促進遼中南城市群發(fā)展研究

國家發(fā)改委國土所 黃征學

遼中南城市群包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺等10個城市。該地區(qū)城市高度密集，大城市占比高。沈陽是東北和內(nèi)蒙古東部的經(jīng)濟、交通、文化和信息中心，全國最大的綜合性重工業(yè)基地。大連是東北亞地區(qū)重要的國際航運中心，東北地區(qū)最大的港口城市和對外貿(mào)易口岸，也是重要的旅游城市。遼中南城市群工業(yè)化起步已近70年，初步形成了以鋼鐵、機械、石油、化工和煤炭等重工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)體系，是我國重要的重化工業(yè)基地，在全國具有重要的戰(zhàn)略地位。合理謀劃遼中南城市群的人口和經(jīng)濟布局，不僅有利于提升遼中南城市群的競爭力，而且有利于促進東北地區(qū)人口和經(jīng)濟活動在空間分布的調(diào)整。

一、現(xiàn)狀特征

國家實施振興東北戰(zhàn)略以來，遼寧省加快遼中南城市群轉(zhuǎn)型升級步伐，不斷完善城市功能，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化率總體比較高、人口和經(jīng)濟向“心”和向“?！奔蹜B(tài)勢明顯、城鎮(zhèn)體系相對合理和基礎(chǔ)設(shè)施較為完善等基本特征。

(一)城鎮(zhèn)化率總體比較高。

根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，遼寧省的城鎮(zhèn)化率為60.7%，比同期全國平均水平高11.7個百分點，在全國31個省區(qū)市中排在北京、天津、上海、廣東四省市之后，位列第5。

與遼寧省城鎮(zhèn)化水平較高相對應(yīng)，遼中南城市群的城鎮(zhèn)化率也比較高。第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，城市群的總?cè)丝?313.23萬人，其中城鎮(zhèn)人口2247.44萬人，城鎮(zhèn)化率達到67.83%，比全國同期平均水平高18.15個百分點。沈陽、大連、撫順、本溪的城鎮(zhèn)化率均超過70%，分別達到 77.08%、74.42%、71.65%和74.35%。除鐵嶺城鎮(zhèn)化率41.70%低于全國平均水平外，鞍山、營口、遼陽、盤錦、丹東等城市的城鎮(zhèn)化率均高于同期全國平均水平。

表1 遼中南城市群各城市城鎮(zhèn)化率 %

(二)人口和經(jīng)濟向“心”和向“海”集聚態(tài)勢明顯。

遼中南城市群10個城市中丹東、大連、營口、盤錦等沿海城市的人口占全省的比重從2000年的27.95%提高到2010年的29.61%，提高了1.66個百分點。4個城市中，除丹東人口占比略有下降外，其余3市都有不同程度的上升，大連甚至提高了1.38個百分點。內(nèi)陸地區(qū)除沈陽、本溪外，鞍山、撫順、鐵嶺、遼陽等城市在同時期則有不同程度的下降。其中沈陽人口占比同期提高了1.53個百分點，在遼中南城市群10個城市中增加的幅度最高。

從GDP占比看，2000～2010年間，沈陽、大連、本溪、丹東、營口、遼陽、鐵嶺等城市都有不同程度的增加。其中，大連提高了4.16個百分點，沈陽提高了3.22個百分點，營口提高了1.77個百分點，本溪提高了1.27個百分點，鐵嶺提高了1.20個百分點。

前面的分析表明，2000～2010年10年間，遼中南城市群人口和經(jīng)濟向內(nèi)陸地區(qū)的沈陽、本溪以及沿海地區(qū)的大連、營口雙集聚的態(tài)勢非常明顯，而資源枯竭型城市鞍山、撫順則出現(xiàn)了雙下降的態(tài)勢。

從常住人口和戶籍人口的關(guān)系看，遼中南城市群10個城市中撫順和鐵嶺是人口凈流出最多的2個城市，遼陽、丹東人口也有凈流出。從市轄區(qū)常住人口和戶籍人口關(guān)系看，沈陽、大連、丹東、營口等城市常住人口比戶籍人口均多出10萬人以上，城區(qū)吸引力比較強;撫順、遼陽市轄區(qū)戶籍人口比常住人口多，人口有凈流出，城區(qū)吸納能力相對較弱。表明“心”和“?！奔廴丝诘哪芰€是比較強。

