黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策研究

杜宏穎　劉明吉

摘要：生態(tài)旅游的概念自20世紀(jì)80年代被提出以來(lái)，生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)得到較快發(fā)展。在對(duì)黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行SWOT分析的基礎(chǔ)上，分析黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)稅政策及缺陷，提出加大財(cái)政投資力度、強(qiáng)化專項(xiàng)資金運(yùn)用和增加稅收優(yōu)惠政策等財(cái)稅政策建議，旨在加快黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；財(cái)政投資；稅收優(yōu)惠

中圖分類號(hào)：F326.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）09-0263-02

一、生態(tài)旅游的內(nèi)涵

自20世紀(jì)80年代生態(tài)旅游的概念被提出，生態(tài)旅游業(yè)在世界范圍內(nèi)得到快速發(fā)展，但對(duì)生態(tài)旅游的定義并沒(méi)有形成統(tǒng)一的共識(shí)。如1983年國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）特別顧問(wèn)Ceballos Lascurain首次提出生態(tài)旅游的概念。1990年國(guó)際生態(tài)旅游協(xié)會(huì)提出，生態(tài)旅游是在特定自然區(qū)域中能夠保護(hù)環(huán)境并提高居民福利水平的旅游活動(dòng)。1991年世界自然保護(hù)基金提出，生態(tài)旅游是有利于地區(qū)自然保護(hù)，能夠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)并提供教育環(huán)境的自然導(dǎo)向型旅游。1992年美國(guó)生態(tài)旅游學(xué)會(huì)將生態(tài)旅游定義為：在不對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的前提下，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的在一定自然或文化區(qū)域進(jìn)行的旅游活動(dòng)。1996年日本旅游協(xié)會(huì)認(rèn)為，生態(tài)旅游是旨在提高旅游者自然環(huán)境與文化保護(hù)的素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)自然、文化資源與區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的新的旅游形式。綜上所述，本文認(rèn)為生態(tài)旅游的內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾個(gè)層面：一是以可持續(xù)發(fā)展為理念，強(qiáng)調(diào)旅游發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展；二是以自然保護(hù)為前提，即在不干擾自然地域、不污染自然環(huán)境和不破壞生態(tài)系統(tǒng)的前提下進(jìn)行旅游；三是生態(tài)友好為旅游方式，通過(guò)生態(tài)體驗(yàn)使旅游者獲得身心愉悅的同時(shí)提高生態(tài)認(rèn)知和提供環(huán)境教育；四是以生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值最大化為目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和提高居民福利水平。

二、黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的SWOT分析

（一）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)

1.自然資源較為豐富。黑龍江省作為中國(guó)最北、最東、緯度最高的邊境大省，依托其豐富的森林、濕地、界江、冰雪、熔巖等生態(tài)旅游資源，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)已打造出森林濕地生態(tài)游、北國(guó)風(fēng)光游、狩獵滑雪游、地質(zhì)觀光游等特色生態(tài)旅游產(chǎn)品，并建成24處國(guó)家級(jí)森林公園、2處國(guó)家地質(zhì)公園和32處森林生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)等。

2.地緣優(yōu)勢(shì)十分突出。黑龍江省北與俄羅斯接壤，是擁有最多對(duì)俄貿(mào)易口岸的省份。黑龍江省依托鐵路、公路、航空和水運(yùn)等交通線路，已設(shè)立二十余個(gè)邊境口岸，共有35個(gè)市縣實(shí)現(xiàn)對(duì)俄貿(mào)易開(kāi)放，突出的地緣優(yōu)勢(shì)和便利的交通運(yùn)輸條件加快中俄邊境游的發(fā)展，也為黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和旅游外匯收入的增加提供有利條件。

3.少數(shù)民族特色鮮明。黑龍江省同時(shí)也是一個(gè)多民族的大省，境內(nèi)聚居著包括滿、回、朝鮮、蒙古、赫哲、鄂倫春、鄂溫克、柯?tīng)柨俗巍⑦_(dá)斡爾、錫伯等在內(nèi)的五十余個(gè)少數(shù)民族，且其民族特色和文化習(xí)俗保留較為完整，具有較強(qiáng)的游客吸引力。這些獨(dú)特的少數(shù)民族文化為黑龍省開(kāi)發(fā)民族風(fēng)情游等特色旅游線路奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的劣勢(shì)

1.旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不盡合理。黑龍江省生態(tài)旅游業(yè)4A級(jí)以上的精品景區(qū)數(shù)量較少、比重較低，兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的生態(tài)旅游資源多處在開(kāi)發(fā)狀態(tài)；對(duì)現(xiàn)有生態(tài)旅游資源的開(kāi)發(fā)較為分散、以點(diǎn)狀分布居多，加之景區(qū)間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)欠缺，導(dǎo)致生態(tài)旅游景點(diǎn)間距較大、游客時(shí)間浪費(fèi)較多，使生態(tài)旅游資源的集群效應(yīng)未得到充分發(fā)揮，在很大程度上削弱了生態(tài)旅游產(chǎn)品的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。

