試論我國(guó)預(yù)算預(yù)測(cè)的現(xiàn)狀與完善①

楊俊瑞

(安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院基礎(chǔ)部，安徽 合肥 230601)

一、研究背景

2012年，以“重新塑造國(guó)家治理制度和政治文化”為要義的預(yù)算法修改草案向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，學(xué)者們就預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整等預(yù)算環(huán)節(jié)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同視角提出了很多頗具參考價(jià)值的建議。然而，作為預(yù)算開(kāi)端的收支預(yù)測(cè)，主要是收入預(yù)測(cè)，卻一直沒(méi)有進(jìn)入公眾視野，也較少被學(xué)者提及。

財(cái)政收入是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的財(cái)力保證，是財(cái)政支出的前提。因此，收入預(yù)算的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性對(duì)支出預(yù)算有直接影響。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于預(yù)算管理職權(quán)的規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體編制預(yù)算草案。財(cái)政部門在編制之前也會(huì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，但是作為行政機(jī)關(guān)，財(cái)政部門在進(jìn)行預(yù)算預(yù)測(cè)時(shí)難免受其部門性質(zhì)的影響，基于現(xiàn)行的地方政府考核指標(biāo)壓力，收入預(yù)算往往過(guò)多的體現(xiàn)政府意志，而忽視社會(huì)公眾意志，甚至與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展有脫節(jié)，違背預(yù)算民主、預(yù)算科學(xué)的基本原則，也導(dǎo)致近年來(lái)收入預(yù)算偏差度較大。因此，加強(qiáng)和推動(dòng)預(yù)算預(yù)測(cè)研究是進(jìn)一步提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性以及完善預(yù)算法修訂應(yīng)有之義。

二、預(yù)算預(yù)測(cè)的內(nèi)涵與現(xiàn)狀解析

(一)預(yù)算預(yù)測(cè)的內(nèi)涵

預(yù)算預(yù)測(cè)是相關(guān)主體在法律既定范圍內(nèi)，按照法定職權(quán)和程序，運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測(cè)方法和手段，通過(guò)收集各類相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，并可借助實(shí)證模型加以研究，從而對(duì)未來(lái)收支預(yù)算進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)?，F(xiàn)行預(yù)算法第十九條明確，“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。”基于此，預(yù)算預(yù)測(cè)也應(yīng)包括收入預(yù)測(cè)與支出預(yù)測(cè)兩部分。在“量入為出”、“以收定支”的預(yù)算原則下，收入預(yù)測(cè)是支出預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)，是評(píng)估預(yù)算方案的重要依據(jù)，支出預(yù)測(cè)則在一定意義上是對(duì)收入預(yù)測(cè)的約束與反應(yīng)。

(二)預(yù)算預(yù)測(cè)的現(xiàn)狀

1.沒(méi)有法定預(yù)算環(huán)節(jié)地位。現(xiàn)行預(yù)算法分六個(gè)章節(jié)對(duì)預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。預(yù)算法修正案 (草案)規(guī)定“預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督，以及決算和其他預(yù)算管理活動(dòng)，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！庇纱?，無(wú)論是現(xiàn)行的預(yù)算法還是提交社會(huì)討論的預(yù)算法修正案 (草案)都沒(méi)有將預(yù)算預(yù)測(cè)作為預(yù)算管理的一個(gè)獨(dú)立的重要環(huán)節(jié)或者活動(dòng)寫入法條。然而，預(yù)算預(yù)測(cè)是預(yù)算編制的必然前置環(huán)節(jié)，沒(méi)有收入預(yù)測(cè)，就無(wú)法確定收入預(yù)算，也就無(wú)法編制支出預(yù)算，但因?yàn)榱⒎ǖ目瞻?，預(yù)算預(yù)測(cè)被隱藏在了預(yù)算編制活動(dòng)里，導(dǎo)致預(yù)算預(yù)測(cè)的主體與預(yù)算編制的主體合二為一，同時(shí)預(yù)算預(yù)測(cè)的程序、依據(jù)等沒(méi)有公開(kāi)。

2.過(guò)多體現(xiàn)行政色彩。財(cái)政收入和GDP一樣，是當(dāng)前地方政府考核體制下的重要指標(biāo)。財(cái)政部門作為地方政府重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能部門，在編制收入預(yù)算時(shí)，不可避免地會(huì)受政府考核壓力影響，對(duì)收入的預(yù)測(cè)往往過(guò)多的體現(xiàn)政府意志，只增不減，為了增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)偏緊、財(cái)政收入形勢(shì)嚴(yán)峻的時(shí)期，導(dǎo)致收入預(yù)算的執(zhí)行壓力很大，甚至出現(xiàn)財(cái)稅部門為了完成收入預(yù)算，通過(guò)挖稅、預(yù)征、財(cái)政收入空轉(zhuǎn)等違規(guī)手段來(lái)調(diào)節(jié)收入，破壞稅收秩序，挖空稅收潛力，擾亂預(yù)算執(zhí)行。

