政府在農(nóng)民合作組織發(fā)展中的職責(zé)

米瑛+王書軍等

摘要：河北省農(nóng)民合作組織經(jīng)過20多年的發(fā)展，在農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效方面發(fā)揮了重要作用。但由于受農(nóng)民管理人才短缺、融資困難和優(yōu)惠政策不配套等因素的制約，影響了農(nóng)民合作組織的進(jìn)一步發(fā)展。為此，應(yīng)強(qiáng)化政府的職責(zé)，培養(yǎng)農(nóng)民優(yōu)秀帶頭人，完善有關(guān)法律、法規(guī)體系，優(yōu)化融資環(huán)境，發(fā)展多種形式的合作組織，培育綜合性農(nóng)業(yè)合作社。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民合作組織；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；政府職責(zé)；龍頭企業(yè)；農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化；投融資組織；綜合性農(nóng)業(yè)合作社

中圖分類號(hào)：F321.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2014）06-0093-03

國(guó)外現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)民合作組織，使得分散的農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于主動(dòng)地位，已經(jīng)成為培育新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體、解決小農(nóng)戶與大市場(chǎng)之間矛盾的有效途徑，也是提高農(nóng)民組織化程度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化和現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)近年來農(nóng)民合作組織的發(fā)展也證明了這一點(diǎn)，中央一號(hào)文件連續(xù)第十年聚焦“三農(nóng)”，在2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中提出要通過“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”來助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。本文主要是在分析河北省農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解析制約我省農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的因素，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)論述政府在促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織方面所負(fù)有的職責(zé)。

一、河北省農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展情況

河北省農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織自1980年底初興起，經(jīng)過20多年的建設(shè)得以迅速發(fā)展，并涌現(xiàn)出故城縣三豆產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)合作社、邱縣棉農(nóng)專業(yè)合作社等一批優(yōu)秀的農(nóng)民合作組織?？傮w來看，河北省農(nóng)民合作組織的總數(shù)量、參社農(nóng)民的數(shù)量都有了很大的提高，并形成了專業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合社、合作社等多種組織形式。這些農(nóng)民專業(yè)合作組織統(tǒng)一提供信息、生產(chǎn)資料和技術(shù)服務(wù)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)推廣，同時(shí)規(guī)范組織成員生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)品種，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，并提供統(tǒng)一的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，不斷完善生產(chǎn)、批發(fā)、零售為一條龍的產(chǎn)、供、銷系統(tǒng)，顯著降低了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)的交易費(fèi)用，取得了一定程度的規(guī)模收益，有些還實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌銷售，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的統(tǒng)一，甚至是品牌和價(jià)格的統(tǒng)一，有些產(chǎn)品還打入了國(guó)際市場(chǎng)。

對(duì)于河北省的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)而言，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為一種新型的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，同時(shí)在有效解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效等方面發(fā)揮了重要的作用。但我們也應(yīng)看到在本省合作組織發(fā)展過程中也存在著一些問題，如合作組織雖然數(shù)量龐大，但是省內(nèi)區(qū)域間發(fā)展不均衡；很多農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模比較小，發(fā)展水平不高，服務(wù)層次低；加入組織的農(nóng)戶比率不高，組織化程度較低，會(huì)員與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織之間的緊密程度不高，缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)能力；合作組織之間缺乏溝通、合作、信息共享，不能形成利益共享的鏈狀系統(tǒng)。

二、河北省農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的制約因素

綜合來看制約我省農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展的原因有以下幾方面。

1. 農(nóng)民對(duì)相關(guān)知識(shí)缺乏了解，管理人才短缺。農(nóng)民有較強(qiáng)的合作愿望，但很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)知識(shí)缺乏了解，影響了其加入合作組織的積極性；合作社成員整體素質(zhì)不高，大部分農(nóng)民對(duì)新型的合作組織缺乏正確的認(rèn)識(shí)，農(nóng)民合作意識(shí)不足。同時(shí)，能人大戶以及龍頭企業(yè)在合作組織建設(shè)中越來越發(fā)揮重要的作用，而管理人才和技術(shù)人才的短缺已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)組織運(yùn)行困難的一個(gè)重要原因。

2. 法規(guī)建設(shè)滯后，優(yōu)惠政策不配套。河北省自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)后，先后制定了一些促進(jìn)本省農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的政策和法規(guī)，但在實(shí)踐過程中，還存在著財(cái)政、稅收、金融、信息、服務(wù)等配套政策不夠完善、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不夠明確、具體措施不好操作等問題，影響了合作組織的法制化和規(guī)范化的發(fā)展。