表2 遼中南城市群中心城市集聚人口、經(jīng)濟的變化情況

續(xù)表

(三)城鎮(zhèn)體系相對合理。

遼中南城市群包含有沈陽、大連2個副省級城市，鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺等8個地級市，新民市、瓦房店市、普蘭店市、莊河市、海城市、東港市、鳳城市、大石橋市、蓋州市、燈塔市、調(diào)兵山市、開原市等12個縣級市，遼中縣、康平縣、法庫縣、長?？h、臺安縣、岫巖縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、恒仁縣、寬甸縣、遼陽縣、盤山縣、大洼縣、鐵嶺縣、西豐縣、昌圖縣等17個縣，以及425個鎮(zhèn)和179個鄉(xiāng)(包括民族鄉(xiāng))。其中人口在200萬以上的超大城市有沈陽和大連2個城市，人口在100萬～200萬人有鞍山和撫順2個城市，人口在50萬～100萬人的大城市有本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦等5個城市，人口在20萬～50萬人的中等城市有鐵嶺、新民、瓦房店、普蘭店、莊河、海城等城市，人口在10萬～20萬人的小城市有東港、鳳城、大石橋、燈塔、開原等城市。人口在各規(guī)模等級城市分布相對比較合理。

表3 2010年遼中南城市群市區(qū)人口統(tǒng)計 萬人

表4 遼中南城市群城鎮(zhèn)等級規(guī)模表(2011年)

(四)立體交通網(wǎng)絡(luò)體系初步建立。① 《精彩遼寧:遼寧的交通運輸》，http://sports.qq.com/a/20130826/015745.htm。

遼中南城市群交通基礎(chǔ)設(shè)施齊全，已初步建成以沈陽為中心的鐵路干線，以高速和國、省道為骨架的公路干線，以大口徑輸油管道為主體的輸油管線、以現(xiàn)代化機場為標志的航空網(wǎng)和以東北亞航運中心大連為前沿，以丹東、營口為兩翼的港口群，形成了相對完善的立體交通網(wǎng)絡(luò)體系。城市群內(nèi)鐵路密度居全國首位。公路四通八達，在全國率先實現(xiàn)了全部省轄市用高速公路連接。有大連港、營口港、丹東港等大小商港10處，基本形成大中小結(jié)合，功能各異的港口群。擁有沈陽桃仙國際機場、大連周水子國際機場、丹東浪頭機場、鞍山機場等4個民用航空機場。其中，沈陽桃仙國際機場和大連周水子國際機場是中國一流標準的國際機場。

(五)沈陽與周邊城市經(jīng)濟聯(lián)系相對緊密。

城市之間經(jīng)濟聯(lián)系強度與人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模成正比，與距離成反比，一般按照如下公式計算:

其中Pi、Pj是兩個城市的人口指標，通常為市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)，Vi、Vj是兩個城市的經(jīng)濟指標，通常為城市(或市區(qū))的GDP或工業(yè)總產(chǎn)值，Dij是兩個城市的距離，k為常數(shù)。

根據(jù)該公式計算遼中南城市群10城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系強度，結(jié)果表明:沈陽與鞍山、撫順的經(jīng)濟聯(lián)系強度以及鞍山與遼陽之間的經(jīng)濟聯(lián)系強度都非常強，沈陽與本溪、鐵嶺的經(jīng)濟聯(lián)系比較強，沈陽與營口、沈陽與盤錦、沈陽與大連、鞍山與本溪、鞍山與營口、鞍山與盤錦、本溪與遼陽之間的也有一定經(jīng)濟聯(lián)系強度。但其他城市之間，包括大連與其余9城市經(jīng)濟聯(lián)系都并不緊密。表明遼中南城市群中沈陽的輻射帶動功能在城市群發(fā)展中占據(jù)非常突出的地位。

二、主要問題

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體上仍然偏重。

改革開放以來，特別是東北老工業(yè)基地振興以來，隨著國有經(jīng)濟的重大戰(zhàn)略調(diào)整，遼中南城市群的產(chǎn)業(yè)組織方式有了明顯改善，其他深層次矛盾和問題也有所緩解，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性改變，存在著“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多，新型產(chǎn)業(yè)少;資源依賴性產(chǎn)業(yè)多，高科技產(chǎn)業(yè)少;第一、第二產(chǎn)業(yè)比重太大，第三產(chǎn)業(yè)比重太少”的“三多三少”局面。如圖1所示，2012年，遼中南城市群第三產(chǎn)業(yè)比重39.19%，比2000年僅下降1.59個百分點，比同期全國平均水平低5.41個百分點;第二產(chǎn)業(yè)比重53.96%，比2000年高4.30個百分點，比同期平均水平高8.66個百分點。遼中南城市群產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理的矛盾也比較突出，高附加值產(chǎn)品比重低，而通用、中低檔裝備產(chǎn)品生產(chǎn)能力過剩。根據(jù)遼寧省環(huán)保廳的研究，電力行業(yè)、水泥行業(yè)、鋼鐵行業(yè)占遼寧省總排放量的62.77%。

