我國最低生活保障制度演進(jìn)與展望*

西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院 陳建東

財政部駐重慶專員辦 趙術(shù)高

一、引言

我國目前已基本建立起覆蓋全國城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，有效地為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)及社會轉(zhuǎn)型發(fā)揮了“最后一道安全網(wǎng)”的作用。但由于低保制度構(gòu)建時間較短，在制度建設(shè)與運(yùn)行方面仍存在諸多問題。邱莉莉(2005)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的低保運(yùn)行機(jī)制很難準(zhǔn)確地把握低保申請戶實(shí)際的家庭財產(chǎn)數(shù)量。游清富(2010)也發(fā)現(xiàn)隱性就業(yè)、隱瞞財產(chǎn)狀況等問題的存在加大了對低保對象甄別的難度。安徽省財政廳課題調(diào)研組(2011)在對我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度設(shè)計、運(yùn)行、監(jiān)督等方面的問題進(jìn)行深入調(diào)研后，認(rèn)為完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度需從制度管理、制度銜接、制度創(chuàng)新、規(guī)范資金管理等方面著手。江治強(qiáng)(2008)指出低保資金的政府間財政責(zé)任劃分存在原則界定之下的“幕后交易”，法定化、規(guī)范化程度亟待提高，低保制度財務(wù)責(zé)任不清。傅志明(2010)強(qiáng)調(diào)我國低保制度因供給不足和分享不公導(dǎo)致資源配置效率低下。陳愛云(2010)的研究表明我國低保救濟(jì)方式單一，重救濟(jì)輕發(fā)展，因此馮瑛、陳建東(2010)在Sen對貧困本質(zhì)分析的基礎(chǔ)上，建議增加對貧困人口的教育、醫(yī)療健康、就業(yè)培訓(xùn)和居住條件等方面的投入，增強(qiáng)貧困人口在社會中的生存和競爭能力。管向梅(2011)還建議將“資產(chǎn)建設(shè)”理念嵌入低保制度，突破反貧困政策“收入維持”的邏輯局限。另外，高靈芝(2009)的研究顯示我國分類救助使有些“特殊困難”低保家庭獲得來自多方面的疊加福利，導(dǎo)致處于低保邊緣貧困群體的福利低于低保群體，從而引起新的社會不公。

可見，上述文獻(xiàn)或分析低保制度缺陷，或總結(jié)不良政策效果，或探討學(xué)理邏輯局限，取得了豐碩的成果。但是，低保制度作為國家一項(xiàng)公共福利制度，鮮見學(xué)界從國家政策制度文件角度系統(tǒng)地研究低保制度供給問題。本文利用國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫，采用“文獻(xiàn)(文件)研究法”(Document Analysis)，以政府政策法規(guī)文件為樣本，依據(jù)內(nèi)容分析(Content Analysis)、要點(diǎn)分析(Discourse analysis)等文件研究法的規(guī)范程序，按政策文件制定者、政策規(guī)范內(nèi)容、時間先后、政策背景等方面逐一梳理了國務(wù)院、相關(guān)部委和部分省市最低生活保障的政策法規(guī)文件，在回顧城鄉(xiāng)最低生活保障制度演變及政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)上，深入探討了目前最低生活保障制度存在的問題并提出了相應(yīng)的政策建議。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障制度歷史演進(jìn)分析

新中國成立以來的城鄉(xiāng)分割形成了農(nóng)村的普遍貧困現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代，因經(jīng)濟(jì)體制迅速轉(zhuǎn)軌以及企業(yè)改革逐步深化又在城市中迅速形成了以失業(yè)人員、下崗職工、停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)的職工以及他們贍養(yǎng)人口為主體的城市貧困群體，引發(fā)了較為嚴(yán)重的社會矛盾和潛在的不穩(wěn)定因素，由此直接催生了低保制度。低保制度分城市低保與農(nóng)村低保兩種截然不同的制度演化路徑，大體經(jīng)歷了制度初創(chuàng)、“擴(kuò)面”與“提標(biāo)”的演化過程，并伴隨著反貧困戰(zhàn)略理念由單純的生存救助向“能力建設(shè)”與人的尊嚴(yán)方向遞進(jìn)，制度供給不斷向新的制度均衡變遷。

