開放條件下中國金融監(jiān)管制度的創(chuàng)新與完善

張璇　代玉紅

摘要：金融監(jiān)管制度改革是自2008年全球金融危機(jī)后金融監(jiān)管體系改革的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前我國金融監(jiān)管制度在意識理念、監(jiān)管模式及制度完善方面存在弊端，這些弊端存在的深層次原因既有前提性、現(xiàn)實(shí)性原因，也有關(guān)鍵性、根本性原因。建立適合中國國情的金融監(jiān)管制度改革應(yīng)重塑金融監(jiān)管理念，確立金融監(jiān)管主體，完善監(jiān)管制度體系，加強(qiáng)金融監(jiān)管國際合作。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管制度；金融創(chuàng)新；金融體系改革；金融監(jiān)管理念；分業(yè)監(jiān)管；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融監(jiān)管主體；金融監(jiān)管國際合作

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）06-0095-04

一、引言

自2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，世界各國都對原有的金融體系進(jìn)行反思與改革，旨在維持金融穩(wěn)定和確保經(jīng)濟(jì)增速。但世界金融形勢卻事與愿違，不僅世界經(jīng)濟(jì)幾近停滯[1]，而且愈演愈烈的美國“占領(lǐng)華爾街”示威游行和歐債危機(jī)等經(jīng)濟(jì)、政治事件，都直指了金融制度弊病和社會(huì)深層次矛盾。相反，新興經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)之后出現(xiàn)了強(qiáng)勁的反彈，其經(jīng)濟(jì)增長率比發(fā)達(dá)國家更高[2]。這并非源于以中國為代表的新興國家金融監(jiān)管模式更具優(yōu)勢，而是因?yàn)樵诖钨J危機(jī)前，中國金融本身的市場化、自由化與融入全球化程度不高，使全球金融危機(jī)對中國金融體系影響不大，并且在次貸危機(jī)后，國家保護(hù)下的金融市場及其巨額信貸刺激政策，也推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)逆勢增長。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)及金融市場進(jìn)一步開放，在落后的監(jiān)管模式下，開放的風(fēng)險(xiǎn)和成本勢必會(huì)急劇擴(kuò)大，進(jìn)而將影響中國市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定且持續(xù)發(fā)展。所以，本文基于對中國目前金融監(jiān)管制度和全球金融危機(jī)進(jìn)行重新審視，以期對中國金融監(jiān)管制度體系的創(chuàng)新和完善有所啟發(fā)。

二、中國金融監(jiān)管制度存在的主要弊端

（一）滯后的監(jiān)管理念與繼續(xù)開放的金融步伐不同步

三十多年的改革和發(fā)展推動(dòng)中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并進(jìn)入中上等收入國家行列。但金融體系改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使中國經(jīng)濟(jì)猶如“跛足巨人”不斷承受“跛足之痛”：貿(mào)易受制于他國貨幣和匯率政策的影響，金融受制于缺乏發(fā)達(dá)資本市場和本幣國際化，經(jīng)濟(jì)受制于沒有大宗商品和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的國際話語權(quán)，主權(quán)受制于美歐日等發(fā)達(dá)國家不斷要求放開金融服務(wù)業(yè)的敦促等，這都源于目前滯后的監(jiān)管理念與進(jìn)一步放開的中國金融市場步伐的不同步。其主要表現(xiàn)在：金融目標(biāo)重合規(guī)性監(jiān)管、輕風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，金融創(chuàng)新重學(xué)習(xí)模仿國外創(chuàng)新模式、輕探尋適合中國國情的創(chuàng)新模式，金融監(jiān)管重體制外監(jiān)管、輕體制內(nèi)監(jiān)管，金融制度重金融組織與金融工具建立、輕金融體制和金融制度建立，金融開放重對國外開放、輕對國內(nèi)開放，金融機(jī)構(gòu)重“準(zhǔn)入”和“當(dāng)時(shí)”監(jiān)管、輕“退出”和“過程”監(jiān)管。由此導(dǎo)致中國的金融改革在過去的三十多年雖一直在進(jìn)行，但批評中國“金融滯后”和“發(fā)展不足”的聲音卻從未停止過。