圖1 2000～2012年遼中南城市群與全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢圖

與此同時，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，被稱為朝陽工業(yè)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總體比重偏低、規(guī)模偏小，而重工業(yè)比重相對較高。如圖2所示，2011年遼寧省重工業(yè)總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重80.48%，比全國平均71.85%高8.63個百分點。①由于遼中南城市群工業(yè)占遼寧省工業(yè)的比重超過90%，遼寧省重工業(yè)占比基本能反映遼中南城市群的變化趨勢。由于遼中南城市群內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小，所以不能更好地運用高新技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，導致遼中南城市群產(chǎn)業(yè)演進出現(xiàn)斷層，經(jīng)濟發(fā)展方式難以根本轉(zhuǎn)變。此外，遼中南城市群內(nèi)并沒有形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，企業(yè)集群以橫向為主，產(chǎn)品技術(shù)含量較低、實力弱，多數(shù)屬于勞動密集型企業(yè)，尤其由于產(chǎn)業(yè)鏈條中缺少知識要素部門的配合，低價競爭時有發(fā)生，導致產(chǎn)業(yè)集群升級遲緩、發(fā)展后勁不足等問題逐漸暴露出來，嚴重影響區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作，大大增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本。從目前的發(fā)展態(tài)勢看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴在短期內(nèi)不會發(fā)生重大變化，遼中南城市群以重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還會持續(xù)相當長一段時間。

圖2 2004～2012年全國及遼寧省輕重工業(yè)比重

(二)資源型城市轉(zhuǎn)型緩慢。

遼中南城市群10大城市中，鞍山、撫順、本溪、盤錦以及營口的大石橋市、丹東的鳳城市和寬甸縣、鐵嶺的調(diào)兵山市都是資源型城市。近些年來，在振興東北老工業(yè)基地相關(guān)政策的支持下，資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型取得了初步成效，基本扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟衰退和低速增長的狀況。

但是，目前取得的成效還只是局部的，大部分資源型城市還沒有培育出可支撐地方經(jīng)濟發(fā)展的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，資源開采和加工業(yè)仍然占據(jù)地方經(jīng)濟的主導地位。如2012年，鞍山鋼鐵產(chǎn)業(yè)和菱鎂產(chǎn)業(yè)增加值593.7億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值的59.60%，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)中，紡織服裝、新材料產(chǎn)業(yè)、光電產(chǎn)業(yè)、激光產(chǎn)業(yè)、高端閥門產(chǎn)業(yè)等增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別為4.24%、6.96%、1.59%、0.80%和0.70%;本溪冶金和鋼鐵產(chǎn)業(yè)增加值440.36億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值的76.63%，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)中，裝備制造、建材、醫(yī)藥制造等產(chǎn)業(yè)的增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別為3.98%、3.72%、6.90%。

此外，資源型城市的綜合功能還不完善，生活功能、社會文化功能不強，城市對內(nèi)對外服務(wù)功能都較弱。姜波(2008)的研究表明，遼中南城市群中，除沈陽、大連外，群內(nèi)其他城市的城市流強度值均較低，一些資源型城市的城市流強度值甚至為0。這意味著城市和城市之間并沒有形成功能互補的良性互動結(jié)構(gòu)。從橫向比較來看，大部分資源型城市與非資源型城市間的經(jīng)濟總量差距還在擴大，比如鞍山、撫順、盤錦經(jīng)濟總量占遼寧省的比重還在下降。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性問題較為突出。

盡管遼中南城市群已初步建立了立體交通網(wǎng)絡(luò)體系，但基礎(chǔ)設(shè)施總體還是不夠完善。

交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理。盡管遼中南城市群內(nèi)部的交通已經(jīng)非常發(fā)達，但交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)不合理的問題比較突出，主要表現(xiàn)在城市和城市之間大多數(shù)以高速公路相連，缺乏便捷快速的軌道交通連接。此外，港口的集疏運系統(tǒng)也不暢通。以大連港為例，目前，經(jīng)過大連市境內(nèi)有哈大線、大莊線、旅大線等3條鐵路，但與東北地區(qū)以及全國路網(wǎng)相連的干線僅哈大線一條。運能與運量的矛盾非常突出，大連鐵路請車滿足率長期徘徊在45%左右。

大連樞紐港的作用沒有得到充分發(fā)揮。2012年，不論貨物吞吐量，還是集裝箱的吞吐量，大連港在遼中南城市內(nèi)的四大港口中都是最高的(見表5)。從全國范圍看，如果僅從貨物吞吐量排名，大連港僅次于寧波—舟山港、上海港、天津港、廣州港、蘇州港、青島港之后，位居第7，但從附加值含量更高的集裝箱來看，大連港與長江三角洲城市群的上海港、寧波—舟山港以及珠江三角洲城市群的深圳港、廣州港就差遠了。2012年，上海港、寧波—舟山港、深圳港和廣州的集裝箱吞吐量分別為3252.9萬標箱、1683萬標箱、2294.13萬標箱和1474.36萬標箱，而大連港僅806.4萬標箱，該吞吐量比同屬渤海灣的青島港(1450萬標箱)和天津港(1230萬標箱)也要少很多。集裝箱發(fā)展能力不足，而僅僅發(fā)展散貨運輸，在直接經(jīng)濟腹地和運輸貨種具有同構(gòu)性的情況下，遼中南城市群港口之間的競爭不可避免，樞紐港的構(gòu)建也愈發(fā)困難。港口的過度競爭，必然損害該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的整體利益。