(一)城鄉(xiāng)低保制度的建立。

1.城市最低生活保障制度的建立。1993年上海市率先建立“城市居民最低生活保障線制度”，①上海市民政局等《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。隨后青島、②《青島市委、市政府關(guān)于我市市區(qū)困難居民實(shí)施社會救助暫行辦法》。福州、③《福州市城區(qū)居民最低生活費(fèi)暫行規(guī)定》。廈門④《廈門市城市居民最低生活保障暫行辦法》(廈府［1993］綜257號)。和廣州⑤《關(guān)于廣州市實(shí)行最低生活保障線的通知》。等東部沿海城市也開始試行類似的制度。地方自發(fā)的低保制度供給為國家制度供給提供了良好的試點(diǎn)示范，1995年，民政部決定在全國予以組織推廣。國家在“九五”規(guī)劃中正式提出建立城市低保后，1997年國務(wù)院隨即以“通知”的形式要求逐漸在全國建立城鎮(zhèn)低保制度。⑥國務(wù)院《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。于是各地紛紛響應(yīng)，出臺了一大批地方性低保法規(guī)，初步建立起了國家和地方一體的城市低保制度基本框架。但各地法規(guī)效力層次參差不齊，制度實(shí)施力度不一。其中《廣東省社會救濟(jì)條例》是當(dāng)時全國范圍內(nèi)最高級別的地方性法規(guī)，制度執(zhí)行力度強(qiáng);天津、內(nèi)蒙古等省(市、自治區(qū))發(fā)布了“暫行辦法”層級的地方性政策法規(guī);天津和湖北還制定了“實(shí)施細(xì)則”或“財務(wù)管理辦法”等配套法規(guī)，效力相對較強(qiáng)(見表1)。而北京、江蘇等18個省(市、自治區(qū))則僅以“通知”的形式轉(zhuǎn)發(fā)，盡管其中北京、重慶和陜西也出臺了配套“實(shí)施細(xì)則”，江蘇、吉林和云南配套了“財務(wù)(資金)管理暫行辦法”，①限于篇幅，本文未詳列各法規(guī)。但多數(shù)地方的制度執(zhí)行力相對偏弱，現(xiàn)實(shí)中制度執(zhí)行效果不夠理想。

表1 1997～1999年我國部分省(市、自治區(qū))出臺的地方性政策法規(guī)

為緩解大規(guī)模的國有企業(yè)改革陣痛，再次強(qiáng)力推進(jìn)低保制度建設(shè)，國家于1999年9月將城鎮(zhèn)低保制度上升為“條例”。②國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》?！皸l例”第三條確定實(shí)行“地方各級政府負(fù)責(zé)制”，“縣級人民政府民政部門及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)……具體管理審批工作”，第四條明確城鎮(zhèn)低保實(shí)行“地方各級政府負(fù)責(zé)制”，第五條規(guī)定低保資金“由地方人民政府列入財政預(yù)算……專項(xiàng)管理，專款專用”，第六條規(guī)定了“按照當(dāng)?shù)鼐S持基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人義務(wù)教育費(fèi)用確定”最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即“低保線”;第七條、第八條、第九條及第十條規(guī)定了管理程序的原則性指導(dǎo)意見。此后，北京、內(nèi)蒙古等8省(市、自治區(qū))相應(yīng)地提高了法規(guī)的級別和規(guī)范性，北京、天津配套了“實(shí)施細(xì)則”(見表2)。自此，城市低保制度成為國家正式制度供給，制度效力進(jìn)一步提高。

表2 2000～2001年我國部分省(市、自治區(qū))出臺的地方性法規(guī)

