西藏扶貧開發(fā)工作調(diào)研報告

為了解西藏自治區(qū)落實中辦、國辦25號文件精神有關(guān)情況，總結(jié)西藏扶貧工作的特點和經(jīng)驗，7月1日—13日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會主任范小建率調(diào)研組赴西藏自治區(qū)調(diào)研扶貧開發(fā)工作。

調(diào)研組一行深入拉薩市堆龍德慶縣、當(dāng)雄縣，日喀則地區(qū)江孜縣、亞東縣、日喀則市、拉孜縣、薩嘎縣，仲巴縣，阿里地區(qū)措勤縣，那曲地區(qū)尼瑪縣、申扎縣、班戈縣、那曲縣等13個市縣的鄉(xiāng)、村、合作社以及農(nóng)牧民家中了解情況，召開座談會16次。在拉薩期間，調(diào)研組聽取了自治區(qū)農(nóng)牧廳和扶貧辦的情況介紹。自治區(qū)黨委書記陳全國、常務(wù)副書記吳英杰等會見了調(diào)研組一行。

新綱要實施以來，西藏扶貧開發(fā)工作取得顯著成效，貧困人口從2010年的117萬減少到2013年的72萬，下降38.5%；貧困發(fā)生率從2010年的49.2%減少到2013年的28.8%，下降20.4個百分點；農(nóng)牧民人均純收入從2010年的4319元提高到2013年的6578元。農(nóng)牧民安居工程全面完成，有46.03萬戶、230萬農(nóng)牧民群眾住上了安全適用的房屋，解決了60萬農(nóng)牧民的安全飲水問題。無電建制村全部通電，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村公路通達(dá)率分別達(dá)到99.7%和97.4%，84條溜索改橋任務(wù)全面完成，4萬多名群眾結(jié)束了靠溜索出行的歷史。農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育免費“三包”全面實施，以免費醫(yī)療為基礎(chǔ)的農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療制度實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險等民生政策保障了群眾的基本生活。扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入加快脫貧致富、縮小發(fā)展差距的新階段，不僅在新農(nóng)村建設(shè)、小康社會建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，而且為鞏固邊疆、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、保持社會穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。

同時也必須看到，西藏仍然是全國貧困發(fā)生率最高的省份，相對貧困問題依然突出，扶貧開發(fā)依然是西藏一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。

西藏落實中辦25號文件精神有關(guān)情況

中辦25號文件出臺后，西藏自治區(qū)黨委、政府高度重視，立即進(jìn)行了傳達(dá)學(xué)習(xí)，并根據(jù)文件精神，結(jié)合本區(qū)實際，制定了《關(guān)于貫徹<關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>的實施意見》，已于近期印發(fā)全區(qū)貫徹執(zhí)行。

西藏自治區(qū)的實施意見是一份具有西藏特點的好文件，應(yīng)予充分肯定。文件對現(xiàn)階段的扶貧工作定位準(zhǔn)確，做到了思路更加明確，重點更加突出，資金監(jiān)管更加細(xì)化，明確要求自治區(qū)強(qiáng)基惠民駐村工作隊在精準(zhǔn)扶貧工作中要發(fā)揮重要作用。在完善管理體制、強(qiáng)化資金監(jiān)管、突出幫扶重點、推動金融扶貧等方面，自治區(qū)很好地理解了中辦25號文件精神，很多思路和做法對于面上工作，有一定借鑒和指導(dǎo)意義。

（一）管理體制做到“四到地”

西藏是唯一一個全行政區(qū)域納入集中連片特困地區(qū)的省區(qū)，在貫徹落實中辦25號文件的實施意見中，自治區(qū)把管理體制的改革放在各項改革的首位，明確了“區(qū)負(fù)總責(zé)、地市直管，縣抓落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專干”的體制。