（二）分業(yè)的監(jiān)管模式與當(dāng)前混業(yè)的經(jīng)營模式不適宜

中國銀行、證券和保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門從中國人民銀行分離出來實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式，是中國金融業(yè)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融發(fā)育程度的必經(jīng)階段。但國際日趨盛行的混業(yè)監(jiān)管和國內(nèi)初露端倪的綜合化經(jīng)營，也使當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式的不適宜性暴露無遺。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從自身而言，分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致了整個(gè)監(jiān)管過程中不協(xié)調(diào)性現(xiàn)象大量存在。在最初的監(jiān)管目標(biāo)上，“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管盲區(qū)”并存。典型的例子是債券市場的多頭管理與金融控股公司及其開展業(yè)務(wù)的監(jiān)管盲點(diǎn)。在監(jiān)管過程中，“相對獨(dú)立”和“監(jiān)管失靈”并存。如銀監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，較多地服從政府甚至財(cái)政部的指令，而在其分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為觸動(dòng)地方政府的利益時(shí)，地方政府往往對監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用[3]。在最終的監(jiān)管效果上，“政策反復(fù)”和“執(zhí)行低效”并存。如信托公司進(jìn)行的五次大的整頓以及今年證監(jiān)會(huì)和國務(wù)院分別兩次清理整頓交易所。二是從外部來看，分業(yè)監(jiān)管不利于避免國際混業(yè)經(jīng)營模式的沖擊。分業(yè)經(jīng)營中的交叉業(yè)務(wù)削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)并出現(xiàn)了監(jiān)管真空地帶，這必然限制金融創(chuàng)新和規(guī)模發(fā)展，既不能對外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管，也不能應(yīng)對國際混業(yè)經(jīng)營帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）欠缺的監(jiān)管制度與實(shí)際監(jiān)管的執(zhí)行方式不匹配

近年來，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行監(jiān)管管理法》《證券法》等近四千多個(gè)金融法律法規(guī)出臺，構(gòu)建了中國比較系統(tǒng)的金融監(jiān)管管理制度。但是，雖系統(tǒng)卻不完善的這套制度，在實(shí)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)管過程中表現(xiàn)出很多不相宜。一是缺乏統(tǒng)一規(guī)范。根據(jù)法理法原理，法律體系應(yīng)是一國現(xiàn)行法律規(guī)范按不同的法律部門組成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。因中國現(xiàn)行金融管理一直由各監(jiān)管主體按業(yè)務(wù)性質(zhì)單方面執(zhí)行，即使不斷出臺和修訂管理制度，仍難免在多方共同的“大監(jiān)管”之下而無統(tǒng)一監(jiān)管之實(shí)。這根源于缺乏金融監(jiān)管統(tǒng)一的“憲法”規(guī)范。二是執(zhí)行性不強(qiáng)。已出臺的幾部金融大法中有關(guān)監(jiān)管方面的條文過于原則，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)踐中多以行政指導(dǎo)代替法律監(jiān)督[4]。三是存在制度盲點(diǎn)。從進(jìn)一步開放的角度來看，監(jiān)管法律中還有較多的盲點(diǎn)，例如：相關(guān)法律中未包括“涉金”的非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，也沒有將私募基金、地方政府借債等納入國家監(jiān)管制度層面，更無金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉、破產(chǎn)的“退出”法規(guī)，宏觀上還缺乏構(gòu)筑金融安全網(wǎng)三個(gè)支柱之一的存款保險(xiǎn)制度，也未涉及國際金融合作及金融消費(fèi)者保護(hù)等問題。

三、中國金融監(jiān)管制度弊端的深層次原因分析

中國金融監(jiān)管在意識理念、監(jiān)管模式和監(jiān)管制度等方面存在的弊端，探尋其原因體現(xiàn)在諸多方面。從表面上看，源于中國金融監(jiān)管制度與金融監(jiān)管現(xiàn)狀發(fā)展不匹配，從深層次上看，可以從不同角度進(jìn)行分析。