2.農(nóng)村最低生活保障制度的建立。最初提出“最低生活保障”這一概念，農(nóng)村早于城市。1994年，山西省在陽泉縣最早實(shí)行農(nóng)村低保試點(diǎn)。若將20世紀(jì)80年代實(shí)施的實(shí)物救濟(jì)式扶貧看做另類低保，則出現(xiàn)時間更早。1996年，民政部要求“凡開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也要把這項(xiàng)制度建立起來?！雹倜裾?《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》。上海、北京、廣東、遼寧等省市隨后又結(jié)合城鎮(zhèn)低保制度，“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，收入分配失衡加劇、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾逐漸積累并成為制約我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和國家長治久安的瓶頸，因此建立全國范圍內(nèi)的農(nóng)村低保被提上日程。黨的十六屆四中全會提出，“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。經(jīng)過近4年的醞釀，結(jié)合收入分配改革的戰(zhàn)略部署，我國于2007年7月正式建立農(nóng)村最低生活保障制度，②國務(wù)院:《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。這成為當(dāng)年十七大提出的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”收入分配改革的一大注解。但農(nóng)村低保制度建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市，標(biāo)準(zhǔn)也更低。

(二)最低生活保障制度的完善:提標(biāo)、擴(kuò)面與“附加福利”。

最低生活保障制度的進(jìn)一步完善主要是從保障范圍和內(nèi)容展開。1999年國家出臺的“條例”規(guī)定城鎮(zhèn)低保經(jīng)費(fèi)主要由地方財政負(fù)擔(dān)，于是造成越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、地方財政困難的地區(qū)，承擔(dān)的低保對象越多，保障能力也越差的政策悖論。當(dāng)時全國只有約281萬城鎮(zhèn)貧困人口得到了救助，只占當(dāng)時應(yīng)保人口的1/5到1/10。城鎮(zhèn)低保制度實(shí)際上并沒有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體生活水平的作用。鑒于此，一方面，國務(wù)院③⑦ 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》。和民政部④民政部:《關(guān)于進(jìn)一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知》。于2001年要求盡快使包括所有特困職工等符合條件的城市居民都能得到保障，做到“應(yīng)保盡?！?，提高城市低保的覆蓋率，即“擴(kuò)面”;另一方面，國務(wù)院2000年決定從2001～2003年的3年時間內(nèi)，中央財政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)每年要連續(xù)翻番，提高低保標(biāo)準(zhǔn)。各地也相應(yīng)逐漸提高低保標(biāo)準(zhǔn)。⑤限于篇幅本文未詳列各地提高標(biāo)準(zhǔn)文件。同時，各地方政府持續(xù)提高制度的規(guī)范性:一是多數(shù)地方將原有的“城市”低保擴(kuò)大為“城鎮(zhèn)”低保;二是目前絕大多數(shù)地方都將低保法規(guī)上升為“辦法”或“條例”等較高層次的法律規(guī)范;⑥如南京市2002年頒發(fā)、2010年修訂的《南京市城鄉(xiāng)最低生活保障條例》，2010年《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》。三是持續(xù)強(qiáng)化制度能力建設(shè)，細(xì)化管理程序，提高制度執(zhí)行力。

自2003年起，國務(wù)院要求“認(rèn)真落實(shí)最低生活保障對象在住房、醫(yī)療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會救助政策”，⑦并逐漸形成以城市低保核心救助為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助相配套的綜合性社會救助體系(見表3)。其中，2003年民政部“通知”第二條“把醫(yī)療救助工作作為困難群眾生活安排工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容”，2009年民政部、財政部出臺的相關(guān)“意見”再次細(xì)化，“在切實(shí)將城鄉(xiāng)低保家庭成員和五保戶納入醫(yī)療救助范圍的基礎(chǔ)上，逐步將其他經(jīng)濟(jì)困難家庭人員納入醫(yī)療救助范圍”;2004年民政部等五部委的“廉租住房管理辦法”第一條即開宗明義提出廉租住房“保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要”，2007年國務(wù)院“若干意見”第一條又重申“以城市低收入家庭為對象”。2004年，民政部和教育部的“教育救助工作的通知”第一條第三款規(guī)定救助對象包含“持有城鄉(xiāng)最低生活保障證和農(nóng)村特困戶救助證家庭的未成年子女”。同年，“困難畢業(yè)生救助工作的通知”將困難家庭高校畢業(yè)生納入救濟(jì)范圍。2007年國務(wù)院的“意見”又將高職和中職困難家庭畢業(yè)生納入救濟(jì)資助范圍。2010年國務(wù)院“促進(jìn)就業(yè)通知”第十一條將“扶持就業(yè)困難人員就業(yè)”作為重要內(nèi)容。上述幾個方面有的明確將救助對象鎖定為低保人群，有的雖然僅提出“最低收入人群”或“困難家庭(人群)”，但各地在具體執(zhí)行時，實(shí)際上救助對象主要聚焦于低保人群。

