為缺乏充足的理論指導(dǎo)，土地承包經(jīng)營權(quán)在實踐過程中屬于摸著石頭過河。各地區(qū)由于存在社會、經(jīng)濟(jì)、自然等因素的差異，其所摸索出的土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的制度模式也不盡相同。各種模式的運行也都有其特定適用范圍和條件。可以說，上述三種模式是不同地區(qū)實踐成功的典型模式，它們產(chǎn)生的背景不同，各種模式的運行也都有其特定適用范圍和條件，并不能普遍適用于全國各地區(qū)。

總體來說，我國土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的運行模式十分混亂，對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的組織形式，雖然個別地區(qū)制定了地方性法規(guī)、政府規(guī)章，但尚無相關(guān)法律對其加以規(guī)范?？梢匀牍傻耐恋爻邪?jīng)營權(quán)是集體股還是個人股，土地承包經(jīng)營權(quán)入股是以村民小組為單位還是以行政村為單位，土地承包經(jīng)營權(quán)入股時農(nóng)民應(yīng)該直接將土地承包經(jīng)營權(quán)交給股份合作組織還是選擇交給土地信托機構(gòu)，土地承包經(jīng)營權(quán)入股后怎樣參與分紅等，諸如此類的多種問題都缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范。

（三）農(nóng)村土地市場機制不完善

土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求和必然結(jié)果。土地成為商品在市場上流轉(zhuǎn)甚至是入股，要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和市場機制的制約。農(nóng)村土地市場的建立與完善能夠為土地的流轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定而規(guī)范的交易平臺。但我國目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚待進(jìn)一步完善，這使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難以順利進(jìn)行，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化也舉步維艱。我國農(nóng)村土地市場機制的缺陷主要表現(xiàn)在一下幾個方面：

第一，行政對土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的干預(yù)較多。

Douglas. Macmillan從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析土地市場，認(rèn)為土地可以在公平市場進(jìn)行自由交易，但是自由交易有可能導(dǎo)致市場失效，造成土地利用的動蕩，因此，他主張國家財政部門應(yīng)支持政府干預(yù)市場以彌補市場的缺陷。⑥我們不否認(rèn)農(nóng)村土地市場的運轉(zhuǎn)需要市場和行政的雙重調(diào)解。但是就我國的實際情況來看，行政對土地市場的干預(yù)過多，特別是在土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化方面，行政的過多干預(yù)使市場喪失了主導(dǎo)性的作用。主要表現(xiàn)在：（1）在土地承包經(jīng)營權(quán)入股前，農(nóng)村集體組織作為土地的管理者，本應(yīng)該扮演指導(dǎo)和監(jiān)督的角色，為農(nóng)民提供準(zhǔn)確的土地流轉(zhuǎn)信息，正確引導(dǎo)其按規(guī)范程序進(jìn)行入股，但是現(xiàn)實的土地流轉(zhuǎn)過程并非如此。農(nóng)村集體組織代替了村民稱為土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的主體，甚至違背農(nóng)民意愿依靠行政命令強制執(zhí)行，不符合公平自愿原則，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。（2）在土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，股份合作組織本應(yīng)該按照類似于公司制的機制運行，但是實際上確是“政社合一”的模式，即村民集體組織既是村行政主體又是股份合作制企業(yè)的運營主體，社區(qū)政府執(zhí)掌著合作組織的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，缺乏監(jiān)督機制。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度缺失。

土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化以土地這種不動產(chǎn)適用物權(quán)為依托，無論在入股前權(quán)屬確定方面，還是入股后的權(quán)利流轉(zhuǎn)方面，傳統(tǒng)的依靠熟人社會的信任保障的方式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代市場交易的要求?！翱梢哉f，完備的登記制度是財產(chǎn)交易有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一種不動產(chǎn)使用物權(quán)，登記的意義極為重要。”⑦我國當(dāng)前的農(nóng)村土地市場關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的登記制度處于缺失狀態(tài)，在很大程度上限制了土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的發(fā)展。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)入股的評估制度不健全。

我國《公司法》第27條第二款規(guī)定“對作為出資的非貨幣財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估作價，核實財產(chǎn)，不得高估或者低估作價?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，對土地承包經(jīng)營權(quán)入股出資的評估機制應(yīng)該包括三個方面：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)的價值構(gòu)成（如農(nóng)民對土地的生產(chǎn)投入、土地流轉(zhuǎn)的增值效益等）；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)入股要經(jīng)過專業(yè)評估機構(gòu)的評估；（3）健全土地承包經(jīng)營權(quán)價值公示制度。⑧可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)評價制度的建立與健全，需要完備的價值評估標(biāo)準(zhǔn)和具有相關(guān)評估資質(zhì)的中介機構(gòu)，這有利于對土地承包經(jīng)營權(quán)的價值做出合理的評價，全面、真實地反映農(nóng)村土地以及附于農(nóng)村土地之上的權(quán)利的市場價值。從而保障土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化后農(nóng)民作為股東應(yīng)享有的合法權(quán)益以及其他相關(guān)債權(quán)人的利益。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件過于嚴(yán)格。