（一）中國金融市場起步晚且實(shí)質(zhì)上未進(jìn)入全面對外開放是其前提性原因

改革開放前30年，中國幾乎沒有市場經(jīng)濟(jì)意義下的金融市場，國內(nèi)金融由“大一統(tǒng)”的中國人民銀行承擔(dān)所有責(zé)任，在國際金融體系中更是猶如徘徊在外的“孤舟”，根本談不上國際合作。自1978年以來的第二個(gè)30年，是中國金融業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期。在國內(nèi)金融市場上，從“一行集權(quán)”向“一行三會(huì)”的分權(quán)設(shè)置，從金融機(jī)構(gòu)向非金融機(jī)構(gòu)的全面開放，從單一金融業(yè)務(wù)向多個(gè)金融市場的開放建立，從基本無監(jiān)管向幾千部監(jiān)管法規(guī)制度體系的健全完善，中國的金融業(yè)取得了不小的成績。但在世界金融棋盤中，中國仍只是一枚“棋子”，更多時(shí)期是在不自覺地“下棋”[5]。這次由美國引發(fā)的全球金融危機(jī)對中國金融體系影響不大，正是源于中國金融市場開放不夠，從而使中國金融系統(tǒng)有了一道“防火墻”，屏蔽了國外金融危機(jī)的沖擊。不論以前中國金融體系是什么時(shí)候、以什么方式在國際金融體系中扮演什么角色，在今天金融全面對外開放的事實(shí)面前，我們都應(yīng)該變“被動(dòng)下棋”到“主動(dòng)下棋”，直至“制定棋局”，至少是制定部分的規(guī)則。

（二）中國相關(guān)的金融監(jiān)管政策與制度建設(shè)滯后是現(xiàn)實(shí)性原因

金融監(jiān)管制度是保證金融體系正常、安全運(yùn)行的基石。全球化的金融危機(jī)，使金融最本質(zhì)的屬性——安全性再一次擺到了首要位置，金融風(fēng)險(xiǎn)對金融監(jiān)管有更強(qiáng)烈的制度性需求。一直以來，中國金融監(jiān)管的法律制度存在缺乏統(tǒng)一規(guī)范、制度供給主體混亂且質(zhì)量不高、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管“盲區(qū)”和制度“黑洞”等諸多缺陷，這不僅造成了與國內(nèi)多元化的開放金融步伐不同步，而且在面對大量活躍的國際游資、日趨增多的外資銀行、不斷豐富的金融衍生產(chǎn)品、國際化的綜合經(jīng)營模式等高調(diào)涌入的事實(shí)面前，中國的金融監(jiān)管制度具有明顯的滯后性，顯然還沒有做好全面應(yīng)對的充足準(zhǔn)備。由于缺乏強(qiáng)有力抵抗風(fēng)險(xiǎn)的金融監(jiān)管制度網(wǎng)，導(dǎo)致三個(gè)方面不能良性循環(huán)，一是發(fā)達(dá)的金融體系，二是強(qiáng)大的資本市場，三是壯大的國內(nèi)金融行業(yè)。僅以資本市場為例，正是由于金融監(jiān)管的脆弱性，導(dǎo)致中國在資本開放上小心謹(jǐn)慎裹足不前，反過來長期嚴(yán)格的資本管制又導(dǎo)致中國較難形成龐大的資本市場，而這種越是沒有融入全球金融體系的中國資本市場，越是會(huì)自我營造一個(gè)相對封閉環(huán)境，越難以成長壯大[6]。