表3 主要低?！皩ｍ?xiàng)救助”政策制度

2009年起，國家又開始在重慶等省市試點(diǎn)農(nóng)村扶貧與低保兩大反貧困制度的銜接，探索生存救助與能力建設(shè)的同步。①《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知》。低保制度突破了單純的生活困難救濟(jì)，轉(zhuǎn)向“造血式”的“能力建設(shè)”并賦予受助者更廣泛的社會尊重。

國家在經(jīng)歷十多年的政策實(shí)踐及財力發(fā)展后，不僅意識到低保管理程序存在問題，也意識到低保保障水平的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異。因此，2011年，民政部等四部委重申和細(xì)化“建立和完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制”，②民政部等四部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》。低保標(biāo)準(zhǔn)隨生活必需品價格指數(shù)和生活水平調(diào)整機(jī)制形成。2012年國務(wù)院③和民政部④在提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會發(fā)展的前提下”，又從低保對象認(rèn)定條件、審核審批程序、救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制、動態(tài)管理、監(jiān)管機(jī)制、投訴舉報核查制度、最低生活保障與其他社會救助制度的有效銜接等七個方面進(jìn)一步完善低保制度。

經(jīng)過持續(xù)的制度改善，從2001年起，城市低保人數(shù)由2000年以前的不到400萬人猛增到2001年的1170萬人，2002年達(dá)到2065萬人后一直維持在2200萬～2300萬人左右。受國際金融危機(jī)的影響，于2009年最高達(dá)到2345萬人。低保經(jīng)費(fèi)也以每年約100億元的規(guī)模增長，低保平均標(biāo)準(zhǔn)從2005年156元增長到2011年的288元，年度人均低保補(bǔ)差支出從2000年的359元，猛增到2011年的2899元，增長7倍多(見表4)。

農(nóng)村低保由于政策預(yù)期明確，各級財力支持力度較大，發(fā)展很快，保障水平和覆蓋范圍逐年提高。從制度建立初期的2007年在3566萬人左右，短短5年內(nèi)猛增到2011年的5306萬人;低保支出也由2007年的104億元猛增到2011年的668億元，增幅約6倍，平均標(biāo)準(zhǔn)從2007年的70元大幅提高到2011年的164元，年度人均低保補(bǔ)差支出從2007年的292元，猛增到2011年的1259元，增長4.3倍(見表5)。

表4 1996～2011年城市低保制度的財政支出和保障人數(shù)

表5 2007～2011年農(nóng)村低保制度的財政支出和保障人數(shù)

三、城鄉(xiāng)最低生活保障制度分析與評價

城鄉(xiāng)低保制度經(jīng)過近20年的發(fā)展，取得了令人矚目的成績，總的來看:(1)基本實(shí)現(xiàn)了對全社會最貧困人群的全覆蓋;(2)保障水平形成了規(guī)范的增長調(diào)節(jié)機(jī)制，低保標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平逐年提高;(3)保障內(nèi)容突破單純的基本生存救助向住房、醫(yī)療、教育等綜合“能力建設(shè)”和生活尊嚴(yán)目標(biāo)轉(zhuǎn)變。但仍存在諸多值得進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

