論城市化進(jìn)程對中國義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模的影響

傅維利 張 淼

(遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，大連116029)

城市化是人口向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)化的過程。從世界各國現(xiàn)代化的發(fā)展歷程看，城市化曾經(jīng)是20世紀(jì)對人類社會(huì)產(chǎn)生最大影響的社會(huì)變革和發(fā)展過程。①實(shí)踐證明，城市化進(jìn)程對變革中的社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)均會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。教育作為現(xiàn)代社會(huì)中不可或缺的重要組成部分也不可避免地受到這一進(jìn)程的影響。從國內(nèi)外城市化進(jìn)程與教育發(fā)展關(guān)系看，城市化對義務(wù)教育中的學(xué)校和班級規(guī)模的影響最為直接。本文試圖分析城市化進(jìn)程對義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生影響的內(nèi)在機(jī)理，并針對中國班級、學(xué)校規(guī)模變化特點(diǎn)及發(fā)展趨勢，提出合理控制班級和學(xué)校規(guī)模的實(shí)施策略。

一 城市化進(jìn)程中人口因素對班級及學(xué)校規(guī)模的影響

(一) 城市化進(jìn)程中影響班級、學(xué)校規(guī)模的主要人口因素

一所學(xué)校的班級規(guī)模和學(xué)校規(guī)模，指的是這所學(xué)校的平均班級人數(shù)(班額)和在校生數(shù)。在城市化的三大標(biāo)志中，城市人口在總?cè)丝谥斜戎厣仙亲钪饕獦?biāo)志。②因而，在城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)人口遷移變化特征將對城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域內(nèi)學(xué)校和班級規(guī)模產(chǎn)生直接影響。義務(wù)教育作為由國家承擔(dān)并強(qiáng)制執(zhí)行的教育，有義務(wù)及時(shí)接收適齡人口入學(xué)。因此，在農(nóng)村人口持續(xù)涌入城市的情況下，如果城鄉(xiāng)學(xué)?？倲?shù)不變，農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模勢必不斷減小，而城市學(xué)校的規(guī)模只能不斷擴(kuò)大。城市化進(jìn)程中導(dǎo)致人口數(shù)量發(fā)生變化的因素主要有以下四方面:

1.人口自然增長。人口自然增長是人口數(shù)量變化的基礎(chǔ)也是預(yù)測未來人口發(fā)展趨勢的重要指標(biāo)。美國歷史上二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”，就是一個(gè)由于人口自然增長影響未來城市人口構(gòu)成和發(fā)展的典型案例。

2.農(nóng)村城鎮(zhèn)化(城市擴(kuò)張兼并農(nóng)村)。城市擴(kuò)張和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型直接推動(dòng)農(nóng)村劃轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的行政區(qū)域，從而導(dǎo)致農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，從而造成城鎮(zhèn)人口上升，農(nóng)村人口下降。

3.人口遷移。人口遷移是造成城市人口變化的主要因素。在城市化的初級階段，城市對勞動(dòng)力的強(qiáng)烈需求吸引大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)。人口遷移還包括城市間和國家間的人口遷移。

4.城市管理及規(guī)劃。不同的城市發(fā)展因歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市規(guī)劃和管理理念等的不同，會(huì)形成不同的人居群落、交通格局以及產(chǎn)業(yè)布局等，因此城市管理和規(guī)劃很大程度上決定地區(qū)的人口分布特征。

以上四個(gè)因素共同影響城市化進(jìn)程中城市人口數(shù)量及分布特征，因此，它們也是我們考量人口因素與班級、學(xué)校規(guī)模之間關(guān)系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)因素。

(二) 中國城市化水平及人口變化特征

2011年中國城市化水平達(dá)到51.3%，并以年均1%的速率增長，這意味著中國已經(jīng)進(jìn)入到城市化快速發(fā)展階段。在人口變化上呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征:

1.城市化進(jìn)程中人口變化主要來自于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移。

改革開放以后，中國的城市化出現(xiàn)了不同于其他國家的一些特征:一方面小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，吸納大量農(nóng)村人口;另一方面由于計(jì)劃生育效應(yīng)，城市人口自然增長率很低，所以城市化率提高主要依賴城市人口的機(jī)械增長，即農(nóng)村人口遷往城市(鎮(zhèn))，并且呈現(xiàn)以家庭流動(dòng)為主的人口流動(dòng)。③

2.城市化水平區(qū)域間不均衡發(fā)展。

盡管從全國范圍看中國城市化水平較高，并進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，但由于不同的地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、客觀地理環(huán)境等存在顯著差異，中國呈現(xiàn)出城市化水平區(qū)域間不均衡發(fā)展的特征。學(xué)者侯學(xué)英按照城市化發(fā)展指數(shù)將省域城市化發(fā)展水平分成五類地區(qū)，分別對應(yīng)城市化水平非常高、較高、一般、較為落后、十分落后等五個(gè)階段。如果按照東、中、西部分別考察所轄省域的城市化發(fā)展水平，中國東部地區(qū)城市化水平處于“較高”以上階段，中部地區(qū)則為“一般”和“較為落后”階段，西部地區(qū)則更低。④具體到不同城市更是如此。這就意味著不同地域城鄉(xiāng)人口比例構(gòu)成和分布具有差異性。因此，考察城市化進(jìn)程對教育系統(tǒng)的影響既要考慮全國的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，更要把握其地域特點(diǎn)。