（三）各金融監(jiān)管主體間多頭監(jiān)管且權(quán)責(zé)界線不明是關(guān)鍵性原因

安全性、流動(dòng)性和盈利性是金融工具應(yīng)具備的本質(zhì)屬性。在追求利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)將安全性和盈利性的地位進(jìn)行置換，甚至用盈利性直接取代安全性。次貸危機(jī)的爆發(fā)正好印證了這一點(diǎn)，中國金融監(jiān)管制度弊端中不可免俗地也滋生出逐利理念的“溫床”，而這個(gè)“溫床”上滋長的正是各監(jiān)管主體間多頭監(jiān)管且權(quán)責(zé)界限不明的現(xiàn)狀。而這一現(xiàn)狀的存在，又與中國漸進(jìn)式改革過程有關(guān)。中國漸進(jìn)式改革具有計(jì)劃與市場、局部與整體、自由與秩序等諸多方面的并存，內(nèi)生地決定了中國經(jīng)濟(jì)體制中的許多問題和難點(diǎn)，有些隨著改革進(jìn)程逐漸解決，但金融領(lǐng)域的改革卻未能如愿。因?yàn)榻鹑陬I(lǐng)域涉及到深層次的市場制度建設(shè)，輕微的意外沖擊就有可能改變整個(gè)系統(tǒng)的收斂方向[7]。最典型例子是老生常談的債券市場，由于在20世紀(jì)末中國整頓金融秩序時(shí)，證監(jiān)會(huì)不愿承接人民銀行原有的企業(yè)債管理職責(zé)，進(jìn)入21世紀(jì)后人民銀行又不滿意發(fā)改委長期維持債券行政管理、影響結(jié)構(gòu)調(diào)整與貨幣調(diào)控，從而主動(dòng)履行短期融資券和中期票據(jù)管理職責(zé)[5]，形成了今天發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和央行三個(gè)部門多頭監(jiān)管的債市，直接導(dǎo)致債券市場管理分割、效率低下和發(fā)展緩慢的結(jié)果。相反，有些盈利不高、責(zé)任重大、政績不顯著的監(jiān)管職能卻一度被忽視。例如農(nóng)村金融的政策性業(yè)務(wù)、小微企業(yè)的金融服務(wù)、私募基金的合法化運(yùn)作、產(chǎn)權(quán)交易市場的規(guī)范化管理、資信評級機(jī)構(gòu)的培育扶持、地方債務(wù)的合理監(jiān)管等。這種監(jiān)管失衡的現(xiàn)象表面上是源于監(jiān)管主體缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略、各自追求部門利益形成的，深層次上看還是金融改革進(jìn)程緩慢、國家金融缺乏統(tǒng)一戰(zhàn)略、監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范等原因。

（四）金融系統(tǒng)由政府實(shí)行高度壟斷和保護(hù)體制是根本性原因

2012年1月召開的第四次全國金融工作會(huì)議再一次確定了防范風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)改革的主題，但是對于之前普遍關(guān)心金融的改革目標(biāo)及路線，似乎并未給出明確的答復(fù)。多年來，雖然金融領(lǐng)域改革的呼聲不絕于耳，但事實(shí)上中國金融改革一直是瞻前顧后、投鼠忌器。分析原因主要有三個(gè)方面：一是金融體系自身的缺陷。由于金融系統(tǒng)內(nèi)生的不穩(wěn)定性和本身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，加上政治穩(wěn)定的需要，使中國金融改革一直采取謹(jǐn)慎的“漸進(jìn)”。二是缺乏經(jīng)驗(yàn)積累和現(xiàn)成學(xué)習(xí)范本。中國漸進(jìn)式改革面臨的現(xiàn)代金融體系是一個(gè)全新的領(lǐng)域，既缺乏大國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)和參考，也缺乏高端金融戰(zhàn)略人才和技術(shù)人才的支撐。三是長期唯“美”主義傾向。中國自身歷史背景、政治、文化因素都決定了中國必須構(gòu)建具有中國特色的金融體系，但長期以來中國金融體系簡單模仿和過份迷信唯“美”的“現(xiàn)代金融體系”，出現(xiàn)了金融領(lǐng)域的較多不兼容性。這些原因都直接導(dǎo)致了中國金融領(lǐng)域改革步伐滯后、政企不分、國家采取壟斷和保護(hù)等弊端。一方面，使中國金融長期處于幼弱狀態(tài)，不能順應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)體系的本質(zhì)要求相應(yīng)成長。另一方面，不能順應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)融入全球經(jīng)濟(jì)體系的必然趨勢，尤其表現(xiàn)在不能實(shí)現(xiàn)匯率調(diào)整靈活化、利率市場化、資本賬戶可自由兌換等為特征的國際自由競爭體系。因此，積極謹(jǐn)慎、漸進(jìn)創(chuàng)新地把握中國金融監(jiān)管制度改革的“度”顯得刻不容緩。

