創(chuàng)新群眾自治方法 推進黨的群眾工作

上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)（街道）黨工委

上海市黃浦區(qū)五里橋社區(qū)紫荊居民區(qū)地處黃浦區(qū)西南角，由紫荊新苑、魯班公寓、盧灣城市花園三個商品房小區(qū)組成，大部分房屋建成于20世紀90年代后，屬中心城區(qū)較為典型的大眾化新型封閉式住宅小區(qū)，現(xiàn)有居民4500余人，其中黨員600余人。新型商品房小區(qū)居民素質(zhì)高、要求高、民主意識高的“三高”特點，為紫荊居民區(qū)的自治實踐積淀了良好的基礎(chǔ)。多年來，紫荊居民區(qū)群眾自治在黨總支領(lǐng)導下，努力探索新路徑，取得明顯效果。

一、理順群眾自治組織關(guān)系是黨組織有效引領(lǐng)群眾自治的關(guān)鍵

近年來，居民區(qū)的群眾自治組織除了居委會和業(yè)委會外，還增加了居民區(qū)自治家園理事會這一新的群眾自治組織形式。在紫荊居民區(qū)，這一組織形式稱為“三會苑自治理事會”，這里的“三會”是指“決策聽證會”、“監(jiān)督評議會”、“矛盾協(xié)調(diào)會”。

（一）從法理上搞清不同自治組織之間的關(guān)系。居委會是依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》而產(chǎn)生的群眾自治組織。業(yè)委會依據(jù)的是有關(guān)行政管理條例而產(chǎn)生的業(yè)主自治組織，它的主管部門是房地局。居民區(qū)自治家園是上海地區(qū)正在探索的一種群眾自治形式，它依據(jù)的是反映群眾意愿的自治章程，沒有特定的主管部門。物業(yè)服務(wù)企業(yè)不是群眾自治組織，而是受聘于業(yè)委會的企業(yè)，遵循的是市場規(guī)則。由此可見，在各種群眾自治組織中，居委會具有牽頭協(xié)調(diào)職能，這種職能是法律賦予的，其它群眾自治組織，包括物業(yè)服務(wù)都要服從這種制度安排。

（二）從承擔任務(wù)上劃清不同自治組織之間的界限。按照城市居委會組織法第三條規(guī)定，居委會的任務(wù)主要有宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策；辦理本居住區(qū)居民的公共事務(wù)和公共事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機構(gòu)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育工作；向人民政府或者它的派出機構(gòu)反映居民的意見、要求和提出建議等。業(yè)委會的任務(wù)則體現(xiàn)在代表和維護全體業(yè)主、使用人的合法權(quán)益，保障物業(yè)的合理、安全使用。自治家園的任務(wù)是根據(jù)居民區(qū)群眾的需要因事而定，有一定的靈活性和時效性，大多數(shù)體現(xiàn)為組織志愿者和群眾團隊活動。

（三）明確黨組織對群眾自治組織的引領(lǐng)不等于具體管理。社區(qū)（街道）黨工委要求紫荊居民區(qū)黨組織加強對群眾自治的領(lǐng)導，主要是政治思想上引領(lǐng)而不是具體的業(yè)務(wù)管理，不能包辦替代群眾“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的事項。從紫荊居民區(qū)黨支部領(lǐng)導簽字開展自治實踐情況來看，這種引領(lǐng)體現(xiàn)在四方面：一是充分發(fā)揮黨員參與自治的骨干作用。目前，黨員在居委會中的比例是50%，在業(yè)委會的比例是75%，在自治理事會的比例是26.7%。二是協(xié)調(diào)群眾自治組織關(guān)系。自治組織之間有時難免產(chǎn)生摩擦，這時支部書記的任務(wù)就是按照自治組織所擔負的不同任務(wù)進行協(xié)調(diào)，幫助大家分清職責，加強合作，及時化解分歧。三是本著維護居民的合法權(quán)益，通過居委會加強對業(yè)委會、自治理事會、小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導和監(jiān)督，保證這些組織遵紀守法。四是加強黨組織和黨員自身建設(shè)，起到居民區(qū)的政治核心作用。支部要求黨員在創(chuàng)建文明城區(qū)中發(fā)揮作用，號召大家要做的，黨員帶頭做，號召大家不做的，黨員帶頭不做。