3.隱性城市化人口比例上升成為導(dǎo)致城市人口劇增的重要因素。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992—2002年，十年間中國有6790萬人口實(shí)現(xiàn)了戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，與同期從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的1.4億人口相比，戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”明顯滯后于人口“農(nóng)進(jìn)城”。后一部分人雖沒有戶籍標(biāo)識，但已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際從事非農(nóng)工作的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”勞動(dòng)力，在事實(shí)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其經(jīng)濟(jì)行為和其部分家人的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也已大部并入了城市體系。⑤截止到2010年，全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝?9.68%，而非農(nóng)業(yè)戶口人口占總?cè)丝趦H為29.14%，意味著除去在鄉(xiāng)村打工的非農(nóng)業(yè)戶口的人，有2.4億擁有農(nóng)業(yè)戶口的人在城鎮(zhèn)打工，并且這種現(xiàn)象仍在繼續(xù)。由于這部分人可能帶來大量適齡子女進(jìn)城，因此隱性城市化人口逐漸成為城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張的重要學(xué)生來源。

二 中國義務(wù)教育城市化的顯著特征

筆者選取代表中國中部的河南省和和代表中國西部的甘肅省進(jìn)行重點(diǎn)研究。河南省(全省人口9487萬人)和甘肅省(全省人口2635萬人)2009年城市化水平分別為37.7%和32.6%，均處于城市化的初級階段，但兩省人口情況卻不相同，河南為中國的人口大省。

總體上看，與城市化同步，兩省城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)村在校生數(shù)量持續(xù)下降，但是由于城市化水平不高，農(nóng)村在校生仍維持較高的比例，小學(xué)接近70%。河南小學(xué)在校生1990年城鎮(zhèn)占全省總數(shù)的15.6%，之后城鎮(zhèn)在校生數(shù)量一直在增長，到2009年城鎮(zhèn)在校生占全省總數(shù)的28.9%。農(nóng)村在校生在2002年達(dá)到峰值后呈緩慢下降趨勢。(圖1)1990年甘肅省小學(xué)在校生城鎮(zhèn)占全省總數(shù)的17.2%，之后城鎮(zhèn)在校生也一直在增長;農(nóng)村在校生2001年達(dá)到峰值后同樣呈緩慢下降趨勢;到2009年城鎮(zhèn)占全省在校生總數(shù)的32.7%。(圖2)。如果把適齡就學(xué)人口在城市學(xué)校就學(xué)比例逐漸增加的過程稱之為教育城市化的話，那么在分析河南和甘肅兩省的情況后，筆者發(fā)現(xiàn)中國義務(wù)教育城市化過程表現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征:

圖1 河南省分城鄉(xiāng)小學(xué)在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

圖2 甘肅省分城鄉(xiāng)小學(xué)在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

1.一些城市化初期的人口大省小學(xué)城市化水平低于城市總體的城市化水平。

到2009年，河南城鎮(zhèn)小學(xué)生在全省小學(xué)生中所占的比例僅為28.9%，遠(yuǎn)低于河南37.7%的城市化水平。這與甘肅城市化水平與城鎮(zhèn)小學(xué)在校生在小學(xué)在校生總數(shù)中的比例大致相同的情況形成鮮明的對照。

造成這種狀況的原因可能有三個(gè)方面:一是低出生率使小學(xué)生在總?cè)丝谥械谋壤兴档汀０凑?歲入學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，考察1998年—2003年河南省人口出生情況，發(fā)現(xiàn)城市出生人口(28萬)占總出生人口(116萬)的23.7%，基本接近6年后小學(xué)生的入學(xué)城鄉(xiāng)比例;二是仍有相當(dāng)部分的留守兒童未能隨進(jìn)城務(wù)工的父母進(jìn)城入學(xué)，這與河南留守兒童占全國7%⑥的狀況相符合;三是河南不僅是人口大省也是勞動(dòng)力輸出大省，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村小學(xué)生隨父母到河南以外的城市上學(xué)。

這種現(xiàn)象提醒我們，處于現(xiàn)代化初期階段的人口大省，其在學(xué)人口的流動(dòng)特征及其對學(xué)校和班級規(guī)模的影響，不僅與城市化的水平有關(guān)，也與勞動(dòng)力流動(dòng)的地域傾向及家長對子女教育的觀念有關(guān)。在這種情況下，強(qiáng)化對流動(dòng)人口地域趨向和教育理念(即傾向于子女在家鄉(xiāng)接受教育還是將他們帶到務(wù)工地接受教育)的監(jiān)測，對合理規(guī)劃學(xué)校布局，合理有效地控制班級和學(xué)校規(guī)模十分重要。