四、全球金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及國際金融監(jiān)管變革趨勢

次貸危機(jī)改變了我們曾經(jīng)一度認(rèn)為“美國最優(yōu)監(jiān)管”的看法，引發(fā)了各國對現(xiàn)有監(jiān)管制度的思索。美國出臺了20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來最嚴(yán)格的金融改革法案《多德—弗蘭克法案》，隨后歐洲議會(huì)也建立宏觀層面上的歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)（ESRC）和微觀層面上的歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)（ESFS），這些發(fā)達(dá)國家在危機(jī)后的主要變革趨勢有幾個(gè)方面的共性值得我們參考與借鑒。

（一）監(jiān)管模式理念的變化

在監(jiān)管目標(biāo)上，金融體系最本質(zhì)的安全職能又重新回到了首要位置，而追求盈利不再是金融機(jī)構(gòu)“唯一”的需求，具有效率、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和強(qiáng)調(diào)國際競爭力的監(jiān)管目標(biāo)形成各國共識。在監(jiān)管原則上，過去強(qiáng)調(diào)微觀審慎監(jiān)管，即由市場對單個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而現(xiàn)在不僅要關(guān)注微觀風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管，即防范金融體系跨市場、跨行業(yè)、跨國界的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管范圍上，形成了以資本為“核心”、以金融參與者為“半徑”的全方位監(jiān)管范圍，以精細(xì)化的監(jiān)管制度為標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管方法。在監(jiān)管模式上，由過去規(guī)則性監(jiān)管轉(zhuǎn)向原則性監(jiān)管、功能監(jiān)管轉(zhuǎn)向目標(biāo)監(jiān)管、局部性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管。

（二）組織機(jī)構(gòu)的制度變革

次貸危機(jī)后，英美等各國都重組金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，新的組織機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了三個(gè)方面的變革。一是賦予央行全面監(jiān)管的權(quán)力。央行在原有貨幣政策和監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于貨幣政策供應(yīng)者、“最后貸款人”、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范者、市場穩(wěn)定監(jiān)管者、各金融監(jiān)管體系協(xié)調(diào)者等多重職能。二是重新架構(gòu)金融監(jiān)管部門。成立跨部門的金融監(jiān)管委員會(huì)，對央行履行全面監(jiān)管的職能提供制度支持，下設(shè)實(shí)體化的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別按市場穩(wěn)定、審慎金融、商業(yè)行為等，各部門在央行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下履行監(jiān)管職能。三是專門成立消費(fèi)者金融保護(hù)部門。金融消費(fèi)者和投資者的金融行為不僅涉及自身微觀利益，更關(guān)乎金融的安全性和穩(wěn)定性，是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)因素，他們的權(quán)益受到金融監(jiān)管的保護(hù)和重視。

（三）監(jiān)管制度的創(chuàng)新改革

次貸危機(jī)原有的弊端和尚不建全的制度體系將進(jìn)一步完善，例如，有問題的會(huì)計(jì)制度、建立逆景氣循環(huán)管理方法、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、金融衍生品的法律監(jiān)管制度、大而不倒的金融機(jī)構(gòu)管理制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急制度、信用評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度、金融衍生品的信息透明化管理制度、緩解金融市場順周期制度、監(jiān)管當(dāng)局高管的薪酬激勵(lì)制度、加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作制度等，都將重新審視與制定。尤其是國際監(jiān)管合作制度的建立，跨國間的金融合作必然需要跨國間的綜合監(jiān)管措施，改革國際貨幣體系和建立國際金融監(jiān)管體系兩個(gè)問題日益受到重視。

五、建立適合中國國情的金融監(jiān)管制度

不論是從中國現(xiàn)有金融監(jiān)管發(fā)展的不足，還是從西方發(fā)達(dá)國家在次貸危機(jī)后的金融改革來看，世界上沒有唯一最優(yōu)的金融監(jiān)管模式，其他國家金融創(chuàng)新和金融發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也不是可以簡單復(fù)制的，只有借鑒和吸取他國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照本國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化情況，不斷改進(jìn)原有的制度體系，才可建立適合一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融特征的有效金融監(jiān)管體制。

