社會(huì)組織參與社會(huì)治理：進(jìn)展、問(wèn)題與對(duì)策

胡杰成

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體和依托。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要激發(fā)社會(huì)組織活力。目前社會(huì)組織參與社會(huì)治理仍然面臨一系列體制機(jī)制障礙。

一、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀與制度改革進(jìn)展

第一，社會(huì)組織發(fā)展迅速，但總量仍然偏少、領(lǐng)域分布不均衡。近些年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速。截至2013年底，全國(guó)在民政部門登記的社會(huì)組織共有54.7萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體28.9萬(wàn)個(gè)、民辦非企業(yè)單位25.5萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)3549個(gè)。但與世界平均水平相比，我國(guó)社會(huì)組織總量依然偏少。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為50個(gè)，發(fā)展中國(guó)家平均為10個(gè)，而我國(guó)目前僅4個(gè)。從我國(guó)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，教育、社會(huì)服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展三個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織最多，而醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、弱勢(shì)和貧困群體權(quán)益保障、對(duì)外交流合作等領(lǐng)域的社會(huì)組織較少。

第二，近些年來(lái)我國(guó)在社會(huì)組織登記管理體制改革、政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等方面取得一定進(jìn)展。一是一些地方積極探索社會(huì)組織直接登記。從2012年7月1日起，廣東省將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位（除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外）；成立社會(huì)組織，直接到民政部門申請(qǐng)登記。截至2013年初，全國(guó)19個(gè)省份開(kāi)展或試行了社會(huì)組織直接登記，9個(gè)省份下放了非公募基金會(huì)登記管理權(quán)限，8個(gè)省份下放了異地商會(huì)登記管理權(quán)限，4個(gè)省份開(kāi)展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點(diǎn)。

二是對(duì)社區(qū)社會(huì)組織探索實(shí)行備案管理制度。上海、山東、江西、陜西、寧夏、青島等地實(shí)行由縣（區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處（鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)主管單位并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)的備案管理制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社區(qū)社會(huì)組織能夠取得合法地位并進(jìn)入政府的管理視野。

三是政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)不斷取得進(jìn)展。在我國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)最早于上世紀(jì)90年代出現(xiàn)在上海。隨后，廣東、江蘇、浙江、北京等地紛紛開(kāi)始探索在教育、養(yǎng)老、扶貧、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。目前在上海、北京、廣州、深圳等地，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)已成為許多公共服務(wù)的主要提供方式。自2012年起，中央財(cái)政已連續(xù)三年開(kāi)展面向社會(huì)組織的購(gòu)買服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制等作出規(guī)范。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理面臨的體制機(jī)制障礙

第一，社會(huì)組織法制建設(shè)相對(duì)滯后。目前我國(guó)還沒(méi)有一部專門針對(duì)社會(huì)組織的法律，用以規(guī)范社會(huì)組織的只有四部行政法規(guī)（即1998年修訂頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004年修訂頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，以及1989年頒布的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》）和一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)，立法層級(jí)較低、法律體系構(gòu)架不科學(xué)，與社會(huì)組織的地位和作用不相符。從法規(guī)內(nèi)容上看，現(xiàn)行法規(guī)以社會(huì)組織登記管理的程序性規(guī)定為主，缺乏實(shí)體性規(guī)范，監(jiān)督管理的規(guī)定多，培育扶持的內(nèi)容少。

第二，規(guī)范社會(huì)組織登記的全國(guó)性法規(guī)尚未修改，登記“門檻”降低后面臨管理機(jī)構(gòu)建設(shè)不足的問(wèn)題。多年來(lái)，嚴(yán)格的雙重管理體制一直限制著社會(huì)組織的正常發(fā)展。雖然目前全國(guó)多個(gè)省份開(kāi)展或試行了社會(huì)組織直接登記，但全國(guó)性法規(guī)尚未修改，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部行政法規(guī)的修訂還未出臺(tái)，不利于社會(huì)組織登記改革的全國(guó)性推進(jìn)。而且，社會(huì)組織直接登記改革試點(diǎn)表明，由于登記“門檻”降低，社會(huì)組織申請(qǐng)登記數(shù)量上升，社會(huì)組織登記、規(guī)范管理和執(zhí)法監(jiān)察工作量隨之增加，社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)人員欠缺、信息化程度低、自身能力建設(shè)不夠等問(wèn)題日益暴露。