表05 2012年渤海主要港口吞吐量統(tǒng)計表

遼中南城市群水資源短缺問題突出。遼寧是我國淡水資源嚴重缺乏的省份之一，全省人均占有水資源為856立方米，約占全國人均水量的1/3，世界人均水量的1/12;而遼中南城市群又是遼寧省最缺水的地區(qū)之一，人均占有水資源量僅為642立方米，水資源形勢異常嚴峻。水資源短缺導致開采過度。遼寧省的水資源開發(fā)利用程度為39.9%，而遼中南城市群所在的遼河流域，水資源開發(fā)利用程度高達73.8%，尤其是渾河、太子河流域的水資源開發(fā)利用程度更高，已達83%以上。由于對地下水開采強度不平衡、開發(fā)技術(shù)落后等原因，已造成部分地區(qū)地下水位下降，形成漏斗區(qū)。如沈陽城區(qū)漏斗枯水期面積為49.7平方公里，遼陽首山漏斗枯水期面積為317.6平方公里，沿海的營口市已開始出現(xiàn)發(fā)生海水入侵。

(四)生態(tài)環(huán)境壓力較大。

長期以來，遼中南城市群高強度的開發(fā)和不合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。

遼寧省大氣污染物排放量高。近年來，隨著汽車數(shù)量的逐年增加，汽車尾氣污染日趨嚴重，在城市的主要交通干線上曾發(fā)生光化學煙霧現(xiàn)象。來自遼寧西北部的沙塵也對遼中南城市群大氣環(huán)境質(zhì)量構(gòu)成嚴重威脅。

城市群內(nèi)水污染嚴重。遼河流域是我國水污染最嚴重的流域之一，70%以上的斷面為劣ⅴ類，基本喪失環(huán)境功能。由于遼河水系污染嚴重，已導致部分城鄉(xiāng)地下水質(zhì)受到不同程度的污染，造成污染型缺水，居民飲用水源受到威脅。沈陽靠近渾河和遼河的部分水源井、營口蓋州永安的市政飲水因污染超標而不能飲用。

固體廢棄物綜合利用程度低。工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量較大的城市為鞍山和本溪，其次是撫順、鐵嶺和遼陽。沈陽、營口、撫順、大連的工業(yè)固體廢物綜合利用率相比較高，其余城市的固體廢物綜合利用率很低，最少的僅占15.2%，加上城市的垃圾無害化處理率低，使得工業(yè)固體廢物、垃圾圍城現(xiàn)象嚴重。

此外，由于環(huán)保投入嚴重不足，造成生態(tài)條件難以做到根本改善，森林面積分布不均，天然濕地面積較20世紀50年代減少了36.32%，其中沼澤、蘆葦濕地降幅達72.41%。以上情況說明遼中南城市群的環(huán)境承載力極其脆弱，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的因素。

三、戰(zhàn)略思路

(一)引導要素向“心”、向“?！奔?，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。

城市群是一個國家或地區(qū)參與國際競爭非常重要的一種空間形態(tài)。核心城市作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎，將在引領(lǐng)城市群參與競爭中扮演越來越重要的角色。從某種程度上可以說，核心城市的競爭力甚至決定了城市群的整體競爭力。不論是美國學者提出的11個“巨型區(qū)域”，①為了忠實于原文，這里沒有使用“城市群”的概念。此外，本研究認為，美國的“巨型區(qū)域”和歐洲的“巨型城市區(qū)”與“城市群”也是有差異的。還是《歐洲空間發(fā)展展望》中提到的8個“巨型城市區(qū)”，其中包含的主要城市都是全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中非常重要的組成部分，也是在全球具有一定影響力和競爭力的城市。如美國的紐約、芝加哥等世界城市控制著全球金融命脈，洛杉磯、西雅圖、亞特蘭大、底特律等工商業(yè)中心城市掌握著全球若干行業(yè)的話語權(quán);德國的法蘭克福是金融與交通中心，科隆是鐵路交通樞紐和萊茵地區(qū)經(jīng)濟文化和歷史中心;日本的東京、大阪、名古屋等分別是其東京地區(qū)、大阪地區(qū)和中京地區(qū)的核心城市，共同組成了日本東海道城市群。遼中南城市群中兩大核心城市——大連和沈陽，在全球城市綜合競爭力相對比較靠后，這勢必影響遼中南城市群整體的競爭力。如表6所示，2012年大連、沈陽在全球城市綜合競爭力排名中分列204位和235位，與國內(nèi)三大城市群——京津冀、長三角、珠三角的核心城市排名相比，差距非常大。因此，引導要素向大連、沈陽集聚，并不簡單的是經(jīng)濟發(fā)展趨勢所致，關(guān)鍵是要通過高端要素的集聚提升大連、沈陽兩市在全球城市網(wǎng)絡(luò)體系中的競爭力，進而提升遼中南城市群參與全球競爭的能力。