2.初中城市化水平不僅明顯高于小學(xué)，而且大大超越城市總體城市化水平。

數(shù)據(jù)表明，河南和甘肅的初中生的城鄉(xiāng)分布狀態(tài)，均呈現(xiàn)城鎮(zhèn)上升、農(nóng)村下降的相同態(tài)勢，而且都于2008年左右，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村在校生數(shù)量持平，并呈現(xiàn)城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量超越農(nóng)村的態(tài)勢。2009年，河南省城鎮(zhèn)初中生占全省總數(shù)的51.1%(圖3)，甘肅省城鎮(zhèn)初中生占全省總數(shù)的49.9%(圖4)，城鎮(zhèn)在校生都已經(jīng)超過或接近總量的一半，其發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過兩省37.7%和32.6%的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

分析其原因，從家庭方面看，由于初中生的自理能力較強(qiáng)，家長將學(xué)生送到城鎮(zhèn)就學(xué)的可能性變高。在河南的一些地方，農(nóng)村家庭將子女送到縣城中學(xué)讀書已經(jīng)變成具有巨大裹挾力的時(shí)尚潮流，從而成為撐大這些地方班級和學(xué)校規(guī)模源源不斷的動(dòng)力來源。

圖3 河南省分城鄉(xiāng)普通初中在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

圖4 甘肅省分城鄉(xiāng)普通初中在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

從政府方面看，政府為農(nóng)村初中設(shè)置的學(xué)區(qū)覆蓋半徑不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于小學(xué)，而且較多地布局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城所在地。隨著近10年來農(nóng)村中小學(xué)撤并速度的加快，政府將初中集中到縣鎮(zhèn)所在地的意愿越發(fā)強(qiáng)烈，這促使初中生的城市化水平大大高于本省的城市化總體水平。

河南、甘肅初中發(fā)生的這些變化和山西一些地方農(nóng)村小學(xué)生父母跟隨學(xué)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地租房生活的事例表明，義務(wù)教育已經(jīng)成為推進(jìn)區(qū)域城市化的重要力量和風(fēng)向標(biāo)。

三 快速的城市化過程對中小學(xué)的規(guī)模產(chǎn)生了強(qiáng)烈的擴(kuò)張效應(yīng)

前面的分析表明，在城市化進(jìn)程中影響學(xué)校與班級規(guī)模的因素是多方面的，筆者認(rèn)為，其中城市化的發(fā)展速度是最為直接和關(guān)鍵的因素，這是因?yàn)?在靜止或低速城市化發(fā)展的狀態(tài)下，城鄉(xiāng)中小學(xué)的布局和規(guī)模是大致平衡和穩(wěn)定的，而當(dāng)一個(gè)區(qū)域進(jìn)入快速城市化的發(fā)展軌道上時(shí)，持續(xù)快速涌入的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)準(zhǔn)備不充分的情況下，必然會(huì)首先撐大現(xiàn)有城鎮(zhèn)中小學(xué)的規(guī)模，從而產(chǎn)生強(qiáng)烈的擴(kuò)張效應(yīng)。

以城市化發(fā)展較快的河南、甘肅為例。雖然兩省城市化的起點(diǎn)不同，河南省1990年為15.5%，2011年為40.6%，甘肅1990年為21.8%，2011年為37.2%，但發(fā)展速度都十分驚人，其中近10年，河南的城市化的年平均速度為1.7，而甘肅為1.3;近5年兩省的年平均發(fā)展速度也保持在1.2%以上。這直接導(dǎo)致了兩省城鎮(zhèn)中小學(xué)在校生數(shù)在全省總的在校生數(shù)下降的前提下，仍呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。如此高的發(fā)展速度還使河南、甘肅兩省的城鎮(zhèn)學(xué)校不得不經(jīng)歷學(xué)校規(guī)?？焖贁U(kuò)張的發(fā)展階段，以應(yīng)付持續(xù)不斷的適齡遷徙人口的就學(xué)壓力。

2009年河南省城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為999人，是農(nóng)村239人的4.2倍，而2001年僅為2.7倍。2009年河南省普通初中平均規(guī)模城鎮(zhèn)為1340人，是農(nóng)村801人的1.7倍，而2001年城鎮(zhèn)學(xué)校僅是農(nóng)村學(xué)校的1.3倍。甘肅省2009年城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為609人，是農(nóng)村120人的5倍，而2001年僅為3.3倍;2009年甘肅省普通初中平均規(guī)模城鎮(zhèn)為1616人，是農(nóng)村598人的2.7倍，而2001年為2.5倍。

從全國看，從2001年到2009年，城市化水平提高了10.4個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)城鎮(zhèn)小學(xué)的平均規(guī)模增長了82.7%，農(nóng)村小學(xué)增長了16.9%，即平均城市化進(jìn)程每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)小學(xué)規(guī)模就增加8個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)期，城鎮(zhèn)普通初中的平均規(guī)模增加了9%，農(nóng)村降低了20.5%，即平均城市化進(jìn)程每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)普通初中規(guī)模就增加0.9個(gè)百分點(diǎn)。因此，筆者推斷，一個(gè)地區(qū)城市化水平在30%—50%間，城鎮(zhèn)中小學(xué)將面臨巨大學(xué)校規(guī)模擴(kuò)張的壓力。其中城鎮(zhèn)小學(xué)的規(guī)模擴(kuò)張速度要高于城鎮(zhèn)初中的擴(kuò)張速度;農(nóng)村初中則處于規(guī)模萎縮的狀態(tài)。

