生態(tài)環(huán)境管理體制改革頂層設(shè)計(jì)

謝海燕

生態(tài)環(huán)境的外部性和公共物品屬性導(dǎo)致環(huán)境資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品市場(chǎng)供給不足，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。但由于政府干預(yù)不當(dāng)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理中同時(shí)出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻。改革生態(tài)環(huán)境管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，已勢(shì)在必行。

一、從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)審視我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制

我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制隨著我國(guó)政府管理體制改革而不斷變化，形成了目前“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的管理體制，即由全國(guó)人民代表大會(huì)立法監(jiān)督，各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門(mén)依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的體制；而生態(tài)保護(hù)管理職能分散在不同部門(mén)，沒(méi)有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制。地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力不足，跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制不完善，中央政府難以打破地方保護(hù)主義，獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。在管理手段方面，以行政命令手段為主，近年來(lái)在產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、價(jià)格、金融、進(jìn)出口、技術(shù)等政策制定方面逐漸體現(xiàn)了節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的導(dǎo)向，并開(kāi)始運(yùn)用一些市場(chǎng)化手段促進(jìn)環(huán)境污染治理。公眾參與機(jī)制缺失，無(wú)法參與環(huán)境決策，難以合法表達(dá)環(huán)境訴求，導(dǎo)致近年來(lái)不時(shí)爆發(fā)環(huán)境群體性事件。

（一）財(cái)稅體制、政績(jī)考核、環(huán)境管理體制等多重因素導(dǎo)致地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力不足

地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中扮演著十分重要的角色，但在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府的行為就像一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力不足。嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的政府失靈，主要是地方政府的失靈。一是以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是現(xiàn)行分權(quán)的財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府環(huán)境保護(hù)投入不足。三是現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門(mén)是地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)主要取決于地方政府，地方環(huán)保部門(mén)難以獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管與執(zhí)法。此外，雖然國(guó)家已明確規(guī)定排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線，但由于對(duì)基層環(huán)保投入有限，部分基層環(huán)保機(jī)構(gòu)仍然擠占挪用排污費(fèi)，用于彌補(bǔ)人員工資、日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等。四是缺乏有效的區(qū)域政府間環(huán)境治理合作機(jī)制及合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)跨區(qū)域、流域環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象十分突出。

（二）過(guò)度依賴行政手段，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成本高

我國(guó)環(huán)境管理手段眾多，發(fā)達(dá)國(guó)家采用過(guò)的環(huán)境管理手段在我國(guó)幾乎都在使用，但環(huán)境問(wèn)題依然十分突出，其中最為重要原因之一是環(huán)境管理過(guò)度依賴行政手段且運(yùn)用不當(dāng)，管理成本高昂，帶來(lái)了諸如污染反彈率高、大量污染轉(zhuǎn)移、加劇市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)、激化社會(huì)矛盾等問(wèn)題，如節(jié)能減排制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染物達(dá)標(biāo)排放制度在運(yùn)行中均存在不同程度的問(wèn)題。

（三）經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用少，市場(chǎng)化治污機(jī)制尚未建立

由于長(zhǎng)期以來(lái)的慣性思維，我國(guó)政府習(xí)慣于運(yùn)用行政手段解決環(huán)境問(wèn)題，而對(duì)財(cái)稅、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用較少，節(jié)能量交易、水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等市場(chǎng)化治污機(jī)制仍處于探索階段。一是生態(tài)補(bǔ)償主要依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。二是環(huán)境污染第三方治理在法律責(zé)任界定、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出方面還有待完善，給政府監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)。三是排污權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，排污權(quán)交易試點(diǎn)雖然已開(kāi)展十多年，但并不成功；碳排放權(quán)交易處于起步階段，也面臨諸多問(wèn)題。

