創(chuàng)新土地管理體制機(jī)制，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

◎於忠祥

（於忠祥，民革中央 “三農(nóng)”委員會副主任，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授/責(zé)編 張棟）

近年來，我國耕地季節(jié)性拋荒十分嚴(yán)重。據(jù)對江淮丘陵調(diào)查的結(jié)果顯示：冬、春兩季耕地拋荒的比例一般在1/3到2/3，有的地方，甚至上千畝的連片圩田全部拋荒，而且呈現(xiàn)距城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)拋荒越嚴(yán)重的趨勢。因此，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，“地誰來種和地怎么種”的問題日益凸顯。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，凡是土地流轉(zhuǎn)給種植大戶、家庭農(nóng)場、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營的，都呈現(xiàn)一片生機(jī)勃勃、豐收在望的景象。實(shí)踐證明：我國未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須通過各種體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，讓更少的農(nóng)民種更多的土地，其根本出路在于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。截至2012年底，我國有家庭農(nóng)場87.7萬個，經(jīng)營耕地面積達(dá)1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.4%；農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)68.9萬家，縣級以上示范社達(dá)10萬多家，實(shí)有成員達(dá)5300多萬戶；各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過30萬個，帶動農(nóng)戶戶均增收2800多元；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系初步形成，全國公益性監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)15.2萬個，經(jīng)營性專業(yè)服務(wù)組織超過100萬個。中共中央和國務(wù)院審時度勢，站在歷史的高度，把構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大任務(wù)。中共十八大提出 “培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”；習(xí)近平同志在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，要把加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一項重大戰(zhàn)略；李克強(qiáng)同志在 《政府工作報告》中指出：“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”；今年兩會期間，“如何培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”這一話題再次升溫。從總體上看，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只是初步形成，一些落后的土地管理理念，制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展。基于此，本文從農(nóng)地確權(quán)、解決設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后以及建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營機(jī)制等方面，提出破解方略，供決策參考。

一、區(qū)別不同權(quán)利主體，加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)發(fā)證，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地金融和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)

（一）要針對流轉(zhuǎn)農(nóng)地 “三權(quán)分離”的態(tài)勢確權(quán)發(fā)證

目前，流轉(zhuǎn)的農(nóng)地已形成了 “三權(quán)分離”的態(tài)勢，即所有權(quán)屬集體，承包權(quán)屬農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)屬農(nóng)地流入者。與之對應(yīng)，農(nóng)地確權(quán)后要發(fā)放三證。

1.要解放思想，徹底打破計劃經(jīng)濟(jì)體制形成的 “隊為基礎(chǔ)，三級所有”的集體土地所有制框架，明確農(nóng)民集體所有權(quán)主體為村民委員會。要采用第二次土地調(diào)查成果，確定各集體所有土地的坐落、界線、四至和面積等，并依法進(jìn)行登記、確權(quán)，并將集體土地所有權(quán)證書發(fā)放至土地所有者，即村民委員會。土地所有權(quán)證書要載明土地所有者名稱、土地坐落、四至及面積等，做到確權(quán)、確地。

2.要采用承包合同規(guī)定的面積和農(nóng)用地分等成果，依法將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放至該農(nóng)地的承包戶，其上要載明土地承包者名稱、面積和等別等，只確權(quán)、確股不確地。我國農(nóng)地承包由于實(shí)行的是均包制，所以細(xì)碎化問題很普遍。據(jù)調(diào)查，一戶承包的土地，少則五、六塊，多則十幾塊，如果確權(quán)確地，不僅成本高 （來自安徽省肥西縣柿樹鄉(xiāng)的實(shí)際調(diào)研，一畝地高達(dá)200元），而且沒有實(shí)際意義，屬 “勞民傷財”之舉。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)后，一經(jīng)整治，所有界線必將蕩然無存。同時，確權(quán)確地至少有兩大弊端：一是阻礙了土地流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)時，其面積是按承包合同算，還是按確地后算，難以厘清；二是可能會有意想不到的隱患，如土地征收時面積的確定等。

3.要運(yùn)用測繪手段和農(nóng)用地分等成果，對土地流入者 （農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）流入的土地進(jìn)行準(zhǔn)確的測量，并依法發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證書，其上要載明土地坐落、四至范圍、面積、等別和流轉(zhuǎn)期限，要確權(quán)、確地。

