旅游產(chǎn)業(yè)碳排放分解與碳稅政策探析

翟金芝

摘要：全球氣候變化是當(dāng)今世界上最受矚目的問(wèn)題之一，因?yàn)闅夂蜃兓粌H僅是氣候本身的問(wèn)題，還是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)和政治的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)在《京都議定書中》雖沒(méi)有承擔(dān)減排義務(wù)，但作為全球第二大溫室氣體排放國(guó)和第四大旅游目的國(guó)，后京都時(shí)代我國(guó)各行業(yè)溫室氣體減排的壓力會(huì)越來(lái)越大，旅游產(chǎn)業(yè)也不例外。本文先簡(jiǎn)要介紹了碳稅這一國(guó)際社會(huì)普遍采用的減排政策，其后對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家碳稅實(shí)踐進(jìn)行分析，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出了當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)開征碳稅需要著重考慮的問(wèn)題，最后對(duì)當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)碳稅的設(shè)計(jì)進(jìn)行總結(jié)和分析。

關(guān)鍵詞：旅游產(chǎn)業(yè)；碳稅；碳減排

中圖分類號(hào)：F512.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）09-0250-02

前言

近年來(lái)，隨著全球自然災(zāi)害的頻發(fā)，氣候環(huán)境問(wèn)題被越來(lái)越多的人們所重視。而二氧化碳等溫室氣體的排放導(dǎo)致氣候變化也逐漸成為公認(rèn)的事實(shí)。各國(guó)在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)必然面臨巨大的氣候變化挑戰(zhàn)。縱觀世界范圍，當(dāng)前通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放的途徑，不外乎分為兩類：排放額的控制及排放物價(jià)格的控制。前者主要表現(xiàn)為建立碳排放市場(chǎng)發(fā)展碳排放交易體系；而后者主要表現(xiàn)為碳稅的征收。本文在參考國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于碳稅政策研究的基礎(chǔ)上，分析了中國(guó)旅游業(yè)碳稅政策的理的利弊得失，分析和探索旅游低碳經(jīng)濟(jì)政策支持體系實(shí)施的策略，以期為碳稅政策支持體系的實(shí)施起到推動(dòng)作用。

一、碳稅政策概述

Carbon tax-碳稅是指針對(duì)二氧化碳排放所征收的稅。它以環(huán)境保護(hù)為目的，希望通過(guò)削減二氧化碳排放來(lái)減緩全球變暖。[1]開征碳稅，最初出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代一些北歐國(guó)家，目前，引入碳稅的國(guó)家已經(jīng)達(dá)到十多個(gè)，如丹麥、荷蘭、挪威、瑞典和英國(guó)等。[2]此外，日本和新西蘭等其他一些國(guó)家也在考慮征收碳稅。早在20世紀(jì)70年代，丹麥就開始對(duì)能源消費(fèi)征稅。當(dāng)時(shí)，征稅對(duì)象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè)。資料顯示，1992年丹麥成為第一個(gè)對(duì)家庭和企業(yè)同時(shí)征收碳稅的國(guó)家，目的是刺激能源節(jié)約和能源替代。荷蘭從1990年起在原有的環(huán)境稅下增設(shè)了碳稅，并把稅收收入納入政府一般預(yù)算管理。1990年，芬蘭引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料，計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量。英國(guó)于2001年頒布征收氣候變化稅，適用于工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和公共部門。2006年11月，美國(guó)科羅拉多州圓石市成為美國(guó)首個(gè)通過(guò)碳稅法規(guī)的城市。該市有58%的民眾投票同意，依居民和企業(yè)用電量的多少，隨同電費(fèi)按比例繳納碳稅。當(dāng)?shù)卣磕昙s一百萬(wàn)美元的碳稅收入，全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。2011年7月10日，澳大利亞總理吉拉德宣布澳政府將對(duì)碳排放征稅，價(jià)格為每噸23澳元，從2012年7月1日正式開始征收，直至2015年轉(zhuǎn)而實(shí)施另一項(xiàng)碳排放交易計(jì)劃為止。

二、國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)碳稅政策的研究進(jìn)展

（一）國(guó)外旅游業(yè)碳稅政策

旅游產(chǎn)業(yè)（包括景區(qū)、交通、餐飲、住宿等）的環(huán)境污染、能源消耗、資源浪費(fèi)等問(wèn)題越來(lái)越引起人們重視。在全球重視“節(jié)能減排，低碳環(huán)?！钡拇蟓h(huán)境下，旅游產(chǎn)業(yè)很難置身事外。例如：2012年1月1日起開始起征的歐盟航空碳稅政策就對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)造成了影響。盡快的對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)碳排放進(jìn)行分解以及對(duì)碳稅政策進(jìn)行研究，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)今后能否在低碳經(jīng)濟(jì)背景下爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)及保持自身可持續(xù)發(fā)展顯得非常的重要。

