地方政府融資平臺(tái)的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)防控

◎張延斌

（張延斌，公共管理碩士，高級(jí)工程師，河北省建設(shè)教育培訓(xùn)中心副主任/責(zé)編 張棟）

2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了 《2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。其中，如表1所示，與地方政府融資平臺(tái)有關(guān)的債務(wù)占比分別達(dá)到37.44%、33.14%和46.36%。

表1 2013年6月底地方政府性債務(wù)余額舉借主體及占比情況表 單位：億元

顯而易見(jiàn)，地方政府融資平臺(tái)在地方政府性債務(wù)各類(lèi)舉借主體中債務(wù)規(guī)模最大、債務(wù)占比最高。因此，研究地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題是研究解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題最重要的部分。

地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作的發(fā)展和特點(diǎn)

我國(guó)地方政府融資已有30年左右的歷史。特別是在1994年實(shí)行 “分稅制”改革后，國(guó)家確立了 “一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”的分權(quán)制財(cái)政體系，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)開(kāi)始不對(duì)等，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供方面存在著很大的資金需求；另一方面，我國(guó)法律法規(guī)明確規(guī)定不允許地方政府編列財(cái)政預(yù)算赤字、發(fā)行債券和提供擔(dān)保?；谏鲜鲈?，為解決資金需求與供給的矛盾，各地方政府和金融機(jī)構(gòu)紛紛進(jìn)行探索，尋求避開(kāi)法律限制而獲得必要的資金，從而誕生了融資平臺(tái)這一模式，地方政府紛紛開(kāi)始通過(guò)融資平臺(tái)變相舉債來(lái)解決政府投資項(xiàng)目的資金缺口。

（一）地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展主要受?chē)?guó)家法律法規(guī)的約束和宏觀調(diào)控政策的影響，從三十年來(lái)的發(fā)展歷程來(lái)看，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.探索起步階段 （20世紀(jì) 80年代-1997年）。20世紀(jì)80年代，廣東省在全國(guó)率先探索推出 “貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，這種靠政府借錢(qián)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式正是地方政府融資平臺(tái)的前身；1992年，上海市為拓寬城市建設(shè)融資渠道，專門(mén)成立了上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，由其對(duì)城市建設(shè)和維護(hù)資金進(jìn)行籌措和管理，并于1993年第一次發(fā)行了城市建設(shè)債券。1994年 “分稅制”改革后，各地方政府紛紛成立類(lèi)似于建設(shè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)市政設(shè)施建設(shè)，融資平臺(tái)不斷涌現(xiàn)。

2.全面發(fā)展階段 （1997年-2008年）。1997年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，我國(guó)政府實(shí)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。中央允許地方政府通過(guò)一定的變通方法進(jìn)行對(duì)外融資，以擴(kuò)大投資規(guī)模，并為審批通過(guò)的基建項(xiàng)目提供一定的中央財(cái)政資金支持，地方政府需安排配套資金。在這一政策背景下，地方政府融資平臺(tái)開(kāi)始進(jìn)入全面發(fā)展階段。

3.跨越式發(fā)展階段 （2008年-2010年）。2008年，中央推出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃；進(jìn)入2009年后，我國(guó)又實(shí)施積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大投資規(guī)模，地方政府也紛紛加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。為解決地方政府項(xiàng)目建設(shè)配套資金缺口問(wèn)題，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)提出 “支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)”。各級(jí)地方政府與金融機(jī)構(gòu)一起研究創(chuàng)新，依托資源壟斷優(yōu)勢(shì)和政府信用，積極打造出更大規(guī)模的新型投融資平臺(tái)，進(jìn)行大量融資活動(dòng)，用以進(jìn)行交通、城建、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，平臺(tái)數(shù)量和融資規(guī)模得到了跨越式發(fā)展。