此外，經(jīng)濟要素向沿海集中也是一種趨勢。根據(jù)波蘭地理學家J.斯塔澤夫斯基的研究，全世界200公里以內(nèi)的陸地，其總面積不到地球陸地總面積的1/5，但集中的人口卻超過世界總?cè)丝诘陌霐?shù)以上(見表7)。中國沿海城市群也集中了全國超過50%的GDP。引導要素向沿海聚集也是順應(yīng)這種趨勢。同時，對遼中南城市群而言，加快沿海地區(qū)的發(fā)展，可以充分利用該地區(qū)污染擴散相對較快的優(yōu)勢，緩解遼中南城市群的環(huán)境污染;還可以利用海水淡化的優(yōu)勢，減輕水資源短缺的壓力。

表6 全國城市競爭力統(tǒng)計報告(2011～2012年)

表7 世界各地區(qū)距海不同距離范圍內(nèi)人口分布百分比和各地區(qū)百萬以上人口城市位置

(二)構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展。

城市群內(nèi)部的城市在競合發(fā)展過程中，逐步形成城市功能明晰、產(chǎn)業(yè)垂直和水平分工合理，而且彼此間緊密聯(lián)系的若干個產(chǎn)業(yè)聚集帶和聚集區(qū)，共同參與全球產(chǎn)業(yè)競爭和經(jīng)濟競爭。如美國東北部地區(qū)的紐約是全美的金融和商貿(mào)中心，有著最為發(fā)達的商業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè);波士頓集中高科技產(chǎn)業(yè)、金融、教育、醫(yī)療服務(wù)、建筑和運輸服務(wù)業(yè)，其中高科技產(chǎn)業(yè)和教育是波士頓最具特色和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè);費城港是美國最繁忙的港口之一，集裝箱容量在北美各大港口中位居第二，港口發(fā)展帶動了費城整個交通運輸業(yè)的擴展，使費城成為美國東北部地區(qū)的交通樞紐;華盛頓市作為全美政治中心和世界大國首都，在國際經(jīng)濟中有著重要影響，全球性金融機構(gòu)，如世界銀行、國際貨幣銀行和美洲發(fā)展銀行的總部均位于華盛頓;巴爾的摩市區(qū)與華盛頓特區(qū)的接近使得它分享了很多聯(lián)邦開支和政府采購合同，同時國防工業(yè)在巴爾的摩有了很大發(fā)展。①陳秀山、張若:《國外沿海城市群發(fā)展模式的啟示與借鑒》，http://www.zgghw.org/html/guihualuntan/lilunyanjiu/2011/0313/10780.html。

遼中南城市群的大多數(shù)城市都是因礦而興，城市之間職能結(jié)構(gòu)不甚明確。雖然國家實施振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略以來，特別是沈陽經(jīng)濟區(qū)、遼寧沿海上升國家戰(zhàn)略以來，遼中南城市群的職能結(jié)構(gòu)已有所改善，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、職能不明晰的問題并沒有解決。要在進一步發(fā)揮市場機制決定性作用的前提下，重視發(fā)揮政府的引導作用，以促資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展為著力點，大力培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，進一步加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，實現(xiàn)城市之間產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，共同提升遼中南城市群產(chǎn)業(yè)集群競爭力。

(三)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟一體化發(fā)展。

交通網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)達是城市群非常重要的特征。它不僅促進了城市群內(nèi)部的聯(lián)系，對強化城市群“流動的空間”發(fā)揮了重要作用，而且改善了城市群的區(qū)域條件，產(chǎn)生了新的交通區(qū)位優(yōu)勢、新城市或城市功能區(qū)，從而影響了城市群產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。國外城市群大多擁有由高速公路、高速鐵路、航道、通訊干線、運輸管道、電力輸送網(wǎng)和給、排水管網(wǎng)體系所構(gòu)成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，其中發(fā)達的鐵路、公路設(shè)施構(gòu)成了城市群空間結(jié)構(gòu)的骨架。但初始條件不同，城市群內(nèi)部選擇的交通聯(lián)系方式也有差異。如美國東北部地區(qū)城際交通體系主要以高速公路為主，以軌道交通為輔;而日本東海道城市群建設(shè)了以新干線為主的快速軌道交通網(wǎng)，它可在4小時之內(nèi)將京濱、中京、阪神工商業(yè)地帶及中間城市有機地連接起來，使人員和物資流通環(huán)境大幅度改善。①陳秀山、張若:《國外沿海城市群發(fā)展模式的啟示與借鑒》，http://www.zgghw.org/html/guihualuntan/lilunyanjiu/2011/0313/10780.html。