(一)總體福利水平仍然偏低。

2011年城市低保年平均標(biāo)準(zhǔn)僅為3456元，農(nóng)村平均標(biāo)準(zhǔn)僅1716元，不僅城市低保福利水平與全國人均收入水平23 979元相差太大，農(nóng)村低保福利水平也與農(nóng)村居民人均純收入6977元相差也較大。按2008年世界銀行人均1.25美元每天的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，城市低保剛達(dá)到絕對貧困線，農(nóng)村則明顯偏低。在不考慮專項(xiàng)救助附加福利的前提下，姚建平(2012)測算了2010年我國36個中心城市的低保消費(fèi)支出替代率，得出低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的結(jié)論。另外，“應(yīng)保盡?！辈⑽凑嬲龑?shí)現(xiàn)，覆蓋范圍仍有盲點(diǎn)。以重慶市為例，2010年仍有0.4%的城市居民月均收入低于200元，1.76%的城市居民月均收入處于200～400元之間;農(nóng)村2011年相應(yīng)人口比重尚有0.28%和0.96%。①《重慶統(tǒng)計年鑒(2012)》。即使考慮到各地低保標(biāo)準(zhǔn)不一的結(jié)構(gòu)性差異，但月均收入低于低保線的大有人在(2010年重慶市城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)見表6)。

低保總量供給失衡的主要原因還是在于財力不足，低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。1997年國務(wù)院《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》要求“按照……財政承受能力，實(shí)事求是地確定保障標(biāo)準(zhǔn)”，2001年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》。再次要求“……制訂與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)……不要盲目攀比?！?007年財政部、民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障資金使用管理有關(guān)問題的通知》。也要求“立足實(shí)際，量力而行……確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)”。到2011年，在全國財政收入已超10萬億元，低保支出1224億元僅占財政收入約1%的背景下，民政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》。才明確提出低保制度“以確保困難群眾基本生活為核心目標(biāo)”，并“建議以2200大卡作為測算城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時的參考數(shù)據(jù)”。但各地在執(zhí)行政策時仍有所保留。以民生投入比較激進(jìn)的重慶市為例，2011年重慶市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)暫按1800大卡作為測算低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，也只占國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的82%。

(二)低保福利城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異大。

由表4、表5可見，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不到城市低保的一半，人均實(shí)際補(bǔ)差支出2007年農(nóng)村僅占城鎮(zhèn)的24%，盡管到2011年占比上升到43%，但城鄉(xiāng)差異仍較明顯。而表6則更直觀地反映了2007年以來各省市低保平均標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差異及地區(qū)間差異。

根據(jù)表6，從城鄉(xiāng)差異看:2008年各地城市低保線算術(shù)平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2.29倍，其中城鄉(xiāng)差異最高的西藏達(dá)9.85倍，最低上海為1.5倍。2012年，各地城市低保線算術(shù)平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的1.92倍，其中城鄉(xiāng)差異最高的廣西仍為2.36倍，最低北京為1.22倍。從地區(qū)差異看:2008年全國低保線最高上海，其農(nóng)村和城鎮(zhèn)都是最高的，農(nóng)村267元，城市為400元;城鎮(zhèn)最低的新疆僅為143元，而農(nóng)村最低的西藏僅為26元。城市最高的地區(qū)是最低地區(qū)的2.19倍，而農(nóng)村達(dá)10.27倍。2012年，上海農(nóng)村和城鎮(zhèn)的低保標(biāo)準(zhǔn)仍然是全國最高水平，分別為430元和

570元;城鎮(zhèn)最低的甘肅為251元，農(nóng)村最低的廣西和寧夏都是115元。城鎮(zhèn)最高的是最低的2.27倍，農(nóng)村最高的是最低的3.74倍。應(yīng)該說經(jīng)過幾年的調(diào)整，不論城鄉(xiāng)差異還是地區(qū)差異都有大幅下降，若再考慮物價因素，差異應(yīng)更小，但即便如此，城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異仍然較大。