目前，國(guó)外尚沒(méi)有專門關(guān)于旅游碳稅的相關(guān)研究和實(shí)踐。[3]但興起于20世紀(jì)八九十年代的生態(tài)旅游、綠色旅游、自然旅游、可替代旅游等新型旅游模式在旅游資源的開發(fā)保護(hù)、旅游活動(dòng)管理等方面都體現(xiàn)了低碳經(jīng)濟(jì)思想，是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的主流。國(guó)外一直都很重視用政策法規(guī)來(lái)調(diào)整旅游資源的保護(hù)與旅游活動(dòng)管理等方面的關(guān)系。在加拿大、日本、美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，已形成了一套比較健全的旅游資源保護(hù)政策法規(guī)體系。

（二）國(guó)內(nèi)旅游業(yè)碳稅政策

目前我國(guó)旅游業(yè)開征碳稅的研究在我國(guó)尚處于初始階段，但旅游業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)報(bào)道已經(jīng)出現(xiàn)。[4]自2004年鄒統(tǒng)釬等在《中國(guó)旅游目的地發(fā)展研究報(bào)告》中首次在國(guó)內(nèi)提出了發(fā)展旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)施旅游可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體和最佳模式，是21世紀(jì)旅游資源開發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略選擇，我國(guó)旅游學(xué)界和旅游業(yè)界開始了致力于旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論研究及實(shí)踐探索。[5]梁文婷等指出我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)旅游資源的保護(hù)存在著諸多缺陷與空白，認(rèn)為應(yīng)完善旅游資源保護(hù)立法工作，遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，以促進(jìn)旅游資源的保護(hù)與循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[6]舒代寧分析和探討了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，從法律、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、行政、教育、科技六方面分析了實(shí)現(xiàn)旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)的舉措。[7]明慶忠等提出從多方面建立促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)制度，充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的核心作用、加強(qiáng)生態(tài)道德觀念建設(shè)、倡導(dǎo)生態(tài)旅游和綠色消費(fèi)等措施，實(shí)現(xiàn)旅游和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。[8]楊敏等提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案引導(dǎo)生態(tài)旅游發(fā)展的幾點(diǎn)思考，指出旅游業(yè)應(yīng)積極學(xué)習(xí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案，引導(dǎo)旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。[9]

三、旅游業(yè)碳稅政策設(shè)計(jì)的利弊分析

（一）必要性

中國(guó)目前是全球第二大溫室氣體排放國(guó)，第四大旅游目的國(guó)。雖然《京都議定書》沒(méi)有將中國(guó)列入第一批限定減排的國(guó)家，但進(jìn)入后哥本哈根時(shí)代，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)碳排放的關(guān)注不斷加強(qiáng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨不利的外部環(huán)境，需要承擔(dān)碳減排的責(zé)任。因此，當(dāng)前深入研究旅游產(chǎn)業(yè)碳排放問(wèn)題十分必要。[10]

目前，我國(guó)旅游碳稅政策研究還處于探索起步階段，理論研究零散雜亂。在旅游區(qū)實(shí)施碳稅政策非常的必要，可以從主導(dǎo)型和輔助型兩個(gè)方面構(gòu)建了旅游碳稅政策支持體系，從而成立低碳旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心，建立協(xié)作高效的低碳旅游經(jīng)濟(jì)就政策運(yùn)作機(jī)制、建立長(zhǎng)效的政策評(píng)估與反饋機(jī)制等幾個(gè)方面提出低碳旅游經(jīng)濟(jì)政策支持體系的實(shí)施策略，使低碳旅游經(jīng)濟(jì)的研究進(jìn)一步完善和更有利于促進(jìn)旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施。

（二）存在的問(wèn)題

旅游各產(chǎn)業(yè)排放量的不確定性是旅游業(yè)碳稅的主要弊端之一。很多人認(rèn)為由于氣候變化的不可逆性，使得只有控制溫室氣體的排放量才是有效的。在經(jīng)濟(jì)上的措施即建立基于排放額控制的機(jī)制 （如碳排放交易體系）。然而排放量的不確定不等同于排放量的無(wú)法控制。并且在理論上，碳稅政策的制定者可以將排放量的變化控制在短期。