遼中南城市群盡管基礎(chǔ)設(shè)施相對較為完善，但結(jié)構(gòu)不合理、樞紐港功能沒有充分發(fā)揮等問題依然存在。要在加大城市群內(nèi)部軌道交通建設(shè)力度的基礎(chǔ)上，拓展對外通道，強化城市群內(nèi)部以及城市群與外部的經(jīng)濟聯(lián)系。同時，進一步加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解水資源短缺的問題。

(四)加大環(huán)境保護力度，走生態(tài)發(fā)展之路。

由于城市群的生態(tài)環(huán)境是相互開放的，也是外部性最強的，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞往往會影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能。如某些城市的大氣污染，經(jīng)過大氣環(huán)流的動力效應(yīng)，形成污染物遠距離輸送和污染物再擴散，使其他城市的大氣質(zhì)量下降。遼中南、京津冀、長三角等城市群近幾年頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣，就是區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭受破壞后共同作用的結(jié)果，單個城市不可能自行解決，需要城市群內(nèi)城市政府加強合作，聯(lián)防聯(lián)治，才有可能妥善解決大氣污染問題。此外，流域環(huán)境污染因地跨多個行政單位，也需要城市政府間加強合作，共同治理。美國學者提出的11個“巨型區(qū)域”和《歐洲空間發(fā)展展望》中提到的8個“巨型城市區(qū)”都將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護作為其研究的重要部分，表明生態(tài)環(huán)境是城市群發(fā)展中不可回避的問題。

遼中南城市群是生態(tài)環(huán)境非常脆弱的地區(qū)。需要在加強大氣污染防治、遼河流域水污染治理、固體廢棄物綜合利用的同時，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加大森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改善城市群區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境。

四、政策建議

(一)建立健全合作機制。

建立溝通協(xié)調(diào)機制。建議遼中南城市群內(nèi)部建立市長聯(lián)席會議制度，成員由各市的市長組成，作為城市群合作發(fā)展的決策機構(gòu)，定期和不定期協(xié)商解決城市群內(nèi)的重大問題，積極推進交通、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、科技人才、投資等方面的合作;下設(shè)若干個委員會作為政策的執(zhí)行機構(gòu)，定期召開會議，溝通信息，及時反映城市群內(nèi)發(fā)展中面臨的問題，提出解決辦法。進一步培育發(fā)展和規(guī)范社會管理組織，在行業(yè)協(xié)會中引入競爭機制，允許“一業(yè)多會”，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會、允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等;同時，建立和完善委托授權(quán)機制、合作聯(lián)動機制、征詢機制、監(jiān)督指導機制等制度措施促進行業(yè)協(xié)會的有效運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁紐帶作用。

建立利益分配機制。建議借鑒長三角設(shè)立“合作與發(fā)展共同基金”以及歐盟設(shè)立結(jié)構(gòu)基金的經(jīng)驗，在遼中南城市群內(nèi)部設(shè)立“區(qū)域一體化發(fā)展基金”，使其成為城市援助政策的核心。設(shè)立基金的目的是支持生態(tài)環(huán)境保護、支持落后地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展、促進投資和改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供職業(yè)培訓和就業(yè)幫助以及為農(nóng)村地區(qū)采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、改進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供資金支持;基金的管理由區(qū)域內(nèi)各城市財政部門領(lǐng)導組成;基金的來源按各城市GDP或財政收入的一定比例繳納;基金的使用采用定額管理辦法。

建立獎懲機制。借鑒廣東省推進珠三角區(qū)域一體化的評價方法，建立跟蹤評估制度，對各種一體化發(fā)展要素進行針對性的監(jiān)測、檢查、統(tǒng)計、分析、評價，提出進一步修改、發(fā)展和完善的建議;違約懲罰制度就是違約的地方政府采取減少合作項目、取消某種優(yōu)惠、向社會公布評估結(jié)果或啟動內(nèi)部民意壓力等間接措施給予一定懲罰。