4.風(fēng)險(xiǎn)暴露及治理階段（2010年-2013年）。在全球金融危機(jī)以前我國(guó)地方政府的債務(wù)并不算太高，但隨著地方政府融資平臺(tái)的迅猛擴(kuò)張，其融資途徑由最初的依賴銀行貸款，逐漸發(fā)展到通過(guò)發(fā)行債券、信托產(chǎn)品乃至BT（Build和Transfer的縮寫(xiě)，即建設(shè)和移交，一種項(xiàng)目融資建設(shè)方式）、融資租賃、私募基金等多種方式，使得地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜。同時(shí)，其高負(fù)債率、低收益水平、低現(xiàn)金流、政府信用擔(dān)保、難以有效管控等特征，使得其隱性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)始逐步暴露。自2010年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院及各有關(guān)部門(mén)連續(xù)下發(fā)一系列文件，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范整頓，地方政府融資平臺(tái)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)暴露及治理階段。自2011年起，審計(jì)署連續(xù)組織進(jìn)行了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)。2013年底，審計(jì)署公布了最新的地方債務(wù)審計(jì)公告，預(yù)計(jì)2014年將開(kāi)始進(jìn)行地方政府性債務(wù)的新一輪規(guī)范治理，地方政府融資平臺(tái)也即將進(jìn)入下一個(gè)發(fā)展階段——轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。

3.其融資行為全部或部分由地方政府直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任或提供抵押、擔(dān)保。地方政府融資平臺(tái)名義上為獨(dú)立企業(yè)法人，但實(shí)際上由地方政府通過(guò)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的各種形式提供信用擔(dān)保，有些甚至需要通過(guò)變通將償債資金列入政府年度財(cái)政預(yù)算，由政府預(yù)算資金逐年還本付息。

4.所籌資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性、準(zhǔn)公益性政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目無(wú)收益或收益率較低。如進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和各種配套設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)保障性住房建設(shè)以及城市水電、道路交通設(shè)施建設(shè)等公益性或準(zhǔn)公益性投資項(xiàng)目。

5.發(fā)展水平參差不齊。有的融資平臺(tái)僅僅是為完成某項(xiàng)目的融資需要而存在的 “貸款機(jī)器”；有的除貸款融資之外，還承擔(dān)一定的項(xiàng)目管理工作；還有的是集融資、建設(shè)和資產(chǎn)管理于一體，正在逐步擺脫單純依靠銀行貸款融資的途徑并尋求市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。多數(shù)融資平臺(tái)屬于這三類(lèi)。少數(shù)發(fā)展較好的融資平臺(tái)已經(jīng)由地方政府的融資工具徹底轉(zhuǎn)型為具有強(qiáng)大實(shí)力的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，成為完全參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)法人。

（二）地方政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)

基于地方政府賦予融資平臺(tái)的職能和融資平臺(tái)的發(fā)展?fàn)顩r，多數(shù)地方政府融資平臺(tái)具有以下幾個(gè)方面的特征：

1.由各級(jí)地方政府組建或控制。大多數(shù)融資平臺(tái)都是政府直屬單位或政府部門(mén)下屬單位，往往是一套人馬、幾塊牌子，是政府開(kāi)展某個(gè)項(xiàng)目的業(yè)主或名義業(yè)主，實(shí)際運(yùn)作由政府或政府部門(mén)主導(dǎo)。

2.主要業(yè)務(wù)為開(kāi)展融資活動(dòng)，以彌補(bǔ)地方政府資金缺口。地方政府融資平臺(tái)成立的主要目的之一就是進(jìn)行融資，并根據(jù)政府指令將融來(lái)的資金用于地方建設(shè)支出，在此過(guò)程中，很多地方政府融資平臺(tái)所起的作用僅僅相當(dāng)于會(huì)計(jì)、出納。

地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

客觀地講，地方政府融資平臺(tái)這一獨(dú)特的制度安排，在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，使得政府能夠以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)數(shù)倍的信貸資金，為地方政府的大規(guī)模投資提供了財(cái)力支持；另一方面，由于投資需求也是內(nèi)需的重要組成部分，因此，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)融資，相應(yīng)地也就擴(kuò)大了內(nèi)需，不僅改善了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施供給狀況，同時(shí)也拉動(dòng)了地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)于滿足地方政府城市建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展和促進(jìn)金融效率都做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。特別是在積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面，取得了促進(jìn)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的較好效果。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)的雙重或多重角色所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)不清、管理無(wú)序、風(fēng)險(xiǎn)控制體系不健全等問(wèn)題已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，主要有：