第三，部分社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重。由于嚴(yán)格的雙重管理體制、社會(huì)組織自我營(yíng)運(yùn)能力弱等原因，我國(guó)部分社會(huì)組織政社不分，無(wú)論是在人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運(yùn)作規(guī)范、活動(dòng)方式方面，都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，大大削弱了社會(huì)組織應(yīng)有的活力，影響了政府職能的真正轉(zhuǎn)變。如大量的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)都是政府以自上而下的方式建立的，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)其活動(dòng)保持高度控制，并成為政府安排冗官冗員的場(chǎng)所，而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)本身為了從政府獲得更多資源、維持自身壟斷地位，也積極主動(dòng)地依附于行政體系。一些官辦慈善機(jī)構(gòu)同樣是地地道道的行政組織，借助行政力量、以行政化的方式進(jìn)行慈善活動(dòng)，導(dǎo)致其效率低下、管理不規(guī)范。

第四，社會(huì)組織監(jiān)管體系不健全。隨著社會(huì)組織直接登記改革的全面推開(kāi)，社會(huì)組織數(shù)量的攀升，目前對(duì)社會(huì)組織重前置審批、輕事中事后監(jiān)管的問(wèn)題日顯突出。一是在雙重管理體制下，登記管理機(jī)關(guān)精力集中于對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)管理，業(yè)務(wù)主管單位側(cè)重于對(duì)社會(huì)組織注冊(cè)的前置許可，都疏于對(duì)社會(huì)組織的日?；顒?dòng)監(jiān)管。登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和相關(guān)職能部門之間存在監(jiān)管職責(zé)分工不清、缺乏各部門綜合協(xié)調(diào)的問(wèn)題。而且，四類社會(huì)組織直接登記之后，業(yè)務(wù)主管單位還需不需要？如果不需要，其職能由誰(shuí)來(lái)承接？如何做到各司其職、協(xié)調(diào)配合？二是對(duì)離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織等存在監(jiān)管漏洞，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。三是推進(jìn)社會(huì)組織信息公開(kāi)的法律法規(guī)不完善。目前我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織信息公開(kāi)的規(guī)章制度很有限，對(duì)信息公開(kāi)的步驟、時(shí)限等具體操作程序鮮少涉及，并缺乏違反信息公開(kāi)規(guī)定的懲戒措施。

第五，社會(huì)組織培育支持體系不完善。一是在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)方面還面臨許多問(wèn)題。目前的《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)“服務(wù)”僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，公共服務(wù)并沒(méi)有被列入采購(gòu)范圍，購(gòu)買的客體也不包括社會(huì)組織，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)尚無(wú)法可依；一些地方性的規(guī)定各行其是，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。許多地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政支出還沒(méi)有完全納入常規(guī)性的財(cái)政預(yù)算，購(gòu)買服務(wù)的資金不固定、來(lái)源繁雜。在購(gòu)買機(jī)制方面，購(gòu)買程序規(guī)范性不強(qiáng)，合作隨意性大，服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督約束機(jī)制不完善，購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不清、責(zé)任模糊，購(gòu)買成本難以控制等。二是針對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。對(duì)非營(yíng)利的社會(huì)組織稅收優(yōu)惠稅種少、額度小、優(yōu)惠面窄，許多還是個(gè)案處理，沒(méi)有形成普惠性。三是社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)不足。目前社會(huì)組織人才偏少、專職工作人員年齡老化、人才流失嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題突出。政府尚未出臺(tái)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