3.預(yù)算偏差度居高不下。盡管現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定:“預(yù)算編制應(yīng)該與國(guó)民增長(zhǎng)相適應(yīng)、預(yù)算編制單位在編制時(shí)應(yīng)參考法定的依據(jù)”，但現(xiàn)實(shí)中收入預(yù)算的編制并沒(méi)有建立在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上，通常只是簡(jiǎn)單的維持在一個(gè)相對(duì)固定水平的收入增幅上，且更多體現(xiàn)政府色彩，導(dǎo)致收入預(yù)算偏差度居高不下。

中國(guó)財(cái)政預(yù)決算收入偏差情況(2008－2012)單位:億元

三、確立預(yù)算預(yù)測(cè)法定預(yù)算環(huán)節(jié)的必要性

結(jié)合當(dāng)前收入預(yù)算編制現(xiàn)狀來(lái)看，賦予預(yù)算預(yù)測(cè)合法的身份，明確法定主體和法定程序，獨(dú)立預(yù)測(cè)，民主公開(kāi)，對(duì)切實(shí)提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性意義重大。

(一)有效改變政府直接干預(yù)的現(xiàn)狀，促進(jìn)預(yù)算民主公開(kāi)

“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。［1］(P10)國(guó)家預(yù)算的公共性理論及執(zhí)政理念由“國(guó)家本位”向“社會(huì)本位”傾斜，為預(yù)算民主奠定了理論基礎(chǔ)。預(yù)算民主，一方面體現(xiàn)在社會(huì)公眾按照法定職權(quán)和程序參與預(yù)算的整個(gè)管理活動(dòng)，不僅要獲取預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算等預(yù)算信息，還要獲取預(yù)算編制特別是收入預(yù)算的測(cè)算依據(jù)，便于準(zhǔn)確把握收支預(yù)算的基礎(chǔ);另一方面則體現(xiàn)在通過(guò)制度合理設(shè)計(jì)，社會(huì)公眾能夠?qū)?guó)家預(yù)算進(jìn)行有效地約束，對(duì)預(yù)算偏差度進(jìn)行有效地監(jiān)督。只有依法獨(dú)立開(kāi)展預(yù)算預(yù)測(cè)并保障預(yù)測(cè)結(jié)果運(yùn)用，才能有效改變現(xiàn)下政府對(duì)預(yù)算預(yù)測(cè)的干預(yù)和專斷，促進(jìn)公眾參與和民主公開(kāi)。

(二)有效改變收入預(yù)測(cè)拍腦袋的現(xiàn)狀，促進(jìn)收入預(yù)算與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

財(cái)政收入百分之九十左右來(lái)自稅收，取之于民用之于民這一公共財(cái)政目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于納稅人知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)。保障納稅人知情權(quán)，一方面體現(xiàn)在納稅人通過(guò)法定程序和渠道能夠明明白白地了解政府的開(kāi)支賬單，知道“用之于民用多少”，另一方面更重要的是體現(xiàn)在納稅人能夠獲取政府收入預(yù)測(cè)的依據(jù)，知道“取之于民取多少”。只有預(yù)算預(yù)測(cè)合法、獨(dú)立的開(kāi)展起來(lái)，才能真正保障納稅人的知情權(quán)，并促進(jìn)知情權(quán)從事后保障到事前保障，有效改變財(cái)政部門在收入預(yù)算編制時(shí)自由裁量權(quán)過(guò)大和拍腦袋的現(xiàn)狀，促進(jìn)收入預(yù)算預(yù)測(cè)與市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)和稅收增減變化相結(jié)合，杜絕稅務(wù)部門通過(guò)緩征或預(yù)征方式調(diào)節(jié)稅收，與民爭(zhēng)利，促進(jìn)財(cái)政收入真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

四、預(yù)算預(yù)測(cè)的現(xiàn)實(shí)操作

(一)確立預(yù)算預(yù)測(cè)的法定地位

預(yù)算是預(yù)算主體按法定職權(quán)與程序預(yù)測(cè)、編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府分配公共資源的方式，也是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段。預(yù)算不僅要求主體合法，更要求主體進(jìn)行活動(dòng)的步驟即程序合法。程序?yàn)E觴于英美，是一些建構(gòu)和規(guī)范人類行為的規(guī)則系統(tǒng)方式，使得規(guī)則系統(tǒng)不僅有效且具有作為規(guī)則應(yīng)有的品質(zhì)，是內(nèi)在價(jià)值和外在價(jià)值的統(tǒng)一。［2］(P147)因此，修改預(yù)算法將預(yù)算預(yù)測(cè)作為一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算環(huán)節(jié)寫入法典勢(shì)在必行，建議將預(yù)算法修正案 (草案)第二條修改為“預(yù)算的預(yù)測(cè)、編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督，以及決算和其他預(yù)算管理活動(dòng)，依照本法規(guī)定執(zhí)行”。只有賦予預(yù)算預(yù)測(cè)合法的地位，預(yù)算預(yù)測(cè)才能實(shí)現(xiàn)有法可依，預(yù)算民主才能體現(xiàn)，納稅人知情權(quán)也才能從源頭上得到保證。