二、紫荊居民區(qū)創(chuàng)新群眾自治的實踐特點

“三會苑”是紫荊居民區(qū)深化群眾自治的新形式，它的主要功效在于把居委會和業(yè)委會交叉部分的事務(wù)整合在一個平臺上，通過“三會”制度，實現(xiàn)協(xié)商、協(xié)作、協(xié)調(diào)的多方治理。

（一）創(chuàng)新居民自治組織形式。三會苑的自治結(jié)構(gòu)是三個“聯(lián)動”，就是黨社聯(lián)動、街居聯(lián)動、居內(nèi)聯(lián)動。特點是參與對象廣泛，黨的引領(lǐng)作用明顯，協(xié)調(diào)功能增強。一是黨社聯(lián)動。隨著單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，社區(qū)所承載的功能越來越多，社區(qū)基層黨組織擔負的聯(lián)系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團結(jié)群眾、服務(wù)群眾的任務(wù)越來越重，居民區(qū)黨組織不可能像計劃體制下包攬一切行政、社會事務(wù)，必須改進黨在社區(qū)的領(lǐng)導和活動方式。紫荊居民區(qū)黨組織通過領(lǐng)導構(gòu)建新型的群眾自治組織體系，實現(xiàn)黨社聯(lián)動，推動社區(qū)黨建與群眾自治同步發(fā)展、協(xié)調(diào)共進，最大限度地發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心作用，實現(xiàn)黨的核心力、社區(qū)自治力、社會參與力在群眾自治上的有機融合。

二是街居聯(lián)動。要想實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)與居民需要的“無縫對接”，就需要切實發(fā)揮居民自治的主體作用。在社區(qū)共治平臺上，紫荊“三會苑”居民自治組織通過與社區(qū)各社會組織、駐區(qū)單位、行政單位形成有效互動，實現(xiàn)與街道各社會組織功能對接。如理事會所屬的七個工作委員會分別與街道20余個社會組織對接，60余個項目達成承接、合作，為開展社區(qū)自治引入更豐富的資源，居民自治的功能性平臺得到進一步拓展，實現(xiàn)居民自治與街道社會組織以及居民區(qū)群眾團隊的有機結(jié)合。

三是居內(nèi)聯(lián)動。在居民區(qū)自治平臺上，紫荊三會苑居民自治框架可以實現(xiàn)與社區(qū)居民、自發(fā)性群團組織、業(yè)委會等群眾自治組織形成有效內(nèi)部互動，有效組織本小區(qū)居民對本社區(qū)事務(wù)進行民主管理和民主決策。通過倡導和組織社區(qū)自治活動，培育和健全社區(qū)自治組織，創(chuàng)新和完善社區(qū)自治方式，進一步提升社區(qū)居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的水平和能力。

（二）創(chuàng)新自治活動方式。紫荊居民區(qū)依托社區(qū)（街道）資源，部門聯(lián)動、上下分工、干群互動、社會協(xié)同，以街道創(chuàng)立的“三站式”直通車問題解決機制為載體，創(chuàng)新自治活動方式。 一是責任區(qū)層面以“短、平、快”方式促進社區(qū)矛盾就地化解。以250戶家庭為單位，將居民區(qū)劃分為若干個責任區(qū)，依托組團力量，開展自助互助服務(wù)或利用團隊資源，將能夠解決的問題在責任區(qū)“短、平、快”地加以解決?！岸獭?，即短距離、面對面，直接了解回應訴求。通過建立零距離走訪機制和面對面反饋機制，將走訪了解的問題、要求和困難及時反映解決。“平”，即平民化、鄰里商，推動群眾民主自治。通過弄堂議事會和民情議事日等形式，開展交流互動，解決問題。“快”，即快回應、巧化解，及時解決實際問題，形成訴求快速回應、政策快速傳遞的工作流程。

二是居民區(qū)層面以“三會一代理一公約”促進基層民主自治?！叭龝奔礇Q策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會和監(jiān)督評議會；“一代理”即由居民區(qū)黨組織、居委會、群團組織等出面代理，幫助群眾反映正當訴求，維護合法權(quán)益；“一公約”即運用居民公約等居民自治自律形式，培養(yǎng)社區(qū)共同意識。居委會在5個工作日內(nèi)予以辦結(jié)或答復居民訴求，不能辦理的填寫《群眾訴求轉(zhuǎn)接單》并上報街道。