2.旅游設(shè)施設(shè)備有待完善。目前黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)主要集中在大小興安嶺等自然環(huán)境良好、資源開(kāi)發(fā)程度較低的地區(qū)，但這類地區(qū)的鐵路、高等級(jí)公路和民航等交通設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，無(wú)法滿足生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的運(yùn)載需求；生態(tài)旅游景區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生間、標(biāo)識(shí)牌等配套設(shè)施建設(shè)不足，且其餐飲、住宿的供給能力十分有限，這些因素均限制了黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級(jí)。

3.旅游服務(wù)人才相對(duì)缺乏。黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚，為生態(tài)旅游提供酒店、餐飲、娛樂(lè)等服務(wù)的人員專業(yè)技能和綜合素質(zhì)均較低，且缺少必要的職業(yè)教育和培訓(xùn)，導(dǎo)致其在旅游規(guī)劃、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)營(yíng)銷與管理服務(wù)方面缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)和能力。旅游人才的極度匱乏嚴(yán)重阻礙黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)綜合管理水平的提高和持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)。

（三）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇

1.宏觀政策優(yōu)勢(shì)。黑龍江省實(shí)施的“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“十大工程”和“十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”等發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，均將生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)作為加快北國(guó)風(fēng)光特色旅游開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、抓好貿(mào)易旅游綜合開(kāi)發(fā)工程和促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要著力點(diǎn)。2011年國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局頒布的《關(guān)于加快發(fā)展森林旅游的意見(jiàn)》為黑龍江省加快森林生態(tài)旅游體系建設(shè)提供了必要的指導(dǎo)等。

2.市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)作一種現(xiàn)代旅游的新形式和新趨勢(shì)，符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，有助于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、拉動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)福利，因而是黑龍江省實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。居民生活水平的提高以及消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變也為生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國(guó)際市場(chǎng)的開(kāi)放以及國(guó)際客源的增加也對(duì)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展起到積極促進(jìn)作用。

（四）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的威脅

1.生態(tài)環(huán)境破壞。生態(tài)旅游資源的開(kāi)發(fā)利用，一方面能夠吸引游客和促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但另一方面也存在生態(tài)破壞和環(huán)境污染的威脅。以黑龍江省森林生態(tài)旅游為例，若未經(jīng)充分論證隨意開(kāi)發(fā)，或者開(kāi)發(fā)力度過(guò)大、開(kāi)發(fā)重點(diǎn)偏差，則會(huì)造成森林環(huán)境污染和林業(yè)資源浪費(fèi)，最終導(dǎo)致森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞?？梢?jiàn)，生態(tài)旅游資源保護(hù)的難度較大，是制約生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要威脅。

2.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇。生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性和文化性，使其成為國(guó)內(nèi)外著力培育的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。黑龍江省因地處偏遠(yuǎn)，生態(tài)旅游業(yè)起步較晚，生態(tài)旅游資源開(kāi)發(fā)有限，生態(tài)旅游產(chǎn)品趨于同化等原因，導(dǎo)致生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)力不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力較差。此外，政策扶持力度有限、監(jiān)督管理體制落后等原因也導(dǎo)致生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯不前。

三、黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)稅政策及缺陷

（一）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)稅政策

1.專項(xiàng)資金政策。黑龍江省財(cái)政廳、省旅游局于2009年修訂了《黑龍江省旅游發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，該辦法明確規(guī)定對(duì)黑龍江省旅游景區(qū)名鎮(zhèn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用貸款貼息和無(wú)償補(bǔ)助方式予以財(cái)政資金支持，旨在突出旅游產(chǎn)品特色、完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高旅游產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)黑龍江省旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

2.稅收優(yōu)惠政策。黑龍江省政府于2010年頒發(fā)的《關(guān)于加快黑龍江省“百鎮(zhèn)”及重點(diǎn)旅游名鎮(zhèn)建設(shè)若干政策的通知》明確，對(duì)個(gè)人出租住房所得減按10%征收個(gè)人所得稅、按3%減半征收營(yíng)業(yè)稅，按4%征收房產(chǎn)稅，免征土地使用稅；對(duì)個(gè)人住房租賃合同免征印花稅等；旨在推進(jìn)黑龍江省旅游產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化。

（二）黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策缺陷

1.財(cái)政投資力度較小。從財(cái)政投資數(shù)量上看，黑龍江省直接用于生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投資金額較少，其財(cái)政投資重點(diǎn)主要是公路、鐵路、航運(yùn)等交通設(shè)施建設(shè)，通過(guò)交通條件的改善間接促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展；從財(cái)政投資結(jié)構(gòu)上看，黑龍江省過(guò)多注重旅游設(shè)施和設(shè)備等硬件的財(cái)政投資，而忽視對(duì)歷史文化資源的等軟實(shí)力的保護(hù)和傳承。