考慮到西藏縣一級行政管理能力比較弱，履行權(quán)力難度大，自治區(qū)從實際出發(fā)，提出了資金、任務(wù)、權(quán)力、責(zé)任“四到地”，將扶貧項目的審批權(quán)下放到地（市）。自治區(qū)一級主要是在宏觀上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源并進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。地（市）級直接負(fù)責(zé)所轄縣、鄉(xiāng)、村的脫貧規(guī)劃和資金落實，同時審批檢查驗收扶貧項目?？h級要確保落實工作到人、幫扶到戶。同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置扶貧專干，專司扶貧。這樣明確事權(quán)，理順了管理體制，又符合西藏實際情況，很有特色。

（二）突出重點，劃定重點貧困縣、鄉(xiāng)、村

“八七扶貧攻堅計劃”結(jié)束之后，西藏被明確為集中連片的貧困地區(qū)，不再劃定重點縣，這同時提出了一個問題，“都是重點就沒有重點”，為此自治區(qū)在過去十幾年一直在進(jìn)行積極探索。

西藏在此次貫徹中辦25號文件精神的過程中，充分認(rèn)識到突出重點的重要性，明確提出在抓好建檔立卡的同時，要突出重點，縮短戰(zhàn)線，依據(jù)貧困人口、貧困發(fā)生率、GDP、財政收入等指標(biāo)，研究確定扶貧工作重點縣、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點村，并按照分級負(fù)責(zé)的原則，自治區(qū)負(fù)責(zé)重點縣、地（市）負(fù)責(zé)重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣負(fù)責(zé)重點村，將資源要素向重點區(qū)域集聚，集中力量解決最貧困地區(qū)的發(fā)展難題。這個思路對于集中連片地區(qū)的扶貧攻堅是個突破，對面上工作有指導(dǎo)借鑒意義。

（三）整體發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合

在片區(qū)當(dāng)中強(qiáng)調(diào)整體發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合，就是要繼續(xù)堅持“大扶貧”的工作格局，強(qiáng)調(diào)各方面要形成合力，特別是在強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的情況下，仍然要充分發(fā)揮好各職能部門的作用。

西藏的實施意見結(jié)合中辦25號文件的“六項改革，十項重點工作”，提出了“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧、教育和培訓(xùn)就業(yè)扶貧、文化和衛(wèi)生扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、援藏扶貧、邊境和人口較少民族扶貧、生態(tài)扶貧、易地扶貧搬遷、貧困人口社會保障”十項重點工作。自治區(qū)要求行業(yè)部門把力量向貧困地區(qū)傾斜，著重解決基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的問題。而特惠性政策要瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶，結(jié)合建檔立卡來落實，更好地體現(xiàn)整體發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合的原則。

西藏扶貧工作的幾個特色

（一）扎實深入的駐村工作隊

從2011年起，西藏自治區(qū)黨委決定向全區(qū)5464個行政村（居委會）每年選派2萬多名優(yōu)秀干部組成駐村工作隊，每個行政村選派4名干部，實現(xiàn)駐村（居委會）工作全覆蓋，并要求工作隊常年駐村。其主要任務(wù)為“建強(qiáng)基層組織、維護(hù)社會穩(wěn)定、尋找致富門路、進(jìn)行感恩教育、辦實事解難事”。

三年多來，無論是古城拉薩還是后藏大地，無論是羌塘草原還是雅魯藏布江畔，都能看到駐村工作隊隊員們忙碌的身影。他們與群眾零距離接觸、面對面溝通、心貼心交流、實打?qū)嵽k事，得到了群眾的認(rèn)可和擁戴。

在25號文件實施意見中，西藏自治區(qū)進(jìn)一步明確了駐村工作隊的扶貧職責(zé)，要求村黨支部第一書記和駐村工作隊長要積極參與扶貧開發(fā)各項工作，協(xié)調(diào)資金項目，把駐村工作隊單位作為幫扶單位，駐村工作隊員作為幫扶責(zé)任人。endprint

西藏駐村工作隊的成功經(jīng)驗首先在于領(lǐng)導(dǎo)重視，工作機(jī)制完善。自治區(qū)、地（市）、縣和區(qū)（中）直單位共設(shè)立強(qiáng)基惠民辦公室（簡稱“強(qiáng)基辦”）220余個，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、督促強(qiáng)基惠民工作。各級強(qiáng)基辦共抽調(diào)工作人員1000余人，其中紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部約占50%。