第六，社會(huì)組織自身建設(shè)薄弱。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的自身制度建設(shè)并沒(méi)有很明確完善的規(guī)定。《民法通則》對(duì)社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)建設(shè)毫無(wú)涉及，三大條例中除了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)作出了專門規(guī)定外，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。實(shí)際操作中，大量的社會(huì)組織都沒(méi)有建立起較為完善的會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和資金管理等制度。在社會(huì)組織黨建工作方面，雖然取得了一定的進(jìn)展，但社會(huì)組織黨建管理體制不順暢、黨組織缺乏功能定位、覆蓋面偏窄、作用發(fā)揮不明顯等問(wèn)題依然沒(méi)有得到顯著改善。

三、促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的對(duì)策

第一，大力加強(qiáng)社會(huì)組織法制建設(shè)。加快修訂出臺(tái)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，充實(shí)實(shí)體性、操作性規(guī)定，制定社會(huì)組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，完善社會(huì)組織培育扶持和監(jiān)督管理體系；推進(jìn)慈善事業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)立法工作。加強(qiáng)相關(guān)理論研究，爭(zhēng)取在適當(dāng)時(shí)機(jī)推動(dòng)社會(huì)組織專門立法。

第二，深化社會(huì)組織登記制度改革，加強(qiáng)登記管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。抓緊推進(jìn)社會(huì)組織直接登記改革的全國(guó)性實(shí)施，除成立政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)登記前仍需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意外，成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記。加強(qiáng)社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，特別要增強(qiáng)基層一線的登記管理和執(zhí)法監(jiān)察力量，大力推進(jìn)登記管理的信息化。

第三，積極推進(jìn)社會(huì)組織去行政化。限制行政機(jī)關(guān)和財(cái)政供給事業(yè)單位參與發(fā)起成立社會(huì)組織。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人員等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，禁止現(xiàn)職國(guó)家公務(wù)員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中兼職，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須設(shè)立獨(dú)立賬戶。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開(kāi)展“一業(yè)多會(huì)”試點(diǎn)。積極推進(jìn)紅十字會(huì)等官辦慈善組織去行政化，將其行政等級(jí)化的組織模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交慕M織模式，將工作人員的行政級(jí)別改變?yōu)榉切姓C(jī)構(gòu)的職級(jí)制。

第四，健全社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系。在降低社會(huì)組織登記門檻的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管。民政部門依法履行登記、年度檢查、日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導(dǎo)社會(huì)組織信息公開(kāi)和社會(huì)評(píng)估；行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定社會(huì)組織在本行業(yè)的活動(dòng)規(guī)范，通過(guò)轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)、資金扶持等方式引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展；其他相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管。探索建立針對(duì)離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織的監(jiān)管辦法。完善相關(guān)法律法規(guī)，大力推進(jìn)社會(huì)組織信息公開(kāi)和信用體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督。

第五，進(jìn)一步完善社會(huì)組織培育支持體系。一是完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制。修訂《政府采購(gòu)法》，將公共服務(wù)納入采購(gòu)范圍，將社會(huì)組織納入購(gòu)買客體；可考慮出臺(tái)專門的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)。健全政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制及監(jiān)督評(píng)估、績(jī)效管理體系。將政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)資金納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證資金投入和使用的穩(wěn)定性和規(guī)范化。二是落實(shí)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化稅收減免程序，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍。三是大力加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，健全社會(huì)組織人才的人事管理、專業(yè)培訓(xùn)、人才評(píng)價(jià)等規(guī)定，打造一支職業(yè)化的社會(huì)組織人才隊(duì)伍。

第六，加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。一是完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。健全社會(huì)組織會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及選舉、議事、財(cái)務(wù)等各項(xiàng)制度，強(qiáng)化章程的核心地位，建立社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理和責(zé)任追究等制度，加強(qiáng)社會(huì)組織誠(chéng)信自律建設(shè)。二是加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作。創(chuàng)新社會(huì)組織黨建工作模式，擴(kuò)大社會(huì)組織黨組織的覆蓋面，引導(dǎo)社會(huì)組織自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）