從發(fā)生機(jī)制上看，農(nóng)村學(xué)校規(guī)模的保持或增長多半是由政府通過撤并學(xué)校人為實(shí)現(xiàn)的，而城鎮(zhèn)學(xué)校和班級的規(guī)模擴(kuò)張多半是由農(nóng)村生源不斷涌入自然造成的并表現(xiàn)出漸進(jìn)性特征。

上述分析表明，城市化的速度是對城鎮(zhèn)班級和學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵性基礎(chǔ)力量，連續(xù)5年以上的年均增長1%以上的城市化速度必將會(huì)對城鎮(zhèn)中小學(xué)就學(xué)人口總量的增長和學(xué)校及班級規(guī)模的擴(kuò)張帶來巨大的推力。如果相應(yīng)的應(yīng)對政策不到位，超大班級或超大學(xué)校的出現(xiàn)將不可避免。

四 中國城市化進(jìn)程中義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模的變化特點(diǎn)及發(fā)展趨勢

(一) 由于人口自然增長的趨勢放緩，從全國的水平上看學(xué)校數(shù)量基本能適應(yīng)人口發(fā)展的要求

近些年，中國學(xué)齡人口逐年減少，全國小學(xué)在校生數(shù)自1997年達(dá)到最高峰之后呈逐年下降趨勢，2009年比1997年下降28%;普通初中從2003年開始下降，到2009年下降了16.3%。(圖5)學(xué)校數(shù)量上，受2001年開始的全國撤點(diǎn)并校政策實(shí)施的影響，全國中小學(xué)數(shù)量均呈現(xiàn)下降趨勢。全國小學(xué)數(shù)量2009年比1997年下降了55.4%，普通初中全國同比下降12.2%(1997年數(shù)據(jù)缺失用1998年的數(shù)據(jù)替代)。2009年小學(xué)平均學(xué)校規(guī)模為每校359人，普通初中平均學(xué)校規(guī)模為969人。根據(jù)相關(guān)研究，2010—2100年間中國每年的出生人數(shù)基本呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，在2040年前后中國的年均出生人數(shù)極可能不足1000萬人，而到2100年時(shí)，中國的出生人數(shù)極可能將不足500萬人，不及現(xiàn)在的三分之一。⑦這意味著從全國來看，隨著人口的自然增長率下降，目前中國的學(xué)校數(shù)量從總量上看是可以應(yīng)對未來人口發(fā)展趨勢的。這也同時(shí)證明，目前存在的大規(guī)模學(xué)校和班級的問題更多的是由城市化進(jìn)程中人口遷徙和學(xué)校規(guī)劃、布局及人口遷徙政策不當(dāng)帶來的。

圖5 中國中小學(xué)在校生數(shù)量變化趨勢圖(萬人)

(二) 城市化進(jìn)程導(dǎo)致學(xué)校規(guī)模呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化發(fā)展態(tài)勢

從全國的情況來看，在校生數(shù)和學(xué)校數(shù)量都在持續(xù)減少，但是城鎮(zhèn)與農(nóng)村的學(xué)校規(guī)模又表現(xiàn)出差異化變化趨勢，即在農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)持續(xù)下降的同時(shí)，城鎮(zhèn)中小學(xué)在校生數(shù)呈現(xiàn)逆向上升趨勢。

在學(xué)校數(shù)量上:農(nóng)村中小學(xué)均有下降;城鎮(zhèn)小學(xué)在數(shù)量上雖然也有所下降但幅度大大低于農(nóng)村;城鎮(zhèn)普通初中則呈現(xiàn)逆向上升趨勢。2009年城鎮(zhèn)小學(xué)在校生比2004年增長14.2%，城鎮(zhèn)普通初中比1997年增長56.9%;(圖6)城鎮(zhèn)小學(xué)數(shù)量比1997年下降60.3%，而城鎮(zhèn)普通初中數(shù)量則增長14.7%(1997年數(shù)據(jù)缺失用1999年的數(shù)據(jù)替代)。(圖7)2009年城鎮(zhèn)小學(xué)在校生數(shù)占全國小學(xué)在校生的43.8%，城鎮(zhèn)普通初中在校生數(shù)占全國的64.3%。這些變化導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，到2009年城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為959人，城鎮(zhèn)普通初中平均規(guī)模為1346人;而農(nóng)村學(xué)校規(guī)模呈平穩(wěn)或下降趨勢，2009年農(nóng)村小學(xué)平均規(guī)模為242人，農(nóng)村普通初中平均規(guī)模為641人。這說明，在人口自然增長影響因素較弱的情況下，城市化進(jìn)程引起的人口向城鎮(zhèn)聚集成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校規(guī)模發(fā)生差異化發(fā)展的主要因素。城鎮(zhèn)學(xué)校面臨農(nóng)村學(xué)生大量涌入的壓力，進(jìn)而形成大規(guī)模學(xué)校。相反，農(nóng)村學(xué)校面臨人口稀釋化過程，中小學(xué)只有在不斷撤并減少數(shù)量的前提下，才能維持平穩(wěn)或減緩下降的趨勢。

