農(nóng)民工宅基地權(quán)益保障：存在問題和對策

◎雷愛先

（雷愛先，民革中央人口資源環(huán)境委員會(huì)委員，國土資源部土地利用管理司地用處處長/責(zé)編張棟）

本文在對各地農(nóng)民工宅基地權(quán)益保障的現(xiàn)狀、存在問題和原因進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對保障農(nóng)民工宅基地用益物權(quán)，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民工土地權(quán)益提出了政策建議。

一、農(nóng)民工宅基地權(quán)益保障現(xiàn)狀

宅基地是農(nóng)民最基本的生活保障和生產(chǎn)配套設(shè)施?，F(xiàn)行宅基地使用管理制度在落實(shí)農(nóng)民基本居住保障、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了很大作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，大量農(nóng)民離農(nóng)離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，在宅基地的取得、使用、退出方面，呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：

一是農(nóng)民工宅基地保障政策的公平性。我國土地管理法規(guī)定，農(nóng)村居民宅基地實(shí)行的是 “一戶一宅”的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配制度。在宅基地分配面積標(biāo)準(zhǔn)上，各省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)本地土地資源實(shí)際，通過地方法規(guī)的形式，規(guī)定了每戶宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)。從調(diào)研情況看，凡戶口未遷移的農(nóng)民工，在宅基地分配上享有與集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員同等的權(quán)利，只要符合當(dāng)?shù)卣厣暾垪l件，均能取得規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。因此，在宅基地政策層面和操作層面，對農(nóng)民工均體現(xiàn)了同等對待。

二是農(nóng)民工對宅基地需求體現(xiàn)差異性?？傮w上看，60后和70后的農(nóng)民工對在農(nóng)村占有和使用宅基地上有剛性需求。但以80后為代表的新生代農(nóng)民工中，超過一半的人表示不再回農(nóng)村新申請宅基地，他們?nèi)谌氤鞘械囊庠笍?qiáng)烈，已不適應(yīng)也不想再回農(nóng)村生活。特別是隨父母在城市成長或出生的90后，在城市發(fā)展的愿望更加強(qiáng)烈。

三是農(nóng)民工退出宅基地具有自主性。我國《土地管理法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，在保障自身基本居住條件的前提下，可以將其房屋或宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織符合宅基地申請條件的其他成員。轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租房屋或宅基地后再申請的，不予批準(zhǔn)。國家鼓勵(lì)有其他居住條件的農(nóng)民自愿騰退宅基地，并給予獎(jiǎng)勵(lì)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。也就是說，無論是土地管理法還是農(nóng)村土地承包法，都沒有對農(nóng)民退出宅基地作出強(qiáng)制性規(guī)定，包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)村居民對其合法取得的宅基地依法享有占有和使用的權(quán)利。調(diào)研情況看，無論離鄉(xiāng)多久，農(nóng)民工都保留著在農(nóng)村的宅基地，他們可以自主決定保留或退出，地方也沒有規(guī)定農(nóng)民工在城市購買住房、宅基地閑置等情況而收回或者要求其退出宅基地的政策。

二、農(nóng)民工宅基地使用和退出中存在的主要問題

一是有些地方停批宅基地，農(nóng)民工依法取得宅基地的合法權(quán)益得不到保障。據(jù)調(diào)研了解，一些地方實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃后，未再批準(zhǔn)農(nóng)村新宅基地。國家信訪局 《信訪摘報(bào)》反映，近年來涉及農(nóng)村宅基地群眾來訪增幅較大，主要是符合條件的村民申請宅基地后未獲批準(zhǔn)，權(quán)益無保障的來訪增多。

二是農(nóng)民工宅基地閑置普遍且呈上升趨勢。從調(diào)研情況看，各地農(nóng)民工宅基地閑置和住宅空置問題普遍存在，部分外出務(wù)工人員較集中的地區(qū)，村內(nèi)宅基地上無住房、有房無人住的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。宅基地閑置呈現(xiàn)區(qū)域性特征明顯，東北、中部地區(qū)和東部個(gè)別經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于輸出農(nóng)民工量大，且這些地區(qū)的農(nóng)民外出闖蕩的意識(shí)強(qiáng)、外出打工起步早、舉家外出的多，宅基地閑置、住房空置比例較高；部分西部地區(qū)恰恰相反；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)民工，因絕大多數(shù)在本市甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工，宅基地閑置不突出。

三是農(nóng)民工存在農(nóng)村、城市雙重占地現(xiàn)象。部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購買了住房，依然保留著農(nóng)村的宅基地。“一戶多宅”已不僅限于農(nóng)村的 “多宅”，部分農(nóng)民工既農(nóng)村有宅基地及房屋、又擁有城鎮(zhèn)住房，形成農(nóng)村、城市雙重占地和一戶多房。這種雙重享有、雙重占地，一方面導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置和房屋空置，土地資源閑置浪費(fèi)、利用效率低下，另一方面導(dǎo)致城市用地規(guī)模擴(kuò)張。