3. 融資困難。合作社的制度缺陷之一就是資金實(shí)力較弱，籌資難，影響了其縱深發(fā)展。首先合作組織融資渠道單一，農(nóng)業(yè)合作組織獲得貸款較難，且農(nóng)業(yè)貸款比例偏低。同時(shí)農(nóng)戶可抵押物少且農(nóng)業(yè)收益率低，導(dǎo)致社會(huì)資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，很少愿意投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。此外雖然政府出臺(tái)政策要對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織給予項(xiàng)目、金融支持和稅收優(yōu)惠，但相應(yīng)配套資金和政策的落實(shí)還有待加強(qiáng)，并且這些資金和項(xiàng)目的支持主要是針對(duì)一些規(guī)模較大的農(nóng)民合作組織，其他農(nóng)民專業(yè)合作組織難以獲得，因此，資金困難成為多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織面臨的問題。

4. 內(nèi)部運(yùn)行不規(guī)范。從目前發(fā)展情況看，大多數(shù)農(nóng)民合作組織內(nèi)部管理制度和章程不健全或者流于形式，產(chǎn)權(quán)模糊，社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的管理機(jī)制不規(guī)范，民主制度不健全，不能真正做到“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，自我發(fā)展、自我約束、自我保護(hù)的作用難以充分發(fā)揮。

5. 政府角色定位不當(dāng)，出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位情況。農(nóng)民合作組織由于自身特性，發(fā)展過程中離不開政府的支持和幫助，但政府在介入過程中要遵循合作組織的“民辦、民管、民受益”的原則，明確自己的角色定位。我省農(nóng)民合作組織在發(fā)展過程中還存在優(yōu)惠政策不明晰、不配套的情況，或者由于各部門之間權(quán)責(zé)界定不明確且缺乏有效監(jiān)督等問題，導(dǎo)致優(yōu)惠政策無法落實(shí)；此外還存在農(nóng)民合作組織運(yùn)行中政府不能及時(shí)放手，過度干涉的情況，這些都影響了農(nóng)民合作組織的健康有序發(fā)展。

6. 合作組織面臨嚴(yán)峻的市場(chǎng)環(huán)境。農(nóng)業(yè)合作組織通過構(gòu)建產(chǎn)供銷系統(tǒng)在一定程度上加強(qiáng)了農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但由于目前多數(shù)合作組織的功能單一、業(yè)務(wù)范圍有限，其防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力還是較弱，很多地區(qū)的農(nóng)民合作組織產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化程度低，深加工能力弱，物流系統(tǒng)不完善，市場(chǎng)信息不完全，市場(chǎng)開拓能力不強(qiáng)，大多數(shù)合作組織面對(duì)千變?nèi)f化的市場(chǎng)，顯得勢(shì)單力薄。尤其是在我國(guó)加入世貿(mào)組織以來，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品面臨來自世界范圍內(nèi)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、政府在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的職責(zé)

根據(jù)我省農(nóng)民合作組織發(fā)展的狀況，政府應(yīng)做好以下工作。

1. 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高社員素質(zhì)，培養(yǎng)優(yōu)秀的帶頭人。政府要制訂培訓(xùn)規(guī)劃，設(shè)立培訓(xùn)專項(xiàng)基金，根據(jù)市場(chǎng)和合作組織的要求，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、舉辦相關(guān)培訓(xùn)班等多途徑多種方式普及合作組織的知識(shí)，增強(qiáng)合作意識(shí)，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)知識(shí)和市場(chǎng)知識(shí)。此外政府還應(yīng)為農(nóng)民合作組織搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織與高等院校、科研單位建立長(zhǎng)期的技術(shù)協(xié)作關(guān)系，取得穩(wěn)定的技術(shù)支持；鼓勵(lì)與相關(guān)行業(yè)的龍頭企業(yè)或大型零售企業(yè)建立長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，在構(gòu)建穩(wěn)定的市場(chǎng)需求的同時(shí)，提高自身的管理水平。同時(shí)還應(yīng)通過組織培訓(xùn)，來提高農(nóng)民合作社領(lǐng)導(dǎo)管理人員的能力和素質(zhì)。

2. 完善與農(nóng)民合作組織發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)體系。河北省政府亟需出臺(tái)與《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》配套的實(shí)施辦法，根據(jù)本省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的實(shí)際情況和特點(diǎn)，不斷健全針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的相應(yīng)法律和法規(guī)體系，確保農(nóng)民合作組織發(fā)展有法可依，促其健康快速發(fā)展。同時(shí)要保證各級(jí)政府給予農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)、信息服務(wù)、用地保障、運(yùn)輸便捷等各方面的優(yōu)惠政策能落到實(shí)處。