圖6 中國中小學(xué)城鎮(zhèn)在校生數(shù)量變化趨勢圖(萬人)

圖7 中國中小學(xué)城鎮(zhèn)學(xué)校數(shù)量變化趨勢圖(所)

(三) 進(jìn)城務(wù)工人員(農(nóng)民工)隨遷子女帶來不容忽視的隱性生源壓力，在政府應(yīng)對措施不當(dāng)?shù)那闆r下，這種壓力主要是通過撐大城鎮(zhèn)學(xué)校的規(guī)模來釋放的

全國小學(xué)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女2009年招生數(shù)為131.2萬人，比上一年增長8.9%;2010年招生數(shù)為160.6萬人，比上一年增長22.36%。到2010年，隨遷子女在校生數(shù)為864.3萬人，占小學(xué)在校生的比例為8.69%。全國初中階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女2009年招生數(shù)為90.3萬人，比上一年增長14.98%;2010年招生數(shù)為109.4萬人，比上一年增長21.10%。到2010年，隨遷子女在校生數(shù)為302.9萬人，占初中在校生的比例為5.74%。(表1)這意味著，假如小學(xué)規(guī)模為600人，初中規(guī)模為900人，那么全國城鎮(zhèn)要為隨遷子女增設(shè)小學(xué)1.4萬所，初中3366所。但從實(shí)際情況看，2010年比2009年全國城鎮(zhèn)小學(xué)只增加489所，初中僅增加164所，也就是說中國城鎮(zhèn)中小學(xué)數(shù)量并沒有按比例增加相應(yīng)的數(shù)量。這也進(jìn)一步證明，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的就學(xué)問題主要是通過擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模的路徑解決的，而且這一趨勢還在發(fā)展。

表1 中國隨遷子女招生情況對比表

分區(qū)域來看，不同地區(qū)面臨的壓力特征又有所不同。2010年，上海中小學(xué)招收隨遷就學(xué)的人數(shù)為6.5萬人，其中100%來自外省遷入;河南招收隨遷就學(xué)人數(shù)為5.0萬人，其中9.92%來自外省遷入，90.08%來自省內(nèi)其他縣遷入;甘肅招收隨遷就學(xué)人數(shù)為1.5萬人，其中27.76%來自外省遷入，72.24%來自省內(nèi)其他縣遷入。因此，不同城市化水平和地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，將會(huì)形成不同的外來生源壓力。上海作為城市化水平很高的地區(qū)，其更多的人口壓力來自于外省遷入;而河南、甘肅地區(qū)則主要面臨來自于本省城市化進(jìn)程帶來的人口遷移壓力。

如果結(jié)合大部分農(nóng)村留守兒童的情況考慮，其潛含的壓力將更加突出。2010年，全國農(nóng)村小學(xué)留守就學(xué)人口為1461.8萬人，初中階段為809.7萬人。這部分潛在的城鎮(zhèn)生源將會(huì)在政策、經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，隨時(shí)現(xiàn)實(shí)地變?yōu)槌擎?zhèn)的生源。這也進(jìn)一步印證了中國目前確實(shí)存在大量的隱性城市化或半城市化的人群，并且他們會(huì)對城鎮(zhèn)義務(wù)教育帶來的壓力具有鮮明的不確定性。

(四) 在城市化發(fā)展速度較快的地區(qū)，城鎮(zhèn)中小學(xué)大班額問題日益突出

2010年全國小學(xué)56人以上大班額占總體比例，城市25.81%，縣鎮(zhèn)29.65%，農(nóng)村6.93%。2000年后城鎮(zhèn)普通初中50人以上的大班額所占比例均達(dá)到45%以上。2010年全國普通初中65人以上超大班額占總體比例，城市10.96%，縣鎮(zhèn)18.92%，農(nóng)村11.81%。

從區(qū)域來看，2010年小學(xué)56人以上大班額占總體比例，上海為城市0.0%，縣鎮(zhèn)3.25%，農(nóng)村13.42%;河南為城市55.9%，縣鎮(zhèn)48.68%，農(nóng)村13.54%;甘肅為城市48.98%，縣鎮(zhèn)28.8%，農(nóng)村3.42%(表2)。普通初中分省情況如表2。結(jié)合上述大班額分省情況，可以看出目前學(xué)校應(yīng)對城市化進(jìn)程主要是通過擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，并且主要通過擴(kuò)大班級規(guī)模來實(shí)現(xiàn)的。

河南省2009年小學(xué)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為4.4萬人，按照每所學(xué)校600人，大概需要新建83所學(xué)校。然而實(shí)際上2009年河南省小學(xué)比2008年減少一所，其中城市減少21所，縣鎮(zhèn)增加20所。說明城鎮(zhèn)中小學(xué)規(guī)模擴(kuò)張的壓力，多數(shù)是通過擴(kuò)大班級規(guī)模來釋放，使得大規(guī)模學(xué)校通常都具有大班額的特征。