其次，駐村紀(jì)律嚴(yán)明，嚴(yán)禁擅自脫離崗位。自治區(qū)強(qiáng)基辦會同組織部定期對干部駐村情況進(jìn)行巡視，對擅自脫離崗位者給予處分。

再次，政策保障到位，免除駐村干部后顧之憂。每個工作隊根據(jù)行政村規(guī)模大小，由自治區(qū)財政安排10萬或15萬“辦實事”經(jīng)費。此外，全區(qū)按艱苦程度分為二、三、四類地區(qū)，駐村工作隊員對應(yīng)享受每天50、65、80元生活補(bǔ)助，并有30萬元的人身意外保險。此外，派出單位根據(jù)自身能力還給予駐村干部每天數(shù)十元至數(shù)百元不等的補(bǔ)助。

第四，與干部提拔使用掛鉤。區(qū)黨委組織部門、駐村干部單位在用人導(dǎo)向上，把干部駐村及其工作成效作為主要衡量指標(biāo)，發(fā)揮“風(fēng)向標(biāo)”、“指揮棒”的作用。

（二）各具特色的專業(yè)合作組織

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西藏農(nóng)牧區(qū)群眾探索建立了不少與扶貧相關(guān)的專業(yè)合作社，這些合作社組建的原因不盡相同，但都有扶貧方面的考慮。比如尼瑪縣中亞鄉(xiāng)嘎慶村是牧業(yè)村，平均海拔4500米以上，為了抵御自然風(fēng)險，于2001年成立了牧業(yè)合作社；日喀則拉孜縣曲美鄉(xiāng)吉祥養(yǎng)殖合作社是村中能人邊壩多吉從電視里了解到內(nèi)地專合組織的先進(jìn)經(jīng)驗之后，在當(dāng)?shù)胤鲐毑块T的動員下，組織村里貧困戶成立的；那曲地區(qū)班戈縣普保鎮(zhèn)格色二居委會則是利用其城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)位優(yōu)勢，在扶貧部門支持下，發(fā)展了集體奶制品加工廠和砂石加工廠。

此外，合作社運營方式也各不相同。嘎慶村牧業(yè)合作社的年終分紅按照入股草場加牲畜占45%、勞務(wù)55%的比例進(jìn)行，分配前留下利潤的4%作為積累，這樣既尊重了牧民的財產(chǎn)權(quán)，又調(diào)動了生產(chǎn)者的勞動積極性，同時合作社提供的公共服務(wù)也增強(qiáng)了集體的凝聚力。那曲地區(qū)申扎縣下過鄉(xiāng)那宗三村專合組織將每年總收入按入社草場面積、牲畜數(shù)量和投入勞動量分紅，各占22.1%、22.1%、 55.8%的比重，由村委會副主任負(fù)責(zé)勞動分工和計分工作。格色二居委會則是采用了“公司+合作+牧戶”的組織管理模式。那些有扶貧資金支持的合作社，一般都優(yōu)先考慮貧困戶參與項目實施或安排就業(yè)，有的對干得好的給予獎勵，對工作不努力的還要給予批評。

群眾反映，合作社可以克服一家一戶分散經(jīng)營的弱點，共同抵御自然風(fēng)險；有利于減少草場糾紛，合理利用草場資源；有利于合理安排和使用勞動力，方便更多孩子上學(xué)；也有利于自治區(qū)各項惠農(nóng)項目的實施。調(diào)研組一行所看到的專合組織形式各異、各具特色，但農(nóng)牧民群眾通過合作的方式，把有限的資源整合起來脫貧致富的意愿是相同的，也充分反映了人民的智慧和開拓創(chuàng)新的精神。