3. 優(yōu)化農(nóng)民合作組織的融資環(huán)境。第一，制定促進(jìn)農(nóng)村信用社等正規(guī)農(nóng)村金融組織發(fā)展的相應(yīng)補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免政策，使其能夠有效發(fā)揮服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的功能，并注意引導(dǎo)民間資金對(duì)農(nóng)民合作組織的投入，培育農(nóng)村投融資組織，不斷拓寬農(nóng)業(yè)投融資渠道。第二，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織財(cái)政支持的力度。要保證市、縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)和資金到位；同時(shí)各級(jí)政府要通過增加配套貼息等財(cái)政或金融手段支持農(nóng)業(yè)合作組織向銀行或信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)融資。此外，鼓勵(lì)創(chuàng)新支農(nóng)方式，如嘗試出資組建擔(dān)保公司或設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為農(nóng)民合作組織提供信用擔(dān)保服務(wù)；在建設(shè)農(nóng)合組織發(fā)展過程中還應(yīng)提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織信貸投入的積極性，大力推廣各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以增強(qiáng)農(nóng)合組織抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)的能力。還可以學(xué)習(xí)日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過建立政府農(nóng)合組織發(fā)展基金、采取申請(qǐng)項(xiàng)目制度等方式支持農(nóng)合組織的發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)合組織自身進(jìn)行融資嘗試，探索合作組織內(nèi)部資金互助新形式。

4. 優(yōu)化政府服務(wù)功能，提高各職能部門的服務(wù)水平，完善市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作組織應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。健全農(nóng)村信息服務(wù)體系，通過多種渠道加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)、市場(chǎng)供求信息、科技信息等方面的服務(wù)，為各合作經(jīng)濟(jì)組織建立自己的網(wǎng)站提供技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)各類合作組織之間的聯(lián)網(wǎng)，搭建通暢的農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和公共信息服務(wù)平臺(tái)。

整頓和規(guī)范市場(chǎng)交易秩序，建設(shè)安全、誠(chéng)信的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)體系；積極嘗試電子商務(wù)、期貨交易等新興的交易方式，構(gòu)建有利于廣大農(nóng)民直接參與的各類農(nóng)產(chǎn)品的交易流通新興市場(chǎng)體系；建立嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)準(zhǔn)入和質(zhì)量追溯機(jī)制，制定全面完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立較強(qiáng)的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，約束合作社成員行為，激勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)安全農(nóng)產(chǎn)品，從而保證農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。

推進(jìn)各種形式的土地流傳，積極扶持農(nóng)村第三方物流企業(yè)的有效發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作組織整合延伸上下游產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作組織的市場(chǎng)參與度和話語權(quán)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)由外部的松散聯(lián)合擴(kuò)張，向一體化利益機(jī)制延伸。

5. 培養(yǎng)和扶植龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民合作組織發(fā)展自己的實(shí)體，鼓勵(lì)農(nóng)合組織在發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營(yíng)實(shí)體化、組織民辦化、機(jī)制市場(chǎng)化、運(yùn)作規(guī)范化的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品基地項(xiàng)目建設(shè)，形成“龍頭企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作組織+基地+農(nóng)戶”等多種形式的合作組織類型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈與利益鏈密切結(jié)合的良性機(jī)制，把農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的小生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化、一體化的大生產(chǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。指導(dǎo)農(nóng)民合作組織在有法可依的前提下，健全內(nèi)部各種規(guī)章制度，建立利益保護(hù)和分配機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)成員之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，促進(jìn)合作組織健康、可持續(xù)發(fā)展。

6. 政府幫助和扶持各專業(yè)合作社聯(lián)合起來，培育綜合性農(nóng)業(yè)合作社。它將在繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)農(nóng)業(yè)合作社作用的基礎(chǔ)上發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化，為構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)發(fā)揮重要作用。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩

Abstract： Farmer cooperative organization in Hebei province after more than 20 years of development has been rapid development， has played an important role in the aspects of increasing farmers' income， agricultural efficiency. But due to the constraints of farmers' management talent shortage， financing difficulty and the preferential policy has not been well coordinated with each other， etc supporting factors， have affected the further development of farmer cooperative organization. Therefore， we should strengthen the government's responsibilities， train excellent leader farmers， improve the relevant laws and regulations system， optimize the financing environment， develop various forms of cooperation organization， and cultivate the comprehensive agricultural cooperatives.

Key words： farmer cooperative organization， agricultural modernization， government responsibility， leading enterprises； the marketization of agricultural products， investment and financing organizations， comprehensive agricultural cooperatives