（四）公眾參與渠道不暢，難以參與環(huán)境決策及合法表達(dá)環(huán)境訴求

我國(guó)在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面還相當(dāng)滯后，整體上看公眾參與程度不高、領(lǐng)域較窄，主要集中在政府環(huán)?；顒?dòng)的宣傳教育方面，對(duì)政府環(huán)境決策參與較少。一是公眾難以準(zhǔn)確獲取環(huán)境信息。二是公眾缺少合法的參與途徑。三是環(huán)保社會(huì)組織沒(méi)有充分發(fā)揮作用，大部分環(huán)保社會(huì)組織并沒(méi)有完全獨(dú)立，資金來(lái)源對(duì)政府有一定的依賴性，因而在表達(dá)意見(jiàn)的程序中沒(méi)有完全獨(dú)立的話語(yǔ)權(quán)，其對(duì)政府權(quán)力的制約作用大打折扣。

二、建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、公眾參與的生態(tài)環(huán)境管理體制

我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重點(diǎn)在于重塑政府、市場(chǎng)、公眾三者之間的關(guān)系，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、公眾參與的管理模式。首先，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，從發(fā)展中解決環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等措施，從源頭減少污染物的產(chǎn)生與排放。其次，政府要從生態(tài)環(huán)境治理的直接參與者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。再次，要積極引導(dǎo)公眾參與，減輕政府監(jiān)管負(fù)擔(dān)，監(jiān)督政府依法行政。

（一）政府合理調(diào)控，建立獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法的機(jī)制

地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性不足、環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法不力是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中最為突出的問(wèn)題。因此，獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的重中之重。要改革環(huán)境監(jiān)管體制，完善監(jiān)管制度與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法與責(zé)任追究，形成環(huán)保倒逼機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性

讓市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮積極作用，克服單純依靠行政力量進(jìn)行節(jié)能減排的弊端。通過(guò)稅收減免、企業(yè)自愿協(xié)議等手段鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排，建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力推行環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，積極開(kāi)展排污權(quán)、碳排放權(quán)、節(jié)能量、水權(quán)交易機(jī)制，探索實(shí)行押金—返還制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，研究開(kāi)征環(huán)境稅，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，調(diào)動(dòng)其治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

（三）建立公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制，有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙重失靈

充分發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，讓環(huán)境違法分子陷入人民群眾的汪洋大海之中。要加強(qiáng)環(huán)境信息披露，暢通參與渠道，推動(dòng)建立“事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟”的公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境保護(hù)，減輕政府環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)督政府依法行政，有效疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，化解“鄰避效應(yīng)”，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件。

三、重點(diǎn)改革建議

（一）改革政績(jī)考核機(jī)制、財(cái)稅體制、地方環(huán)境管理體制，調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性

一是建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度，把生態(tài)文明建設(shè)情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。

二是結(jié)合財(cái)稅體制改革，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收分成比例與地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的機(jī)制。

三是將環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)從環(huán)保部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，由社會(huì)第三方提供監(jiān)測(cè)服務(wù)，避免環(huán)保部門(mén)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”。

四是盡快開(kāi)征環(huán)境稅，推動(dòng)排污費(fèi)改稅，與地方環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)來(lái)源徹底脫鉤。

五是加強(qiáng)跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境管理。進(jìn)一步完善重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制；理清區(qū)域性環(huán)保督查中心與地方環(huán)保部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；改組水利部下屬的七大流域管理機(jī)構(gòu)（長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會(huì)及太湖流域管理局），賦予其在生態(tài)環(huán)境治理方面的職責(zé)，或者成立新的流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。

（二）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法

一是加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰力度，創(chuàng)新對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰手段。

二是設(shè)立環(huán)保警察，與環(huán)保部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。伴隨環(huán)保警察的設(shè)立，檢察院、法院等司法系統(tǒng)也應(yīng)設(shè)立對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而提供一整套懲治環(huán)境污染違法犯罪的法制系統(tǒng)。

三是嚴(yán)肅責(zé)任追究。對(duì)監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職，致使環(huán)境受到污染、人體健康受到危害、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人民財(cái)產(chǎn)受到損失、造成不良社會(huì)影響的，依法追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。對(duì)濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪污賄賂等涉嫌犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)，依法追究法律責(zé)任。