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不健全

多數(shù)地方政府融資平臺(tái)是國(guó)有獨(dú)資公司，其注冊(cè)資本基本來(lái)源于各種形式的政府財(cái)政投入。在這種體制下，政府作為融資平臺(tái)的投資主體，既是投資者，又是管理者，同時(shí)還是經(jīng)營(yíng)者，沒(méi)有形成真正意義上的符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體，融資平臺(tái)自身的法人主體資格事實(shí)上未能確立。同時(shí)，不少融資平臺(tái)還屬于 “一套人馬、幾塊牌子”中的 “一塊牌子”，導(dǎo)致融資平臺(tái)成了既不像政府機(jī)關(guān)，也不像事業(yè)單位，更不像企業(yè)的“四不像”機(jī)構(gòu)，高水平的專業(yè)人員匱乏。缺乏產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)、激勵(lì)和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理機(jī)制，與公司依法自主決定內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式、決定對(duì)外投資并獲得收益的法人治理結(jié)構(gòu)尚有一定差距。

（二）資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)不科學(xué)

許多地方政府融資平臺(tái)公司雖有較大資產(chǎn)規(guī)模，但主要是以土地、設(shè)備、廠房等難以變現(xiàn)的固定資產(chǎn)形式存在，資產(chǎn)固化現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，由于投資壓力較大導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高，尤其兩類(lèi)平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率偏高：一類(lèi)是成立時(shí)間不長(zhǎng)但已取得大量融資的融資平臺(tái)，另一類(lèi)是區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)。由于承擔(dān)大量的政府基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目，部分地方政府融資平臺(tái)投資規(guī)模較大，有的已經(jīng)遠(yuǎn)超其資本金，并超過(guò)其自身具備的實(shí)際償付能力。

（三）可持續(xù)融資能力不強(qiáng)

除政府財(cái)政補(bǔ)助、土地出讓收入外，地方政府融資平臺(tái)主要依靠銀行貸款和發(fā)行債券、票據(jù)的方式進(jìn)行融資。在現(xiàn)有融資結(jié)構(gòu)中，銀行貸款占比仍然較高，直接融資占比較低。由于缺乏吸引社會(huì)資本參與的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)盤(pán)活存量資產(chǎn)和資本運(yùn)作能力普遍較低，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)融資渠道相對(duì)單一，并缺乏可持續(xù)的融資能力。

（四）長(zhǎng)效償債機(jī)制不完善

審計(jì)署公告顯示，目前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模占地方政府性債務(wù)比例較高，同時(shí)，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快。更主要的問(wèn)題是，目前多數(shù)融資平臺(tái)都缺乏長(zhǎng)效的還本付息機(jī)制，沒(méi)有建立償債基金和完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。大部分政府融資平臺(tái)還本付息資金主要來(lái)自于政府補(bǔ)助、土地出讓金收入和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益，但前兩部分均隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化存在很大不確定性，而后一部分收益又較低，潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控措施建議

地方政府融資平臺(tái)作為地方政府性債務(wù)的一個(gè)主要舉借主體，做好其風(fēng)險(xiǎn)防控工作對(duì)于防范和化解地方政府性債務(wù)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。筆者不僅僅只針對(duì)地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)存的問(wèn)題，而是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，嘗試從宏觀和中觀層面提出一些政策建議，以期用規(guī)范的制度建設(shè)來(lái)推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作，進(jìn)而防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）進(jìn)一步明確中央與地方收入劃分、事權(quán)和支出責(zé)任劃分

應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)的要求，推進(jìn)稅制改革，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。同時(shí)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，逐步理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，明確哪些事項(xiàng)由中央政府負(fù)責(zé)、哪些事項(xiàng)由地方政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，中央政府和地方政府按照所負(fù)責(zé)的事權(quán)相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，減輕地方政府的支出負(fù)擔(dān)，相應(yīng)降低地方政府預(yù)期負(fù)債額度。

（二）出臺(tái)地方債務(wù)管理辦法，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理法制化

按照預(yù)算法規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2012年6月公布的預(yù)算法修正案草案第二稿也從嚴(yán)規(guī)范了地方債務(wù)?；诘胤秸呀?jīng)普遍通過(guò)融資平臺(tái)等形式變相舉債的現(xiàn)實(shí)，建議盡快以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)地方債務(wù)管理辦法或條例，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)債務(wù)規(guī)模、舉債主體及債務(wù)償還等問(wèn)題進(jìn)行明確和細(xì)化，建立規(guī)范合理的地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理的法制化。