表6 2008～2012年(四季度)各省市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)財力較差是造成低保城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異最根本的原因。如筆者從重慶市民政局了解到，2011年重慶市在調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)時，盡管國家規(guī)定了2200大卡的基礎(chǔ)生理基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但重慶市最后考慮到財力，不僅直接減按1800大卡標(biāo)準(zhǔn)作為城市低保線的標(biāo)準(zhǔn)，還減按一半作為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)村的熱量攝入正常情況下還應(yīng)高于城市。調(diào)整后的城市低保算術(shù)平均為303元，農(nóng)村159元。①資料來源:重慶市民政局。低保制度作為政府社會公平公共服務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)該是全國性公共品，要求政府均衡性的公共財政投入。要解決此問題，各級政府間的均衡性轉(zhuǎn)移支付尤為必要。從表4和表5可以看出:中央對地方低保轉(zhuǎn)移支付的絕對數(shù)量和相對比例都大幅度提高，相對比例達(dá)到了70%左右;省以下的轉(zhuǎn)移支付尚無具體數(shù)據(jù)說明。不過，從2008年后，地方對低保的投入基本維持在一個較低的水平。結(jié)合表6，不僅說明中央對地方的轉(zhuǎn)移支付不夠?qū)е聟^(qū)域差異，同時，省以下對農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付不夠還導(dǎo)致更大的城鄉(xiāng)差異。2012年國務(wù)院“意見”第二條第一款要求也僅原則性要求“省級人民政府可……逐步縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。”目前尚未發(fā)現(xiàn)各地的具體落實(shí)措施。

(三)低保管理審批程序可操作性不強(qiáng)。

從1999年到2012年間，國家對低保管理程序進(jìn)行了逐次優(yōu)化，基本形成了包含低保對象認(rèn)定條件、審核審批程序、救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制、動態(tài)管理、監(jiān)管機(jī)制、投訴舉報核查制度、最低生活保障與其他社會救助制度的有效銜接等七大方面的原則性規(guī)范。但國家法規(guī)僅原則性地規(guī)定了具體管理規(guī)程的指導(dǎo)性意見。從各省市情況看，只有少數(shù)省市在此之前制定了較為詳細(xì)的管理程序，如安徽、②《安徽省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程(試行)》。河北、③《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作操作規(guī)程(試行)》。遼寧、④《遼寧省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)范(試行)》。內(nèi)蒙古、⑤《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障工作規(guī)程》與《內(nèi)蒙古自治區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)程》。青海⑥《青海省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳財政廳城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程的通知》。等省市制定了“最低生活保障工作(操作)規(guī)程”，重慶還專門出臺了“家庭收入核算辦法”⑦《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算辦法(試行)的通知》。和“動態(tài)管理規(guī)范”。⑧《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動態(tài)管理規(guī)范(試行)》。而大多數(shù)省市僅比較原則地照搬國家指導(dǎo)意見，制度可操作性不強(qiáng)。

以低保對象甄別、瞄準(zhǔn)機(jī)制為例，2012年國務(wù)院“意見”第二條第一款總結(jié)歷次政策調(diào)整后歸納了“戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認(rèn)定最低生活保障對象的三個基本條件”。但是實(shí)際操作中又存在一定問題。一是制度并未嚴(yán)格堅(jiān)持家計收入審查作為甄別低保對象的唯一標(biāo)準(zhǔn)。如農(nóng)村低保制度規(guī)定“農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民”，卻又隨即加上“主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因”造成“生活常年困難”這一條件，并提出應(yīng)“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，采取簡便易行的方法”確認(rèn)低保對象。這已將單純的家計收入審查擴(kuò)展到了“生活困難”這樣寬泛的概念，放棄了嚴(yán)格以家計收入審查為依據(jù)的低保對象甄別機(jī)制。

二是家計收入實(shí)地調(diào)查可操作性不強(qiáng)。民政部2012年《民政部關(guān)于印發(fā)〈最低生活保障審核審批辦法(執(zhí)行)〉的通知》第十八條要求對“對申請人家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活情況逐一進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”，事實(shí)上很難落實(shí)。對城鎮(zhèn)救濟(jì)申請家庭而言，其收入主要來源于臨時性的現(xiàn)金收入，難以準(zhǔn)確核實(shí)，而農(nóng)村家庭還存在大量的農(nóng)作物等實(shí)物收入，準(zhǔn)確計量與計價更難，即便是能夠準(zhǔn)確計量，也需耗費(fèi)大量的制度執(zhí)行成本。