四是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。建立健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；加大對(duì)中西部困難地區(qū)地（市）、縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法裝備水平；規(guī)范執(zhí)法程序，建立環(huán)境案件審核、環(huán)境執(zhí)法公開(kāi)等制度。

（三）充分利用市場(chǎng)化手段治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境

一是大力推行環(huán)境污染第三方治理。針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)的模式，應(yīng)建立相應(yīng)的政府違約風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制；針對(duì)排污企業(yè)委托第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)治理污染的模式，盡快明確污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責(zé)任；建立第三方治污企業(yè)的信用評(píng)價(jià)制度，政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)時(shí)優(yōu)先選擇信譽(yù)等級(jí)高的企業(yè)；建立黑名單制度，禁止服務(wù)質(zhì)量差、嚴(yán)重環(huán)境違法的企業(yè)進(jìn)入第三方治理市場(chǎng)；對(duì)無(wú)力或不按要求進(jìn)行污染治理的企業(yè)，強(qiáng)制推行第三方治理模式。

二是積極開(kāi)展排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易。完善排污權(quán)交易規(guī)則，探索不同的排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)途徑；加強(qiáng)排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、節(jié)能量交易三套交易體系的有機(jī)銜接；理順排污權(quán)有償使用費(fèi)、排污費(fèi)和擬征收的環(huán)境稅之間的關(guān)系，設(shè)立合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)收費(fèi)。

三是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)途徑。對(duì)具有明確的保護(hù)者與受益者的領(lǐng)域（區(qū)域），要建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如通過(guò)共建園區(qū)、在水電電價(jià)、水價(jià)中征收生態(tài)補(bǔ)償基金等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（四）建立“事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟”的全社會(huì)參與機(jī)制

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，減輕政府環(huán)境監(jiān)管負(fù)擔(dān)，監(jiān)督政府依法行政，增加公眾對(duì)政府的信任與理解，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件，有效彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)雙重失靈。

一是加強(qiáng)環(huán)境信息披露，建立重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制披露制度。政府在制定重大環(huán)境法規(guī)政策、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃時(shí)，以及批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目之前，應(yīng)依法公開(kāi)相關(guān)信息。對(duì)排污量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，強(qiáng)制其公開(kāi)環(huán)境設(shè)施運(yùn)行情況和污染物排放信息，自覺(jué)接受公眾監(jiān)督。

二是完善公眾參與環(huán)境決策的途徑。對(duì)重大的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，接受輿論監(jiān)督。完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與機(jī)制，避免公眾參與走過(guò)場(chǎng)。

三是建立資源環(huán)境問(wèn)題群眾投訴舉報(bào)反應(yīng)機(jī)制。設(shè)立環(huán)境問(wèn)題群眾投訴舉報(bào)熱線電話、開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)投訴舉報(bào)平臺(tái)；結(jié)合環(huán)境警察制度的建立，開(kāi)通環(huán)境問(wèn)題報(bào)警電話，群眾可像撥打110、119一樣，就環(huán)境問(wèn)題撥打電話報(bào)警。建立環(huán)境問(wèn)題投訴舉報(bào)處理機(jī)制，有關(guān)部門(mén)要對(duì)被舉報(bào)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行查實(shí)，提出解決辦法。

四是建立環(huán)境公益訴訟制度。將環(huán)境污染和生態(tài)破壞納入公益訴訟范圍，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，公民個(gè)人、環(huán)保社會(huì)組織、相關(guān)行政機(jī)關(guān)可依法向人民法院提起訴訟；行政管理部門(mén)違法審批、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)導(dǎo)致環(huán)境受到損害的，也應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的范圍。

五是培育并規(guī)范環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，引導(dǎo)其有序參與環(huán)境保護(hù)決策，鼓勵(lì)和支持其參與重大環(huán)境決策、對(duì)政府環(huán)保工作進(jìn)行監(jiān)督等。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）