（三）合理界定融資平臺(tái)屬性，實(shí)行按類(lèi)別管理

根據(jù)融資平臺(tái)的職能定位、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和還貸來(lái)源，可以將地方政府融資平臺(tái)分為三類(lèi)，按類(lèi)別進(jìn)行管理：一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)。此類(lèi)平臺(tái)已經(jīng)可以通過(guò)市場(chǎng)配置資源，自身具備獨(dú)立參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，其業(yè)務(wù)具有一定的盈利性，主要依靠自身盈利和經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行還本付息；第二類(lèi)是純公益性融資平臺(tái)。此類(lèi)平臺(tái)具有非營(yíng)利性特征，主要是為社會(huì)提供不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的公共產(chǎn)品，自身沒(méi)有收入來(lái)源，只能依靠政府財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)還本付息；第三類(lèi)為準(zhǔn)公益性融資平臺(tái)。主要為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的公益性職能，自身也有一定收益，但收益不足以還本付息，仍需依靠政府財(cái)政支持。

（四）分類(lèi)施策，規(guī)范整合已有平臺(tái)，控制新成立平臺(tái)

針對(duì)地方政府現(xiàn)有融資平臺(tái)數(shù)量多、規(guī)模小、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、專業(yè)人才匱乏、內(nèi)控機(jī)制不合理等現(xiàn)狀，可根據(jù)平臺(tái)分類(lèi)進(jìn)行規(guī)范整合，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和平臺(tái)內(nèi)部管控機(jī)制，并從嚴(yán)控制新成立融資平臺(tái)。對(duì)不同類(lèi)別的融資平臺(tái)，應(yīng)施行不同的融資和管理政策。對(duì)于業(yè)務(wù)范圍涵蓋經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目或其中兩種項(xiàng)目的融資平臺(tái)，通過(guò)重組將業(yè)務(wù)規(guī)范為只涵蓋一種性質(zhì)項(xiàng)目的平臺(tái)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)，應(yīng)在落實(shí)還款渠道后，整合資源，增強(qiáng)其自身造血功能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，使其徹底退出融資平臺(tái)管理，與參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他市場(chǎng)主體一樣實(shí)行同樣的市場(chǎng)化政策；對(duì)于純公益性融資平臺(tái)，可以按政府投資的運(yùn)作模式在一定范圍和領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)保留。除財(cái)政投入之外仍需要融資的，在地方政府信用評(píng)級(jí)達(dá)標(biāo)的前提下，可適當(dāng)放寬融資條件，簡(jiǎn)化融資程序，甚至可根據(jù)國(guó)家金融形勢(shì)和當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，批準(zhǔn)一定額度的信用貸款；對(duì)于準(zhǔn)公益性融資平臺(tái)，可通過(guò)政府投入項(xiàng)目資本金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、獲得政府貼息或優(yōu)惠政策等吸收社會(huì)資本以混合所有制形式運(yùn)營(yíng)，待條件成熟時(shí)可轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)。

（五）改變政府補(bǔ)助方式，嘗試以投代補(bǔ)或設(shè)立引導(dǎo)基金，以充分發(fā)揮財(cái)政資金效益

中央和省級(jí)政府每年都在不同領(lǐng)域?qū)Φ胤絼潛苎a(bǔ)助資金，建議可嘗試將部分中央和省級(jí)補(bǔ)助資金撥款改為向某些符合條件的公益性或準(zhǔn)公益性融資平臺(tái)特別是省級(jí)平臺(tái)進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)各級(jí)補(bǔ)助資金 “以投代補(bǔ)”統(tǒng)籌使用，實(shí)行統(tǒng)一融資、統(tǒng)籌投資、統(tǒng)籌資源、統(tǒng)一還款的投資融資體制。通過(guò)“以投代補(bǔ)”，可充實(shí)融資平臺(tái)項(xiàng)目資本金，提高資產(chǎn)總量，降低負(fù)債率、增加現(xiàn)金流。或通過(guò)統(tǒng)一使用中央及省級(jí)補(bǔ)助資金設(shè)立引導(dǎo)基金，以吸引社會(huì)資本注入。實(shí)行 “以投代補(bǔ)”或設(shè)立引導(dǎo)基金，可以充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，使財(cái)政資金效益最大化，也有利于增強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管和使用效率，使符合條件的融資平臺(tái)增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，提升其造血功能，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。