表2 2010年我國小學(xué)和普通初中大班額分城鄉(xiāng)情況對比表(%)

表3 大連市內(nèi)四區(qū)小學(xué)規(guī)模分布狀況(2012年) 單位:所

(五) 影響大規(guī)模學(xué)校和大規(guī)模班級區(qū)域性聚集的原因十分復(fù)雜

2012年河南省鄭州市市內(nèi)四區(qū)——中原區(qū)、金水區(qū)、二七區(qū)、惠濟(jì)區(qū)26所小學(xué)中除了兩所私立學(xué)校實(shí)施小班化教學(xué)以外，學(xué)校規(guī)模均在1000人以上，其中有5所達(dá)到3000人以上，班額普遍達(dá)到60或70人，甚至有3所學(xué)校達(dá)到80人。鄭州市的情況反映出在城市化初期，人口向城市中心聚集，大班額、大規(guī)模學(xué)校大量出現(xiàn)在市中心區(qū)域。⑧

遼寧省大連市小學(xué)分布狀況呈現(xiàn)出不同于鄭州市的有趣狀況(如表3)。大連市甘井子區(qū)位于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，房價(jià)相對較低，其學(xué)校和班級規(guī)模較大。而處于傳統(tǒng)核心區(qū)的中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)則呈現(xiàn)學(xué)校和班級小規(guī)?；内厔荨Ｆ湓蚴?城市核心區(qū)已由居住、商務(wù)混合型向商務(wù)為主的方向發(fā)展，大量居民因城市改造不得不移出核心區(qū)，因而，核心區(qū)出現(xiàn)被動(dòng)型學(xué)校和班級規(guī)?？s小的趨勢。同時(shí)高住房租金又阻擋了一部分外來流動(dòng)人口流入。而處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的甘井子區(qū)，則面臨核心區(qū)人口外移和外來人口遷入的雙重壓力。因此，大連市分區(qū)域出現(xiàn)小班額及小規(guī)模學(xué)校與大班額及大規(guī)模學(xué)校并存的局面。這可能是城市化發(fā)展過程中的一種過渡模式。

從上海的情況看，上海市已基本上完成城市化進(jìn)程，市區(qū)的人口規(guī)模穩(wěn)定，學(xué)校規(guī)模也趨于穩(wěn)定，并已探索實(shí)施小班化教學(xué)14年。但是近幾年，外來務(wù)工人員的大量涌入，使得上海也要面臨通過擴(kuò)大班額來吸收外來人口的問題。2008年上海市教委提出確保務(wù)工同住子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，同年底，在滬接受義務(wù)教育的外來人口子女人數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比例上升至35.91%。至2010年，共有47.05萬名農(nóng)民工同住子女在滬接受義務(wù)教育，同年9月，僅小學(xué)入學(xué)新生人數(shù)就達(dá)15萬，占全市新生總數(shù)的54%。這個(gè)數(shù)量使每班30人的小班班額難以為繼。以上海市中心城區(qū)靜安區(qū)為例，該區(qū)人戶分離人口占戶籍人口比重高于30%(全市平均數(shù)為17.67%)，是典型的人口導(dǎo)出區(qū)。但近5年義務(wù)教育階段的務(wù)工子女學(xué)生數(shù)逐年遞增。截止到2010年9月小學(xué)務(wù)工子女在校人數(shù)占總?cè)藬?shù)的18.04%，初中占11.71%。該轄區(qū)內(nèi)4所實(shí)施“小班化教育”的小學(xué)到2011年9月班額數(shù)都在35人以上，全區(qū)將中斷小班化的實(shí)施。⑨

綜合來看，影響就學(xué)人口聚集的原因是復(fù)雜的，與城市化的進(jìn)程、城市的改造和布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)特征、學(xué)校的布局、學(xué)校的教育質(zhì)量、住房租金及人們的教育觀念等均有關(guān)系，對具體問題要做具體分析。

五 解決義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模問題的主要對策

(一) 把農(nóng)村和城鎮(zhèn)作為兩個(gè)向度，在數(shù)量和規(guī)模間尋找不同的平衡點(diǎn)

我國城市化進(jìn)程表現(xiàn)為農(nóng)村人口的稀釋化和城市人口稠密化的雙向發(fā)展過程，進(jìn)而引起城鎮(zhèn)及農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模發(fā)生蹺蹺板式的應(yīng)對性改變。農(nóng)村地區(qū)面臨入學(xué)適齡人口減少，適度學(xué)校規(guī)模難以為繼，進(jìn)而教育資源的充分利用與保障受教育者權(quán)利的矛盾日益突出。近些年頻發(fā)的校車事故和山區(qū)小學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)的問題，都是這一問題的具體寫照。城鎮(zhèn)地區(qū)則面臨由農(nóng)村人口大量遷移而造成的班級和學(xué)校規(guī)?？焖贁U(kuò)張、教育質(zhì)量下降、區(qū)域教育責(zé)權(quán)不對稱等日益嚴(yán)重的教育與社會(huì)問題。