三是家計收入審查配套制度仍缺乏具體措施。國家從2001年《國務(wù)院辦公廳進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》第四條才要求“勞動保障部門要配合民政部門核實(shí)其就業(yè)、收入狀況，并負(fù)責(zé)出具有關(guān)證明”，之后直到2012年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》第二條第三款才將配合部門擴(kuò)大到“公安、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、保險、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門和機(jī)構(gòu)”，要求其“及時向民政部門提供戶籍、機(jī)動車、就業(yè)、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息”，民政部2012年的“辦法”對此予以了細(xì)化，但并未做出程序性的規(guī)定:二者都未做出強(qiáng)制性的罰則規(guī)范。民政部門實(shí)際上難以有效開展救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對機(jī)制，比如個人存款的查詢，要么司法機(jī)關(guān)才有權(quán)查詢，要么個人授權(quán)才能查詢。據(jù)筆者近兩年實(shí)地走訪的重慶市6個區(qū)縣、9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)低保工作人員反映，他們很難從銀行、車輛管理機(jī)構(gòu)及房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)獲得低保申請對象的存款、車輛、房產(chǎn)等財產(chǎn)狀況，制約了有效執(zhí)法，無法做到“應(yīng)退盡退”及有效打擊“騙?！钡?，而面對騙保、強(qiáng)行索保以及賄保等問題，也缺乏強(qiáng)有力的懲戒約束機(jī)制。

四是群眾監(jiān)督過于寬泛。為彌補(bǔ)收入調(diào)查管理程序的不足，制度還規(guī)定了鄰里走訪、公示、投訴舉報等群眾監(jiān)督形式。但這些制度要么流于形式，要么因制度執(zhí)行者的“尋租”等道德風(fēng)險或“偷懶”等逆向選擇而失效。

事實(shí)上，正因?yàn)橹贫瓤刹傩圆粡?qiáng)，在增加了基層工作難度的同時，也大量的導(dǎo)致基層制度執(zhí)行者的“尋租”等道德風(fēng)險或“偷懶”等逆向選擇問題。盡管各地在具體操作上對制度進(jìn)行了很多富有成效的創(chuàng)新，比如在重慶的實(shí)地調(diào)查顯示，農(nóng)村低保對象基本上由村社干部大量依據(jù)家族、人情及群眾對低保對象是否好逸惡勞等主觀印象為基礎(chǔ)，經(jīng)集中討論和評議確定，這些制度創(chuàng)新一定程度上彌補(bǔ)了制度的缺陷。但也因政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)和隨意性，“人情保”、“印象?！钡痊F(xiàn)象較為普遍(胡敏潔，2011)。

(四)專項(xiàng)救助導(dǎo)致低保福利結(jié)構(gòu)性畸高，“能力建設(shè)”理念還需深化。

2003年起專項(xiàng)救助開始了分類施保，但一方面，縱觀國家和各地文件，尚未發(fā)現(xiàn)具體可操作的“分類”標(biāo)準(zhǔn);另一方面，重慶①根據(jù)我們對重慶市的實(shí)地調(diào)查，重慶市個別區(qū)縣的低?？傮w福利水平達(dá)到全國人均收入水平。等地大規(guī)模的低保專項(xiàng)救濟(jì)又造成包括低?！案郊痈＠钡目傮w福利水平嚴(yán)重高于低保邊緣群體等其他低收入人群。

自20世紀(jì)末以來，“能力建設(shè)”逐漸成為國際反貧困的主要政策理念。Sen(1992)認(rèn)為貧困本質(zhì)是人們多種能力缺失而不僅僅是收入的低微。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)較好的基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保障直接改善生活的質(zhì)量，也增加了人們獲得收入和擺脫貧困的能力。世界銀行在墨西哥等南美國家的反貧困行動中，并不直接給予扶貧對象過多的現(xiàn)金和食物等直接福利，而是重點(diǎn)傾向與對貧困者的人力資本建設(shè)，包括衛(wèi)生與疾病控制服務(wù)，強(qiáng)制性的就業(yè)培訓(xùn)(不參加培訓(xùn)就不能接受或限制接受扶貧救助)等多方面的“能力建設(shè)”政策。獲得諾貝爾和平獎得主孟加拉國銀行家穆罕默德·尤努斯，通過發(fā)起小額信貸運(yùn)動，幫助千百萬窮人擺脫貧困。我國近30年的農(nóng)村開發(fā)式扶貧，幫助約2.5億的農(nóng)村貧困人口已下降到當(dāng)前的不到2000萬人，取得了更為矚目的成績，可以說，扶貧政策更強(qiáng)調(diào)貧困人群的“能力建設(shè)”的思想，甚至更優(yōu)于最低生活保障制度單純解決基本生存的制度邏輯。但在2009年國家啟動低保與扶貧的銜接工作后，以民政部的統(tǒng)計公報或國家扶貧辦為例，我們尚未發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)工作獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的具體證據(jù)。