(二)確保預(yù)算預(yù)測(cè)主體的獨(dú)立

建立分權(quán)模式的主體制度，構(gòu)建預(yù)算預(yù)測(cè)主體、編制主體、審查主體分權(quán)模式的權(quán)力制衡機(jī)制，以達(dá)到主體獨(dú)立、權(quán)力制衡、提高預(yù)算科學(xué)性的目的。目前，各級(jí)財(cái)政部門具體預(yù)測(cè)和編制預(yù)算，預(yù)測(cè)主體單一，預(yù)算有只“編”無(wú)“預(yù)”之嫌，或是有預(yù)之“名”而無(wú)預(yù)之“實(shí)”，而預(yù)算的民主、科學(xué)與公開(kāi)要求，加之預(yù)算工作涉及面廣，決定預(yù)測(cè)主體不能由一個(gè)單一的主體完成。同時(shí)考慮到人大、審計(jì)部門分別作為預(yù)算審查和監(jiān)督的主體，亦無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展預(yù)算預(yù)測(cè)，鑒于此，建議組建一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由審計(jì)、發(fā)改委、商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等政府相關(guān)部門抽調(diào)專業(yè)人員組成，在每年預(yù)算編制前期獨(dú)立開(kāi)展預(yù)算預(yù)測(cè)，依法向相關(guān)部門獲取預(yù)算預(yù)測(cè)所需數(shù)據(jù)信息，不受所屬部門干預(yù)。

(三)突出過(guò)程設(shè)計(jì)的科學(xué)民主公開(kāi)

預(yù)算預(yù)測(cè)本質(zhì)上是一種決策過(guò)程。西方管理學(xué)家西蒙將決策過(guò)程分為四個(gè)主要階段，“(1)找出制定決策的根據(jù)，即收集情報(bào);(2)找到可能的行動(dòng)方案;(3)在諸行動(dòng)方案中進(jìn)行抉擇，即根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況和對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)，從各個(gè)備擇方案中選定一個(gè)方案;(4)對(duì)已選擇的方案及其實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)?！保?］(P322)鑒于此，建議將預(yù)算預(yù)測(cè)過(guò)程也相應(yīng)分為四個(gè)階段，即收集數(shù)據(jù)與資料階段、分析預(yù)測(cè)階段、結(jié)果確定階段、預(yù)測(cè)聽(tīng)證階段，這四個(gè)階段有依次遞進(jìn)，前者為后者的依據(jù)。其中，前三個(gè)階段由預(yù)算預(yù)測(cè)主體 (非常設(shè)機(jī)構(gòu))獨(dú)立實(shí)施，第四階段由預(yù)算預(yù)測(cè)主體通過(guò)招投標(biāo)、公眾申請(qǐng)等不同方式選取社會(huì)中介、納稅人代表、各類專家等，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確保預(yù)算預(yù)測(cè)主體最后形成的法律文書(shū)能夠最直接地體現(xiàn)民主與公開(kāi)。

(四)加強(qiáng)預(yù)算預(yù)測(cè)的法律約束

預(yù)算預(yù)測(cè)的推動(dòng)實(shí)施離不開(kāi)法制保障。一是加強(qiáng)預(yù)算預(yù)測(cè)主體的法律約束。對(duì)預(yù)測(cè)活動(dòng)過(guò)程中，預(yù)測(cè)主體提供虛假信息、惡意預(yù)測(cè)的，要追究行政責(zé)任;二是加強(qiáng)政府部門的法律約束。對(duì)預(yù)測(cè)活動(dòng)中，有義務(wù)提供預(yù)算預(yù)測(cè)所需數(shù)據(jù)信息的政府部門提供虛假信息、惡意阻擾的，要追究行政責(zé)任，同時(shí)可以嘗試構(gòu)建雙罰體制，對(duì)部門和部門負(fù)責(zé)人同時(shí)追究法律責(zé)任;三是加強(qiáng)預(yù)算預(yù)測(cè)結(jié)果運(yùn)用的法律約束。預(yù)算預(yù)測(cè)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算的法定參考依據(jù)，對(duì)財(cái)政部門拒絕使用預(yù)算預(yù)測(cè)結(jié)果或者偏離預(yù)算預(yù)測(cè)結(jié)果較大的，要追究行政責(zé)任。以上三點(diǎn)，建議在預(yù)算法修訂時(shí)能夠明確，使預(yù)算預(yù)測(cè)活動(dòng)真正做到有法可依、有法必依。

［1］［美］科恩.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢 譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，1988.

［2］［美］富勒.法律的道德性［M］.鄭戈 譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2007.

［3］孫秀君.決策法學(xué)［M］.北京:人民法院出版社，2000.