要在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個(gè)向度分別解決上述問題，關(guān)鍵是在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個(gè)方面分別處理好學(xué)校數(shù)量和學(xué)校及班級規(guī)模的問題。當(dāng)前農(nóng)村方面的主要問題是，不少地方政府以保證理想規(guī)模為借口，盲目地撤并學(xué)校，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的區(qū)域布局日益稀疏，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村學(xué)生就近上學(xué)的權(quán)利和農(nóng)村文化生態(tài)的傳承。而城鎮(zhèn)方面的主要問題是，嚴(yán)重違背學(xué)校和班級規(guī)?？刂频囊话阋?guī)律，不少地方超大規(guī)模學(xué)校和班級畸形發(fā)展，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量和學(xué)生的身心健康發(fā)展。

為了解決這個(gè)問題，針對農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校分別采取“有保有壓”不同的學(xué)校布局管理對策。即對農(nóng)村按照“保布局完整并適度縮小學(xué)校規(guī)?！钡脑瓌t調(diào)整;對城市以“控制學(xué)校和班級規(guī)模并適時(shí)增加學(xué)校數(shù)量”的原則來規(guī)劃和調(diào)整。以小學(xué)為例，一般來說，在人口趨向漸少的農(nóng)村，應(yīng)以學(xué)生步行40分鐘內(nèi)并適度配備校車接送較遠(yuǎn)學(xué)生為原則，布局每個(gè)年級二至三個(gè)班，學(xué)生數(shù)在150至500人的小規(guī)模學(xué)校;人口特別稀疏的地區(qū)可保留適量的一個(gè)年級只有一個(gè)班，每班學(xué)生平均為25人，學(xué)生數(shù)一般在150人以下的超小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)。在人口趨勢漸多的城鎮(zhèn)特別是城市周邊地區(qū)，以控制大規(guī)模學(xué)校為布局原則，一般不布局超過1500人的小學(xué)和超過1700人的中學(xué)。國內(nèi)外的許多研究證實(shí)，中小規(guī)模學(xué)校是容易產(chǎn)生較高教育效益和社會(huì)效益的規(guī)模類型。如果沒有特殊情況，中小規(guī)模學(xué)校應(yīng)當(dāng)是今后我國城鎮(zhèn)中小學(xué)校的主導(dǎo)類型。

(二) 保持教育的城市化水平與區(qū)域總體城市化水平的協(xié)調(diào)一致

由于政策實(shí)施缺乏必要的邊界，農(nóng)村學(xué)生非理性移出(學(xué)生遠(yuǎn)離在農(nóng)村居住的父母到城鎮(zhèn)擇校)的步伐有加快的趨向。前面已經(jīng)作過分析，總體來說，近十年農(nóng)村學(xué)校撤并的速度或者說義務(wù)教育階段學(xué)生的教育城市化水平已經(jīng)超過其他方面城市化的速度，這有可能非理性地加快城市化進(jìn)程并導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和教育的過早凋零。河南和甘肅省的情況看，這種現(xiàn)象在初中學(xué)生群體中表現(xiàn)的特別突出。

教育先行是現(xiàn)代社會(huì)的重要理念，但這種先行是有邊界的，它必須與區(qū)域城市化總體發(fā)展水平協(xié)調(diào)一致。當(dāng)前的無序流動(dòng)已經(jīng)對城鄉(xiāng)的義務(wù)教育都產(chǎn)生了不良的影響。要解決這個(gè)問題，應(yīng)堅(jiān)持教育的城市化水平與區(qū)域總體城市化水平的協(xié)調(diào)一致。從農(nóng)村方面看，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村中小學(xué)的質(zhì)量建設(shè)，不斷減小其與城鎮(zhèn)學(xué)校的差距，為農(nóng)村學(xué)生自愿留在農(nóng)村學(xué)校就學(xué)提供條件;從城鎮(zhèn)方面看，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃特別是人口控制規(guī)模，一方面不斷興建新的學(xué)校，有計(jì)劃地增強(qiáng)對新增就學(xué)人口承接能力;另一方面，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)出臺和調(diào)整外來人口就學(xué)約束性政策，以保證城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與義務(wù)教育的承接能力協(xié)調(diào)一致。在美國，城市化水平達(dá)到40%左右時(shí)，開始出現(xiàn)專業(yè)城市規(guī)劃，致力于通過規(guī)制措施對城市環(huán)境進(jìn)行有意識的控制。⑩這說明，城市化發(fā)展到一定水平必須對城市的資源、環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)布局甚至是住宅和教育機(jī)構(gòu)的布局進(jìn)行重新規(guī)劃使其協(xié)調(diào)發(fā)展。顯然，將學(xué)校布局、流動(dòng)人口的就學(xué)政策與城市規(guī)劃結(jié)合起來，有利于以長遠(yuǎn)的眼光在總體上系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)特別是大中城市在城市化進(jìn)程中面臨的教育問題。