2.專項(xiàng)資金相對(duì)滯后。黑龍江省目前為單獨(dú)設(shè)立生態(tài)旅游專項(xiàng)發(fā)展資金，而是將生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)納入《黑龍江省旅游發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》的實(shí)施范圍。其資金來(lái)源為省級(jí)預(yù)算，缺少中央和省以下地方政府的資金援助，且資金的適用范圍有限、資格條件的門(mén)檻較高，加之缺少對(duì)旅游從業(yè)人員的激勵(lì)和補(bǔ)助，且專項(xiàng)資金適用存在違規(guī)和濫用現(xiàn)象，導(dǎo)致黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。

3.稅收優(yōu)惠幅度有限。目前黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)適用的稅收優(yōu)惠政策包括營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和土地使用稅等，且以黑龍江省“百鎮(zhèn)”及重點(diǎn)旅游名鎮(zhèn)項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠為主要依據(jù)，但其適用對(duì)象、優(yōu)惠內(nèi)容、優(yōu)惠方式和優(yōu)惠程度均十分有限，且稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施未能考慮資源環(huán)境的承載能力?？梢?jiàn)，稅收優(yōu)惠對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用未能充分發(fā)揮。

四、加快黑龍江省生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議

（一）加大財(cái)政投資力度

結(jié)合黑龍江省生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的制約因素，加大以下幾個(gè)方面的財(cái)政投資力度，主要包括：一是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快生態(tài)旅游景區(qū)周邊的公路、鐵路建設(shè)，提高景區(qū)交通運(yùn)載能力；二是加大旅游設(shè)施投資，逐步完善盥洗室、標(biāo)識(shí)牌等基礎(chǔ)設(shè)施和食宿、娛樂(lè)等配套設(shè)備建設(shè)，以提高生態(tài)旅游景區(qū)的吸引力；三是注重文化資源開(kāi)發(fā)，注重對(duì)地區(qū)歷史文化旅游資源的保護(hù)，突出生態(tài)旅游產(chǎn)品的特性；四是強(qiáng)化人員教育培訓(xùn)，由政府引導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)旅游從業(yè)人員的教育、培訓(xùn)和管理，提高其綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能，提升生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的整體形象；五是培育生態(tài)旅游品牌，加大對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷和產(chǎn)品宣傳的財(cái)政支持力度，著力打造特色龍江生態(tài)旅游品牌，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（二）強(qiáng)化專項(xiàng)資金運(yùn)用

黑龍江省可考慮設(shè)立專門(mén)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，在省級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一撥款的基礎(chǔ)上，吸收部分省以下地方財(cái)政資金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會(huì)管理資金。拓寬專項(xiàng)資金的適用范圍，如通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式大力支持生態(tài)旅游景區(qū)交通標(biāo)志牌、廁所等標(biāo)示建設(shè)和裝飾建設(shè)，提高生態(tài)旅游景區(qū)的接待能力和舒適程度；加大對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、品牌宣傳等的扶持力度，提高生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力；通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式，調(diào)動(dòng)旅游業(yè)服務(wù)人員的積極性，提高生態(tài)旅游業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。此外，針對(duì)專項(xiàng)資金存在的違規(guī)和濫用現(xiàn)象，黑龍江省應(yīng)對(duì)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)和旅游開(kāi)發(fā)區(qū)宣傳經(jīng)費(fèi)實(shí)行公開(kāi)、透明和專項(xiàng)管理，提高專項(xiàng)資金的適用效率。

（三）增加稅收優(yōu)惠政策

黑龍江省應(yīng)增加稅收優(yōu)惠政策以加快發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，主要包括：一是實(shí)施“綠色”稅收政策，在生態(tài)旅游資源的開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)對(duì)生態(tài)資源保護(hù)較好的企業(yè)予以地方稅減免，對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的企業(yè)課以重稅，如征收排污費(fèi)等；二是加大稅收優(yōu)惠力度，對(duì)提供生態(tài)旅游服務(wù)的旅行社減按3%征收營(yíng)業(yè)稅，對(duì)在生態(tài)旅游景區(qū)內(nèi)提供餐飲、住宿和娛樂(lè)服務(wù)的企業(yè)減免營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)企業(yè)新開(kāi)發(fā)的生態(tài)旅游產(chǎn)品及線路所取得的收入減免1～3年企業(yè)所得稅等；三是實(shí)施稅收引導(dǎo)政策，對(duì)在生態(tài)旅游景區(qū)內(nèi)從事污水、垃圾回收處理以及采用節(jié)能環(huán)保材料或設(shè)備的企業(yè)減免1～3年企業(yè)所得稅。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策的綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)吸引社會(huì)投資，完善設(shè)施建設(shè)和保護(hù)資源環(huán)境的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)]