我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在主體資格、流轉(zhuǎn)方式等多方面都作出了嚴(yán)格的限制。如我國《土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的流出方只能是承包方，受讓主體必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。這在一定程度上將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限制在了農(nóng)村集體組織之內(nèi)，使其之外的主體難以參與到其中，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。特別是土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化后，更需要平等、自由的競爭機制，以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化與規(guī)?；?。

三、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的幾點建議

土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化對提高農(nóng)村生產(chǎn)效益、增加農(nóng)民收入、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等多個方面都具有十分重要的意義。目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入到法律規(guī)范階段。為了推進(jìn)我國土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的全面、深入發(fā)展，我們要不斷完善相關(guān)法律制度、改善股份合作組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及建立健全農(nóng)村社會保障體系。

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的法律制度設(shè)計

一方面，要在法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的內(nèi)涵。土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的內(nèi)涵應(yīng)該包括土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地利用兩個方面。從土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)角度來講，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，以平等、自愿、有償為原則，由包括農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地信托組織、合伙企業(yè)、公司等在內(nèi)的多權(quán)利主體共同參與的大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)方式。從土地利用的角度來講，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化要在保障不改變農(nóng)用地的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地自愿進(jìn)行優(yōu)化配置，實行規(guī)?；⒔M織化管理經(jīng)營。

另一方面，要給予股份合作組織以明確的法律地位。土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的形式要采取法定主義，我國要通過立法明確股份合作組織的性質(zhì)、成立條件、注冊程序、運營方式、退出機制等問題，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)人選擇企業(yè)形態(tài)參與入股提供法律依據(jù)和保障。

（2）完善股份合作組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

我國股份合作制組織在實踐中奉行的“政社合一”的治理結(jié)構(gòu)，行政色彩濃厚，不利于發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置作用，也很難保障農(nóng)民股東的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化可以參考我國公司的內(nèi)部治理機制，股份合作組織要設(shè)立股東會、董事會和監(jiān)事會?！叭龣?quán)分立”，以此保證農(nóng)民作為股東對股份合作組織行使股東權(quán)利、監(jiān)督其對土地的經(jīng)營管理，維護(hù)股份合作組織相關(guān)債權(quán)人的合法權(quán)益。

（3）建立健全農(nóng)村社會保障體系

土地對于農(nóng)民來講，不僅是生產(chǎn)資料，更是生存保障。土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化使土地作為投資資本成為股份合作組織的資產(chǎn)，農(nóng)民依據(jù)所持股份參與配股分紅。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受自然條件的影響較大，再加上市場的競爭，股份合作組織的經(jīng)營風(fēng)險也相對較高。一旦股份合作組織虧損或者破產(chǎn)，作為企業(yè)股東大多數(shù)的農(nóng)民就會失去生活保障，這不僅關(guān)系到農(nóng)民收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定。因此，建立健全農(nóng)村社會保障體系，是推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的重要支撐。包括農(nóng)村最低生活保障制度的建立、農(nóng)村合作醫(yī)療的全面覆蓋以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立等，這些都會為土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化的推進(jìn)提供有力支持。此外，我們還可以參考國外的經(jīng)驗，建立農(nóng)業(yè)保險制度降低風(fēng)險損失，由國家在財政、稅收等方面給予土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化相應(yīng)的支持，提高農(nóng)民入股積極性，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的自由高效流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造更高的土地經(jīng)營管理價值。

[注釋]

①丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之內(nèi)涵界定》，《中州學(xué)刊》，2008 年，第 5 期，第 31 頁。

②丁關(guān)良：《土地承也經(jīng)營權(quán)基本問題研究》浙江大學(xué)出版社，2007年，第202頁

③閔珊：《土地承包經(jīng)營權(quán)股份化研究》西南政法大學(xué)，2008年2 月

④王蕓：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股法律問題研究——以有限責(zé)任公司為視閾》大連海事大學(xué)，2013年6月

⑤閔珊：《土地承包經(jīng)營權(quán)股份化研究》西南政法大學(xué)，2008年2 月

⑥D(zhuǎn)ouglas C Macmillan- An economic case for land reform， Land use Policy，2000 （17）： 49-57。

⑦柳經(jīng)緯：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約性因素的法律分析與思考》，福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)

版），2006 年，第 3 期。

⑧閻其華，趙寧： 《土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社法律問題探析》，太原師范學(xué)院學(xué)報（ 社會科學(xué)版），2011年11月，第10卷第1期