（一）拓寬金融監(jiān)管范圍，重塑金融監(jiān)管理念

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的不確定性使各國最重視防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生，而中國面臨房地產(chǎn)價(jià)格下跌、地方融資債務(wù)擴(kuò)大和民間借貸泛濫，加之經(jīng)濟(jì)增速回落，有可能誘發(fā)幾個(gè)方面金融風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)發(fā)生，從而中國也將面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2011年11月15日，IMF在首份對中國金融部門評估規(guī)劃報(bào)告中指出中國大型銀行要防范可能面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2011年11月16日，央行公布的《第三季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》首次提出“加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范”，證監(jiān)會(huì)也將“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”作為市場監(jiān)管的基本目標(biāo)之一。所以，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，提高金融系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，是金融體系的第一要?jiǎng)?wù)。拓寬金融監(jiān)管的范圍，將長期存而未決的監(jiān)管真空納入監(jiān)管范圍，不僅包括對沖基金、私募基金等業(yè)務(wù)范圍，更應(yīng)該包括未明確如何監(jiān)管的金融控股公司、不受監(jiān)管的資產(chǎn)管理公司、監(jiān)管較為寬松的信托公司和租賃公司等“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”。重塑金融監(jiān)管理念，強(qiáng)化安全與效率、市場與政策的統(tǒng)一。不是簡單引進(jìn)國際上傳統(tǒng)的金融工具和金融創(chuàng)新，而是著重解決金融結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，如發(fā)揮對農(nóng)村金融、小額貸款公司、互助基金會(huì)等金融機(jī)構(gòu)的政策性職能，確定民間借貸的合法性地位，建立有別于國有金融機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管辦法，以彌補(bǔ)現(xiàn)有金融發(fā)展的“短腿”。因此，建立以“涉金”為核心的監(jiān)管范圍、職能明確并協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管主體、差異化和目標(biāo)化的監(jiān)管制度，是金融系統(tǒng)高效優(yōu)質(zhì)又分散風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。

（二）理順金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確立金融監(jiān)管主體

至于到底由誰來履行金融監(jiān)管權(quán)的問題，國內(nèi)學(xué)者有兩種不同的意見，一種認(rèn)為應(yīng)該將中國人民銀行與其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分離，擴(kuò)大央行職能，設(shè)立央行牽頭的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行功能監(jiān)管[8]。另一種則認(rèn)為在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，將中國人民銀行與金融監(jiān)管部門全線合并，在國務(wù)院下設(shè)國家金融委員會(huì)[9]，提升各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。筆者認(rèn)為，無論是機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是功能監(jiān)管，都有各自的弊端：以機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管模式既導(dǎo)致了當(dāng)前市場分割、協(xié)調(diào)不力、職責(zé)不清的現(xiàn)狀，更不能滿足未來更大范圍的金融領(lǐng)域監(jiān)管；功能性監(jiān)管也不是最完美的監(jiān)管方式，它導(dǎo)致多頭領(lǐng)導(dǎo)并存、監(jiān)管政策沖突、監(jiān)管成本增加等問題。解決的根本途徑是變單純“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為“功能+機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管”。短期來看，在“一行三會(huì)”的監(jiān)管內(nèi)部應(yīng)盡快恢復(fù)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過聯(lián)席會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的形式給各監(jiān)管部門下達(dá)監(jiān)管要求，并設(shè)置常駐辦事機(jī)構(gòu)，各監(jiān)管部門就每一項(xiàng)監(jiān)管功能出臺相應(yīng)的規(guī)章制度并共同遵守。中期來看，應(yīng)在各監(jiān)管部門之上增設(shè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，下設(shè)銀行、證券、保險(xiǎn)等功能性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)管政策，再分解到各機(jī)構(gòu)的管理部門遵照執(zhí)行。長遠(yuǎn)來看，只有建立具有政府管理職能的中國金融監(jiān)管部門，秉承“機(jī)構(gòu)+功能”“合規(guī)+風(fēng)險(xiǎn)”“內(nèi)控+自律”“動(dòng)態(tài)+精細(xì)”的監(jiān)管原則，實(shí)行金融監(jiān)管一體化是發(fā)展的必然趨勢。