四、結(jié)論與建議

1.我國城鄉(xiāng)低保制度經(jīng)過近20年的發(fā)展而逐漸規(guī)范，保障范圍逐漸擴(kuò)大，基本覆蓋了城鄉(xiāng)絕大部分絕對貧困人群，從單一的低保生存救助向教育、住房、醫(yī)療等專項(xiàng)救助相結(jié)合的綜合性救助制度供給，實(shí)現(xiàn)了從單純解決基本生存問題到“能力建設(shè)”和人的尊嚴(yán)的轉(zhuǎn)變，取得了有目共睹的成績，但制度改進(jìn)空間也還很大，需要一個持續(xù)的制度變遷(完善)的過程。

2.針對低保福利總量供給不足，城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異大的問題，不僅中央政府加大對各地的轉(zhuǎn)移支付力度，各省市也要加大對其基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，均衡城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的公共服務(wù)投入，在此基礎(chǔ)上，真正“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，提高低保目前以縣級為主的統(tǒng)籌級次，重點(diǎn)依據(jù)物價水平，科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)。同時，繼續(xù)推進(jìn)低保與扶貧的銜接，強(qiáng)化低保人員的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，深化“能力建設(shè)”理念。

3.合意的制度必須是一種納什均衡，必須是可實(shí)施的，這正是諾斯(1990)在制度的定義中要強(qiáng)調(diào)“實(shí)施”的要義。制度的“實(shí)施”要義，通俗講就是制度的可操作性。針對制度可操作性不強(qiáng)的問題，一方面，還是要在國務(wù)院2012年“意見”和民政部“辦法”的基礎(chǔ)上，實(shí)施流程再造，精細(xì)化管理流程，通過提高制度違規(guī)成本來強(qiáng)化制度供給的正向激勵和逆向約束，切實(shí)防范執(zhí)行中的逆向選擇和道德風(fēng)險問題;另一方面，還需在完善我國公共社會福利制度供給的總體框架下，針對不同需求類別和程度，建立不同保障內(nèi)容、不同保障水平的多層次、多結(jié)構(gòu)的立體福利供給體系，進(jìn)一步公平社會福利供給水平，通過總體福利水平的提高來降低制度執(zhí)行成本。最終從提高低?？傮w福利水平和“能力建設(shè)”兩方面來推動反貧困制度建設(shè)。

4.逐步加強(qiáng)基層財政民主，強(qiáng)化民主監(jiān)督，充分發(fā)揮基層群眾的信息優(yōu)勢，不僅可以起到對制度執(zhí)行的監(jiān)督作用，從長遠(yuǎn)看，還可以為未來的制度變遷創(chuàng)造積極條件，并通過以上努力實(shí)現(xiàn)制度供求的帕累托最優(yōu)均衡。

［1］邱莉莉:《制約城市低保救助體系發(fā)展的若干瓶頸及對策建議》，載于《統(tǒng)計研究》2005年第12期。

［2］游清富:《論我國最低生活保障制度行政執(zhí)行程序中的難點(diǎn)》，載于《求實(shí)》2010年第2期。

［3］安徽省財政廳課題組:《完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議》，載于《財政研究》2011年第1期。

［4］江治強(qiáng):《我國社會救助的財政問題與對策探析》，載于《山東社會科學(xué)》2008年第5期。

［5］傅志明:《我國社會保險制度發(fā)展的偏差與調(diào)整》，載于《中國行政管理》2010年第8期。