（二）要讓農(nóng)地權(quán)利主體充分享有應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)

1.承包農(nóng)戶：既可以用土地承包經(jīng)營權(quán)證書抵押貸款，發(fā)展生產(chǎn)，也可以保留承包權(quán)，采用租賃、入股、信托等多種方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，要在其承包經(jīng)營權(quán)證書上載明流轉(zhuǎn)信息。

2.土地流入者：憑借農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證書既可以抵押貸款，也可以享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各項惠農(nóng)政策。

3.農(nóng)地所有者：要更好地發(fā)揮村民委員會在土地流轉(zhuǎn)過程的作用。首先是協(xié)調(diào)作用，即協(xié)調(diào)農(nóng)戶和土地流入者之間的關(guān)系，維護(hù)雙方的合法權(quán)益，鑒證流轉(zhuǎn)合同簽訂；其次是助動作用，即在保證依法、自愿和有償?shù)脑瓌t下，村民委員會可以采取 “反租倒包”的形式，將農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)租賃過來，再流轉(zhuǎn)給種植大戶或家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；第三是做好基礎(chǔ)工作，即對流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行地籍測量，多出的土地由集體依法支配，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

二、區(qū)別不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營類型，實(shí)施差別化的供地標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地

目前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地，如倉儲、曬場等用地取得難的問題，對其生產(chǎn)造成了較大影響。其實(shí)，早在2010年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部已聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，只是各級地方政府沒有執(zhí)行，或執(zhí)行不到位。因此，各地方農(nóng)業(yè)部門應(yīng)會同國土資源部門，制定各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地規(guī)模占項目用地規(guī)模的比例或面積不低于該文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即工廠化作物栽培為5%，最多不超過10畝；規(guī)?；N植為3%，最多不超過20畝；規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖為7%，最多不超過15畝；水產(chǎn)養(yǎng)殖為7%，最多不超過10畝。

各地方國土資源和農(nóng)業(yè)部門要根據(jù)實(shí)際情況，依據(jù) 《土地利用現(xiàn)狀分類》 （GB/T21010-2007），對生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地做出進(jìn)一步規(guī)定，同時對用地的申報、審批和利用等，進(jìn)行全程監(jiān)管。對于興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營者按照 “占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。

三、依據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，因地制宜推進(jìn)農(nóng)地建設(shè)，確實(shí)解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題

要區(qū)別不同地域，因地制宜確定農(nóng)地建設(shè)項目，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地整治項目等。如江淮丘陵地區(qū)和皖南、皖西山區(qū)，其土地成片規(guī)模一般在幾十畝和幾百畝不等，農(nóng)地建設(shè)項目要采取 “打捆式”自下而上申報，自上而下落實(shí)，上下結(jié)合監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制。即由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請，縣 （市）級主管部門統(tǒng)籌，將若干個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營的土地 “打捆”成一個項目申報；省、市級主管部門赴現(xiàn)場勘查、核實(shí)后，制定原則、標(biāo)準(zhǔn)，并按畝均投資額將經(jīng)費(fèi)下?lián)苤量h （市）級財政；縣 （市）級主管部門根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的訴求，負(fù)責(zé)項目的規(guī)劃、設(shè)計、預(yù)（決）算、施工和監(jiān)管等；省、市級主管部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收。

四、建立 “家庭經(jīng)營為主，其他形式為補(bǔ)充，準(zhǔn)入與監(jiān)控制度為保障”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位。公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地，成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，只是土地流轉(zhuǎn)的一種方式，不是方向。因此，應(yīng)該設(shè)置門檻，限制工商企業(yè)以雄厚的資本實(shí)力去和弱小的農(nóng)戶爭奪耕地經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會雖然 “鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，但并不意味著所有的企業(yè)都允許投資農(nóng)業(yè)，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)要設(shè)置條件，防止形成新一輪掠奪農(nóng)村土地資源的運(yùn)動。因此，必須建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度和監(jiān)控制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用。準(zhǔn)入制度的核心是對土地流入者的資格進(jìn)行認(rèn)證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。通過建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育大批農(nóng)場主；監(jiān)控制度就是對土地用途和經(jīng)營水平進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉(zhuǎn)土地的懲罰措施，確保農(nóng)地農(nóng)用和高效利用。