四是農(nóng)民工主動(dòng)退出宅基地的比例很小。各地在宅基地退出方面主要采取兩種做法：一是對于長期閑置的宅基地，農(nóng)民工愿意退出的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)后收回；二是對于零星散落、基礎(chǔ)設(shè)施差的農(nóng)村居民點(diǎn)，由政府通過規(guī)劃推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)撤并整合，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和規(guī)劃新村集中。從實(shí)際情況看，退出宅基地的比例很小。主要原因是，大部分農(nóng)民工具有較強(qiáng)的流動(dòng)性和工作不穩(wěn)定性，由于社保體系和城市住房保障體系不完善，對退出宅基地有較強(qiáng)的后顧之憂，擔(dān)心失地失業(yè)又失房。因此，一些已在城鎮(zhèn)長期就業(yè)、買房的農(nóng)民工，寧可讓宅基地閑置，也不愿意退出。

五是農(nóng)村宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障銜接與轉(zhuǎn)化機(jī)制缺失。由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)保障性住房制度主要是針對城鎮(zhèn)低收入群眾設(shè)計(jì)的，未將農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房納入范圍，出現(xiàn)農(nóng)民工 “農(nóng)村住別墅、城里住窩棚”的現(xiàn)象。

三、保障農(nóng)民工宅基地權(quán)益的政策建議

中共十八屆三中全會(huì)提出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。落實(shí)三中全會(huì)精神，完善宅基地制度，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民工宅基地權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從以下五個(gè)方面明確政策思路，方能穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

一是要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民宅基地使用權(quán)法定的身份性、福利性、保障性。宅基地既是農(nóng)民、也是農(nóng)民工安身立命之本，也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。應(yīng)將滿足農(nóng)民合理宅基地用地需求與落實(shí)城鎮(zhèn)保障性安居工程用地需求同等對待，做到應(yīng)保盡保。宅基地的制度設(shè)計(jì)、管理方式和試點(diǎn)創(chuàng)新，要以保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)為前提和基礎(chǔ)，不得以任何名目損害農(nóng)民宅基地權(quán)益。

二是現(xiàn)階段不宜盲目鼓勵(lì)農(nóng)民工退出宅基地。農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)就業(yè)，這種現(xiàn)象在今后相當(dāng)長的時(shí)期里將繼續(xù)存在，土地依舊是農(nóng)民工最核心、最基本的保障。讓進(jìn)城農(nóng)民工保留農(nóng)村宅基地和住房，不僅降低了農(nóng)民進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)，而且極大地降低了我國現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，保留進(jìn)城農(nóng)民宅基地因此成為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一些發(fā)展中國家因?yàn)檫M(jìn)城失敗農(nóng)民不能再回到農(nóng)村，落入城市貧民窟，成為 “發(fā)展中不穩(wěn)定”的重要助推器。而我國未出現(xiàn)這一社會(huì)現(xiàn)象，主要?dú)w功于我國優(yōu)越的農(nóng)村集體土地公有制度，特別是現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地分配制度。農(nóng)民工進(jìn)城是一個(gè)職業(yè)、居住方式、社會(huì)權(quán)利、社會(huì)角色等諸多方面轉(zhuǎn)變的過程，不應(yīng)附加任何條件，更不應(yīng)與改變農(nóng)民工的土地權(quán)屬關(guān)系聯(lián)系起來。因此，必須充分尊重和維護(hù)其宅基地合法權(quán)益，讓農(nóng)民工流則有根、出而能退、進(jìn)退有路，不宜盲目、簡單地鼓勵(lì)農(nóng)民工退出宅基地，或者以犧牲宅基地權(quán)益為代價(jià)獲取市民身份和福利保障。

三是在農(nóng)民工宅基地政策制定上要區(qū)別對待，不能 “一刀切”。對異地就業(yè)的農(nóng)民工，只要戶口未遷移的，在宅基地管理上仍需按集體經(jīng)濟(jì)組織成員對待，保留宅基地使用權(quán)；對于已在城鎮(zhèn)落戶，或者在城市有長期穩(wěn)定職業(yè)、生存有保障的農(nóng)民工，是否保留、退出或轉(zhuǎn)讓其宅基地，也必須尊重本人意愿，不得強(qiáng)制或變相收回；只有一處宅基地而在城鎮(zhèn)沒有購買住房的，不提倡盲目退出宅基地。對于自愿退出宅基地的，要加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，防止侵害農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

四是要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工宅基地退出的漸進(jìn)性，不能 “運(yùn)動(dòng)式”強(qiáng)迫農(nóng)民工 “上樓”。隨著農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性得到逐步提升，“家庭化”轉(zhuǎn)移趨勢日益明顯，完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工比例將逐步提高，特別是超過1億的80年后新生代在城市就業(yè)、定居愿望強(qiáng)烈，不可避免地出現(xiàn)宅基地退出問題。但同時(shí)必須考慮到，農(nóng)民工退出宅基地的意愿受戶籍、社保、住房、經(jīng)濟(jì)收益預(yù)期等多因素影響，在當(dāng)前社保機(jī)制不健全，戶籍、住房、就業(yè)等相關(guān)制度不配套的情況下，宅基地退出是一個(gè)自然、長期、漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就，不宜盲目推進(jìn)，更不能搞運(yùn)動(dòng)式退出。在宅基地退出上，應(yīng)堅(jiān)持自主、自愿、有償原則，要做好宅基地退出與戶籍管理制度改革相銜接、宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相分離、宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份相分離，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村土地制度改革的整體性、協(xié)同性。

五是要加快建立農(nóng)村宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制。研究出臺(tái) 《城鎮(zhèn)住房保障條例》，將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，多方式多渠道改善農(nóng)民工城市居住條件，有序推進(jìn)有條件有意愿的農(nóng)民工市民化。