（三）改革現(xiàn)有監(jiān)管制度，完善監(jiān)管制度體系

事實(shí)證明，金融危機(jī)發(fā)生的頻率和金融開放度沒有相關(guān)性，只有制訂完善和運(yùn)行良好的監(jiān)管制度才能降低金融風(fēng)險(xiǎn)。第一，針對未來金融監(jiān)管一體化發(fā)展趨勢，應(yīng)制定一部綜合的金融統(tǒng)合法規(guī)作為金融監(jiān)管的“根本大法”，以彌補(bǔ)現(xiàn)有制度存在的監(jiān)管范圍漏洞、監(jiān)管責(zé)任不清、監(jiān)管制度缺失等問題，賦予金融監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性、權(quán)威性和高效性。第二，要從戰(zhàn)略角度重視監(jiān)管制度的整體規(guī)劃。按照內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個(gè)方面，完善中國現(xiàn)有的監(jiān)管制度。內(nèi)部監(jiān)管制度應(yīng)該建立金融早期預(yù)警、存款保險(xiǎn)、地方融資監(jiān)管、為中小企業(yè)和農(nóng)村金融服務(wù)的差異化監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入和退出、信息披露與共享、金融應(yīng)急救援、監(jiān)管機(jī)構(gòu)自體問責(zé)、網(wǎng)絡(luò)金融監(jiān)管等制度體系；外部監(jiān)管制度有金融消費(fèi)者保護(hù)、銀行監(jiān)管效率評價(jià)、信用評級機(jī)構(gòu)監(jiān)管等制度體系。第三，應(yīng)建立與國際接軌的監(jiān)管體系。一方面，在現(xiàn)有監(jiān)管體系基礎(chǔ)上，應(yīng)盡早廢除、修改與國際慣例不相適宜的制度要求。另一方面，分步驟、分層次地制定與國際慣例相宜的監(jiān)管體系。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的規(guī)定，2012年中國銀行業(yè)全面執(zhí)行新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，除了加強(qiáng)流動(dòng)性管理和部門間的協(xié)調(diào)外，更需要將中國金融監(jiān)管與建立有利于金融穩(wěn)定的貨幣政策、微觀金融機(jī)構(gòu)治理和效率提升、虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、金融對外進(jìn)一步放開等諸多問題融為一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，逐步建立與國際接軌又符合中國國情的監(jiān)管體系。

（四）建立融入全球化制度，加強(qiáng)金融監(jiān)管國際合作

金融監(jiān)管國際化是經(jīng)濟(jì)全球化和全球金融化發(fā)展的必然趨勢。對于發(fā)展中國家而言，金融監(jiān)管國際化合作是在實(shí)現(xiàn)金融國際化前提的基礎(chǔ)上再開展金融監(jiān)管國際合作。中國的金融國際化和金融監(jiān)管國際合作應(yīng)該本著積極主動(dòng)、穩(wěn)妥分步的原則推進(jìn)。一方面，隨著中國作為開放性大國不斷崛起，金融國際化和本幣國際化問題日益受到關(guān)注，它不僅有助于全面提升金融體系的效率，也有助于推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長。但要實(shí)現(xiàn)人民幣國際化是一個(gè)漫長的歷史過程，絕非一日之功，當(dāng)前既要從長遠(yuǎn)上謀劃人民幣國際化和金融國際化的戰(zhàn)略，又要實(shí)現(xiàn)當(dāng)務(wù)之急的人民幣區(qū)域化和金融區(qū)域化問題。另一方面，要加強(qiáng)與不同國家的金融合作。由于各國的開放程度、經(jīng)濟(jì)體制與金融現(xiàn)狀各有異同，金融國際合作也不可能均衡與靜態(tài)地發(fā)展。既要對中國在境外市場的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行有序創(chuàng)新，建立基于國家開放金融戰(zhàn)略層面上的“抱團(tuán)出?！?，不能“孤軍奮戰(zhàn)”，削減創(chuàng)新產(chǎn)品的“戰(zhàn)斗實(shí)力”，更要強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)對跨境、跨市場的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。還要注重與新興經(jīng)濟(jì)體的金融合作，確保中國的金融監(jiān)管制度和貨幣體系在國際化浪潮中處于有利地位[10]。

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責(zé)任編輯、校對：李金霞