更重要的是，短期排放量的波動(dòng)要優(yōu)于碳排放交易體系中碳價(jià)格的波動(dòng)，因?yàn)镃O2作為一種儲(chǔ)存性污染物（stock pollution），它產(chǎn)生的危害是由于總量的積累而非單年度的排放量帶來(lái)的。征收碳稅正可以被認(rèn)為是通過(guò)允許排放量短期內(nèi)的波動(dòng)而促進(jìn)價(jià)格的長(zhǎng)期穩(wěn)定。同時(shí)，稅率的制定與調(diào)整是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程。按周期調(diào)整稅率能否達(dá)到政策上的盡如人意也被許多反對(duì)者所質(zhì)疑。此外，在旅游產(chǎn)業(yè)中征收碳稅比建立碳排放交易體系在政治上會(huì)面臨更多的阻礙。

四、中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)的建議

（一）中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)的研究的理論基礎(chǔ)

中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)通過(guò)借助碳稅政策模型分析碳稅對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)二氧化碳減排所產(chǎn)生的效應(yīng)，以期為旅游區(qū)稅收介入二氧化碳減排提供理論依據(jù)；同時(shí)通過(guò)設(shè)置不同的碳稅方案，指出了在不同的減排目標(biāo)下，不同的碳稅政策對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。根據(jù)在不同碳稅方案下碳稅政策對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)影響的模擬，設(shè)計(jì)出適合我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碳稅政策路徑，以界定旅游產(chǎn)業(yè)的碳稅的概念、分類、特征、優(yōu)點(diǎn)等。這些都將有助于更好地分析、預(yù)測(cè)旅游產(chǎn)業(yè)各部門減少二氧化碳排放行為的選擇，為政府制定相應(yīng)的稅收政策提供指導(dǎo)和依據(jù)。此外，設(shè)計(jì)的最終立足點(diǎn)應(yīng)該是通過(guò)設(shè)計(jì)碳稅政策為促進(jìn)我國(guó)二氧化碳減排行為進(jìn)行政策分析。

（二）中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)的流程

現(xiàn)階段，我國(guó)開征碳稅還處于研究階段，但開征碳稅是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)必由之路。要對(duì)中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)，首先要查閱各種與論文選題相關(guān)的基礎(chǔ)資料，了解旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)的最新研究成果及研究動(dòng)態(tài)，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行梳理和總結(jié)，找出目前研究空白及研究不足，為探索發(fā)展旅游碳稅政策引導(dǎo)規(guī)律做出充分的依據(jù)。第二步要通過(guò)問(wèn)卷和訪談的方式對(duì)案例點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，調(diào)查分析低碳旅游經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和低碳旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，為旅游區(qū)發(fā)展碳稅政策支持體系構(gòu)建研究的實(shí)證研究依據(jù)，分析出支撐旅游區(qū)碳稅政策體系和解決對(duì)策，并盡可能在深入研究中進(jìn)一步提出更加完善的旅游碳稅政策以供政府和旅游區(qū)參考。最后，要選取某個(gè)旅游點(diǎn)作為低碳旅游經(jīng)濟(jì)示范區(qū)案例對(duì)象，通過(guò)案例模擬的方法對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)施碳稅政策的現(xiàn)狀分析來(lái)探索旅游區(qū)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策支持體系的一般規(guī)律。

（三）中國(guó)旅游業(yè)碳稅歸屬與使用

中國(guó)旅游業(yè)碳稅的收入歸屬可以有三種選擇，即地方稅、中央稅 、中央與地方共享稅。中央稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)在于，地方稅應(yīng)該是具有非流動(dòng)性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁的稅種。而旅游業(yè)具有特殊性，中國(guó)旅游業(yè)碳稅對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，還涉及一個(gè)國(guó)際協(xié)調(diào)問(wèn)題。從這個(gè)意義講，碳稅不宜作為地方稅，而作為共享稅可能更合適，分成比例中央占大頭，可以設(shè)計(jì)成7：3或者6：4。碳稅的收入應(yīng)納入國(guó)家一般預(yù)算統(tǒng)一管理。

中國(guó)旅游業(yè)碳排放分解和碳稅設(shè)計(jì)的目的不是為了增收，而是為了減排。所以碳稅收入可用于以下內(nèi)容：一是用于旅游業(yè)一些重點(diǎn)部門的退稅優(yōu)惠；二是可以建立國(guó)家專項(xiàng)基金，專門用于應(yīng)對(duì)氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術(shù)、新能源技術(shù)開發(fā)、新能源和可再生能源利用、實(shí)施植樹造林等工程項(xiàng)目以及加強(qiáng)有關(guān)的科學(xué)研究與管理，促進(jìn)國(guó)際交流與合作等方面，對(duì)旅游景點(diǎn)進(jìn)行資源和環(huán)境的保護(hù)。在具體使用方式上，應(yīng)該更多地采用財(cái)政貼息等間接優(yōu)惠方式，而較少采用直接補(bǔ)貼的方式，更好地發(fā)揮碳稅的作用。同時(shí)，可以建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮低收入或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)和部門，平衡全國(guó)各個(gè)旅游地地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。

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[責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)]