(二)積極推動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

大力培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對于資源儲量大的資源型城市，要在條件允許的范圍內(nèi)發(fā)展主體資源深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展接續(xù)性產(chǎn)業(yè)。石油工業(yè)城市重點開發(fā)石油化學工業(yè)等下游產(chǎn)業(yè);煤炭工業(yè)城市建設(shè)基于清潔能源、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)的能源、原材料工業(yè)綜合體。在搞好接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也需要未雨綢繆，盡早謀劃替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于資源已經(jīng)枯竭或接近枯竭的城市，要在及時總結(jié)轉(zhuǎn)型試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒山西長治轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功案例，積極培育既適應(yīng)市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又符合本地發(fā)展實際的替代產(chǎn)業(yè)。

進一步完善城市功能。扭轉(zhuǎn)資源型城市“重生產(chǎn)，輕生活;重硬件，輕軟件”的傾向，以提高城市社會服務(wù)功能為前提，結(jié)合棚戶區(qū)改造，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，進一步完善城市功能。重點要以增強經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，以提高效率為保證，以全面創(chuàng)新為動力，通過在技術(shù)、體制和文化等不同層面的改革創(chuàng)新，打破對現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的束縛，提升資源型城市的發(fā)展水平。重點是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能、空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境風貌等方面著手，通過產(chǎn)業(yè)重組、環(huán)境重整、形象重塑，完善區(qū)域性中心城市功能。

加快就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。通過項目引進、免費培訓、小額貸款支持，鼓勵下崗職工以自主創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)再就業(yè)。加大就業(yè)和再就業(yè)資金投入，籌建就業(yè)扶持基金。建立下崗、失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)貸款擔?；?。鼓勵和支持將部分失業(yè)保險金用于失業(yè)者的再就業(yè)培訓，加快失業(yè)保險的政策重點由生活保障為主向就業(yè)保障為主轉(zhuǎn)變，重點做好失業(yè)人員的職業(yè)培訓和再就業(yè)服務(wù)。積極做好勞務(wù)輸出、發(fā)展打工經(jīng)濟，努力創(chuàng)造就業(yè)機會。選擇部分資源枯竭型城鎮(zhèn)作為試點，促進勞務(wù)輸出或?qū)嵤┎糠志用竦漠惖匕仓谩Ｖ攸c要把發(fā)展職業(yè)技能培訓納入社會教育培訓體系，普遍實行勞動預備制度。完善就業(yè)援助制度，強化對就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭的就業(yè)援助。

(三)積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化。

分類推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照一定時序、合理的空間秩序、適當?shù)娜巳悍诸?、適宜的領(lǐng)域重點，分類引導、循序漸進，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會身份、生活方式和服務(wù)待遇市民化。重點是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，有序放開鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺等城市的落戶限制，合理設(shè)置沈陽、大連的落戶條件，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。①有序放開落戶限制的城市，優(yōu)先解決長期在城里務(wù)工經(jīng)商的舉家遷徙農(nóng)民工及其家屬落戶問題。尚不具備放開戶籍的沈陽和大連，要建立流動人口居住證制度，建立與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。

建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵機制。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，逐步加大中央和省兩級財政對勞動力流入集中地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。推廣“人地掛鉤”和“增減掛鉤”的雙掛鉤政策，科學估算人口轉(zhuǎn)入地區(qū)城鎮(zhèn)新增用地規(guī)模與人口轉(zhuǎn)出地區(qū)土地整治規(guī)模，搞好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡。鼓勵和支持各地建立年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標與年度城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相掛鉤的機制，用地指標重點向人口集聚能力強和人口承載能力強的城市傾斜。積極探索通過統(tǒng)籌廉租住房、經(jīng)濟適用住房、棚戶區(qū)改造及公共租賃住房等保障性住房政策、住房公積金等住房金融政策幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城人口解決住房困難。開展城市投融資試點，探索建立低成本、多元化、可持續(xù)的城市投融資機制，改善城市資產(chǎn)負債表。

完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的分攤機制。按照跨市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實際規(guī)模，遵循“增量調(diào)整、獎補并用”的原則，通過財政專項轉(zhuǎn)移支付、重要設(shè)施配套指標市際調(diào)劑等方式，重點建立對跨市流入人口數(shù)量規(guī)模較大的城市政府的市民化補助，實現(xiàn)制度化、常態(tài)化運作。鼓勵和支持人口流出大市建立與對應(yīng)的流入地市(縣)政府相應(yīng)的分擔比例，主要承擔跨區(qū)域流動部分的社會成本。建立企業(yè)分擔就業(yè)培訓、權(quán)益維護、社會保障和住房條件改善成本的機制，發(fā)揮其在促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化中的積極作用。明確中央財政和省級財政主要承擔農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化中勞動技能培訓、隨遷子女教育等社會成本，地方政府主要承擔社會保障成本、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)擴建成本。