(三) 善于利用小班額預(yù)存的人數(shù)彈性空間，以應(yīng)對潛在流動(dòng)人口流向的不確定性

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，中國的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員具有高于其他很多國家的高流動(dòng)性和流向的不確定性，這就造成了其隨遷子女不僅是不容忽視的隱性生源，而且具有很強(qiáng)的不確定性。也就是說，“學(xué)齡人口的對象性就學(xué)區(qū)域有了越來越大的不確定性，加之房地產(chǎn)過度投機(jī)產(chǎn)生的空置率問題，在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，我國一些地區(qū)會(huì)呈現(xiàn)出就學(xué)人口區(qū)域性不穩(wěn)定的現(xiàn)象。”?為了解決這個(gè)問題，新建城鎮(zhèn)中小學(xué)應(yīng)以30人左右的小班額為規(guī)劃設(shè)計(jì)的主要依據(jù)。這樣做不僅有利于提高教育質(zhì)量，而且能為就學(xué)人口的不穩(wěn)定性流動(dòng)預(yù)留好足夠的吸納空間。

(四) 對城市化進(jìn)程較快的人口大省和中心城市周邊地區(qū)的人口流向?qū)嵤┛茖W(xué)監(jiān)測，并建立有效控制班級和學(xué)校規(guī)模的預(yù)警機(jī)制

前面已經(jīng)分析了，城市化對班級和學(xué)校規(guī)模的影響受人口流向和速度、就學(xué)理念、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平、人們的教育觀念以及城鎮(zhèn)的應(yīng)對策略等復(fù)雜因素的影響，其中重要的是區(qū)域人口的密度和城市化的速度。一般來說，區(qū)域人口的密度大和城市化的速度快的地區(qū)，撐大班級和學(xué)校規(guī)模的可能性就高，反之亦然。因此，加強(qiáng)對這類的地區(qū)人口特別是就學(xué)人口的監(jiān)測，有利于政府和學(xué)校采取有針對性的策略。

這些地方也應(yīng)看到，用放大班級和學(xué)校規(guī)模的方法來應(yīng)對就學(xué)人口涌入的方法畢竟是有限度的，解決問題的根本之道還是通過系統(tǒng)規(guī)劃，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間和地點(diǎn)建設(shè)新的學(xué)校。

(五) 提高義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層次，保證各級政府在實(shí)施流動(dòng)人口子女教育方面責(zé)權(quán)對稱

中國目前實(shí)行的是以縣(區(qū))為主的義務(wù)教育的財(cái)政投入和管理政策，這很容易導(dǎo)致縣(區(qū))間義務(wù)教育發(fā)展的不平衡和在實(shí)施流動(dòng)人口子女教育方面的責(zé)權(quán)不對稱。例如，某城市某一城區(qū)因房租相對低廉聚集了大量的外來務(wù)工人員居住，這個(gè)城區(qū)政府就不得不為解決其隨遷子女入學(xué)問題而投入大量財(cái)力、物力和人力。但是這些務(wù)工人員是為整個(gè)城市服務(wù)，這就相當(dāng)于讓一個(gè)區(qū)解決全市的外來人口的義務(wù)教育問題。這不僅不合理、不公平，而且在這個(gè)區(qū)極易引發(fā)違背教育規(guī)律的大班額、大規(guī)模學(xué)校的問題。因此，提高義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層次，改進(jìn)財(cái)政支付制度，加強(qiáng)省市級財(cái)政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，勢在必行。在投入和管理體制沒有改革之前，各地可創(chuàng)新具體的政策和實(shí)施策略，例如，省、市級財(cái)政按流動(dòng)人口子女的就學(xué)數(shù)量按年度給予縣(區(qū))或?qū)W校以必要的補(bǔ)貼。

注 釋:

①⑩［美］布賴恩·貝利:《比較城市化——20世紀(jì)的不同道路》，北京:商務(wù)印書館，2008年，第24頁。

②城市化三大標(biāo)志:1.勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;2.城市人口在總?cè)丝谥斜戎厣仙?最主要標(biāo)志);3.城市用地規(guī)模擴(kuò)大。③范恒山、陶良虎:《中國城市化進(jìn)程》，北京:人民出版社，2009年，第64頁。

④侯學(xué)英:《中國城市化進(jìn)程時(shí)空差異分析》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第175—182頁。

⑤信春霞:《中國人口城市化率的深層次分析》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。

⑥王世炎、趙起城、王書延:《農(nóng)村留守兒童教育問題凸現(xiàn)—來自河南的調(diào)查報(bào)告》，《調(diào)研世界》2011年第4期。

⑦胡小武:《低生育率是中國的福音?——從第六次人口普查數(shù)據(jù)看中國人口發(fā)展現(xiàn)狀與前景》，《南京社會(huì)科學(xué)》2011年第8期。⑧鄭州市重點(diǎn)小學(xué)巡禮各區(qū)分布http://bbs.eduu.com/thread-1144467-1-1.html。

⑨董蓓菲:《上海市“小班化教育”實(shí)施現(xiàn)狀與對策研究》，《全球教育展望》2011年第6期。

?傅維利、劉偉:《學(xué)校規(guī)模調(diào)控的依據(jù)及改進(jìn)對策》，《教育研究》2013年第1期。

?本文除特殊說明，數(shù)據(jù)均來自歷年《中國教育年鑒》、《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。