（三）廣泛實施的扶貧貼息貸款

2011年—2014年5月底，西藏累計發(fā)放扶貧貼息貸款168.73億元，貸款余額125.27億元，其中支持扶貧龍頭企業(yè)11家、農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)合作組織485家，受益農(nóng)牧民群眾27萬戶。在扶貧個人貸款方面，西藏實現(xiàn)了對包括貧困戶在內(nèi)的所有農(nóng)牧民的全覆蓋，由財政貼息執(zhí)行年息1.08%的扶貧利率。農(nóng)業(yè)銀行對所有農(nóng)牧戶進(jìn)行信用評級，分別發(fā)給鉆石、金、銀、銅卡。鉆石卡1、2、3星對應(yīng)信用貸款額度為10萬、15萬、20萬，金卡3-5萬元，銀卡2-3萬元，銅卡1萬元。在經(jīng)過當(dāng)?shù)刎斦头鲐毑块T審核后，農(nóng)牧民無需抵押即可獲得貸款，周期一般為1-3年。農(nóng)牧民群眾對貼息貸款的使用，不僅為貧困群眾提供了可靠低廉的再發(fā)展融資渠道，而且激發(fā)了他們自我發(fā)展的內(nèi)生動力，培養(yǎng)了他們的經(jīng)營意識和誠信意識。

除針對農(nóng)牧民的小額貼息貸款外，區(qū)扶貧辦、區(qū)財政廳、中國人民銀行拉薩中心支行等部門聯(lián)合制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)扶貧貼息貸款工作意見》、《關(guān)于項目扶貧貼息貸款使用管理意見》，將扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民專合組織、致富帶頭人納入到扶貧貼息貸款受益范圍，支持各類企業(yè)通過壯大產(chǎn)業(yè)帶動貧困群眾就業(yè)增收，原則上每使用5萬元項目扶貧貼息貸款要吸收1 名建檔立卡扶貧對象就業(yè)。

同時，自治區(qū)充分發(fā)揮扶貧互助資金手續(xù)簡單、無抵押等優(yōu)勢，2011—2013年在23個縣、108個村開展了貧困村互助資金試點，落實財政資金2600萬元，其中中央財政資金230萬元，受益農(nóng)牧戶1010戶（貧困戶418戶）；發(fā)放借款485萬元，其中貧困戶借款334萬元，占借款總數(shù)的68.9%。

建議

西藏駐村工作隊的成功經(jīng)驗有四條：一是領(lǐng)導(dǎo)重視，二是紀(jì)律嚴(yán)明，三是保障有力，四是與提拔使用掛鉤。得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視，特別是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，就不能選派如此大規(guī)模、高素質(zhì)的駐村工作隊伍；沒有了嚴(yán)明的紀(jì)律，駐村工作可能流于形式，不能深入；缺少了有力的保障措施，干部駐村工作就不可持續(xù)；不能與干部提拔使用掛鉤，就不能充分調(diào)動駐村干部的工作主動性和積極性。建議進(jìn)一步總結(jié)西藏駐村工作隊的做法和經(jīng)驗，供其他地區(qū)在工作中參考借鑒。

支持和引導(dǎo)農(nóng)民合作組織健康發(fā)展，從政府的角度來講，要把握三點：一是要尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，制度的設(shè)計一定要建立這個基礎(chǔ)之上。二是要尊重農(nóng)民意愿，要堅持入社自愿、退社自由的原則。三是尊重市場規(guī)律，對群眾根據(jù)市場需求選擇的經(jīng)營方式和產(chǎn)品類型不能越俎代庖，多加干涉。合作社的勞動管理也要適應(yīng)市場化的要求，同時，要加大對農(nóng)民合作組織的指導(dǎo)和支持，積極探索財政扶貧資金（包括財政貼息貸款）支持農(nóng)民合作組織的模式，讓合作社尤其是合作社中的貧困戶成為扶貧項目的直接受益主體。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多貧困戶經(jīng)過到戶項目的扶持，已經(jīng)具備了運用信貸資金的能力。因此，建議加強(qiáng)對扶貧貼息貸款工作的引導(dǎo)，中央財政專項扶貧資金到省之后，鼓勵地方增加扶貧貸款貼息，擴(kuò)大扶貧信貸資金規(guī)模。對西藏而言，在目前涉農(nóng)貸款對所有農(nóng)民普惠的基礎(chǔ)上，可考慮結(jié)合建檔立卡，給予貧困戶更加優(yōu)惠的貸款利率。endprint