(四)促進產(chǎn)城融合發(fā)展。

構(gòu)建產(chǎn)城融合發(fā)展新格局。按照產(chǎn)業(yè)集聚、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則，積極推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展，引導企業(yè)向園區(qū)、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，帶動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。借鑒國內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的經(jīng)驗，鼓勵和支持沈陽、大連等城市與城市群內(nèi)其他城市以“合作共建”、“凈托管”等方式開展合作，共建“飛地園區(qū)”，增強城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。支持大連金普新區(qū)、沈陽渾南新區(qū)等新區(qū)從城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境風貌等方面著手，完善城市功能。鼓勵新區(qū)、新城率先開展服務(wù)業(yè)綜合改革試點，在市場準入、管理體制和稅制改革等方面先行先試。

在更大區(qū)域范圍內(nèi)謀劃產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展。加強沈陽、大連與周邊小城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療文化體育設(shè)施對接，完善公共交通設(shè)施一體化建設(shè)，以強化中小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)能力和吸納能力，緩解大量人口遷入而導致中心城市壓力過大問題。按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域”的分工思路，充分發(fā)揮沈陽、大連兩大都市的高端要素集聚優(yōu)勢和周邊區(qū)域的空間資源優(yōu)勢，在大都市逐步形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在周邊區(qū)域逐步形成一批工業(yè)強縣、強鎮(zhèn)和強區(qū)。本著“合作共建、利益共享”的原則，倡導建立利益分配的框架協(xié)議，支持加大都市區(qū)的資源要素整合力度。

制定支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的政策措施。鼓勵省市下達的年度土地利用計劃指標，優(yōu)先保障重點園區(qū)的用地需求。支持通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增加的建設(shè)用地指標，按規(guī)定有償優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設(shè)。加快研究國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的支持政策，提高園區(qū)對產(chǎn)業(yè)的吸納能力。

(五)完善生態(tài)環(huán)境保護機制。

建立區(qū)域碳匯林融資機制。充分利用國際治理和全球機制、國際貿(mào)易體系所提供的綠色氣候資金、全球環(huán)境基金、全球養(yǎng)老基金和保險機構(gòu)對綠色組合的貸款來支持城市群生態(tài)建設(shè)和修復項目。以多元化手段參與CDM項目融資，針對項目自身特點開發(fā)合適的融資產(chǎn)品，融資形式可以是固定資產(chǎn)抵押、項目經(jīng)營權(quán)、項目產(chǎn)權(quán)或CERs收益權(quán)質(zhì)押、融資租賃、項目貸款資產(chǎn)證券化等，鼓勵銀行利用資源優(yōu)勢搭建投融資平臺，承銷集合債、集合信托等拓寬CDM項目融資渠道。積極爭取國家林業(yè)碳匯交易試點，項目交易所得資金用于區(qū)域森林、水等生態(tài)環(huán)境維護。

合力實施跨界污染聯(lián)防聯(lián)控機制。遼中南城市群應(yīng)將遼河、渾河、太子河等跨界河流水污染防控作為環(huán)境保護工作的重點，納入各自轄區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃，采取有力措施切實加強轄區(qū)內(nèi)污染防控工作，建立相關(guān)流域保護和污染防控長效機制，努力控制和減少流域水環(huán)境污染影響。對各自轄區(qū)內(nèi)影響跨界流域水環(huán)境的工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)污染源加強排查和監(jiān)控，大力整治環(huán)境安全隱患，堅決查處環(huán)境違法行為，積極防范突發(fā)環(huán)境事情和污染糾紛。協(xié)同推進水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)，確定了跨界流域監(jiān)測斷面、監(jiān)測項目、監(jiān)測頻次、監(jiān)測方法，互相通報跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。推動空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，加快城市群內(nèi)各城市大氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，按照國家新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》實時發(fā)布空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)。加快建立撫順飲用水源區(qū)生態(tài)補償機制、沈陽東部生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)補償機制、棋盤山生態(tài)補償機制和渾河、遼河流域生態(tài)補償機制。

［1］王欣、吳殿庭、王紅強:《城市間經(jīng)濟聯(lián)系的定量計算》，載于《城市發(fā)展研究》2006年第3期。

［2］馬延吉:《遼中南城市群產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展與格局》，載于《經(jīng)濟地理》2010年第8期。

［3］倪鵬飛、彼得卡爾克拉索主編:《全球城市競爭力統(tǒng)計報告》，社會科學文獻出版社2012年版。

［4］高汝熹、羅明義:《城市圈域經(jīng)濟論》，云南大學出版社1998年版。

［6］陳秀山、張若:《國外沿海城市群發(fā)展模式的啟示與借鑒》，http://www.zgghw.org/html/guihualuntan/lilunyanjiu/2011/0313/10780.html。

［6］陳群元、宋玉祥:《城市群生態(tài)環(huán)境的特征與協(xié)調(diào)管理模式》，載于《城市問題》2011年第2期。