三是對接社區(qū)共治平臺。依托街道現(xiàn)場辦公會，將領(lǐng)導包干社區(qū)事務(wù)綜合調(diào)處會，訴求轉(zhuǎn)接制、民生實事提議會，民生實事項目征詢契約、矛盾排查分析會，社會穩(wěn)定風險評估、服務(wù)群眾促和諧議事會等形式有機整合起來，及時向上反映社情民意，最大限度地把可能發(fā)生的群眾利益矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

（三）創(chuàng)新黨組織保障機制。要使居民區(qū)群眾自治有序、有力、有效，關(guān)鍵是黨組織要善于整合思想、政治、組織資源，為群眾自治提供切實保障。

第一，創(chuàng)新動員機制。一是黨內(nèi)“三先”。黨總支堅持“大事讓黨員先知、難事讓黨員先議、實事讓黨員先行”，從而使居民區(qū)資訊傳遞讓“總支第一時間掌握、黨員第一時間知曉，即時討論消化，議出貫徹道道，黨內(nèi)底子打牢，再做群眾工作”。二是主題教育。黨總支注重發(fā)揮居民區(qū)在職黨員、退居二線或者剛退休的黨員干部、基層活動團隊負責人的作用，開展各種形式的主題教育，不斷提高黨員對參與社區(qū)自治活動的思想認識。

第二，創(chuàng)新參與機制。紫荊居民區(qū)黨總支積極發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，把方向，出思路，引領(lǐng)居民區(qū)黨員群眾參與自治。支持和引導黨員形成“五進入”自治參與機制（即進入居民委員會擔任兼職委員，進入業(yè)委會擔任委員，進入社區(qū)黨員代表議事會，進入?yún)^(qū)域性、公益性、服務(wù)性志愿者團隊，進入群眾文化團隊和網(wǎng)絡(luò)組織、網(wǎng)絡(luò)論壇，成為自治骨干力量），構(gòu)建“支部領(lǐng)導團隊、黨員運作團隊、團隊凝聚群眾”的團隊黨建工作新模式，通過團隊在社區(qū)中的活動，引導群眾積極參與社區(qū)自治。

第三，創(chuàng)新支撐機制?；鶎幼灾蔚闹黧w在社區(qū)群眾，但離不開外部的支持和幫助。紫荊居民區(qū)黨總支認真落實街道推行的“組團式服務(wù)、民主化管理、區(qū)域化支撐、群眾性評議”和“基層隊伍建設(shè)”的“4+1”城市社區(qū)黨建工作方法，積極發(fā)揮區(qū)域化大黨建的支撐作用。居民區(qū)黨組織通過駐區(qū)單位黨組織聯(lián)席會議，搭建區(qū)域化黨建有效平臺；健全區(qū)域化黨建“三會”制度、社區(qū)單位雙向服務(wù)機制，加強區(qū)域內(nèi)單位黨組織之間的溝通交流，形成優(yōu)勢互補；健全在職黨員雙重管理制度，發(fā)揮在職黨員在社區(qū)中的積極作用。逐步探索形成街道與居民區(qū)垂直運作、在編黨員與不在編黨員協(xié)同運作、黨內(nèi)服務(wù)與黨外服務(wù)交叉運作相結(jié)合的機制，從而形成既各有側(cè)重，又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的群眾自治支撐機制。

三、紫荊居民區(qū)創(chuàng)新群眾自治的理性思考

紫荊居民區(qū)的群眾自治，雖然進展比較順利，效果比較明顯，但是，也還存在需要完善的方面。例如，自治組織之間的融合問題，群眾參與的能力問題，自治的規(guī)范問題。這些問題要求基層黨組織綜合考慮，從制度上加以改進。

（一）把黨組織的引領(lǐng)與群眾自愿參與結(jié)合起來。實踐證明，推進基層群眾自治，根本在于兩條，一是黨建引領(lǐng)，以契合社會領(lǐng)域特點的黨建工作模式來推進居民自治；二是多元主體自覺自愿參與，要進一步激活社會，讓群眾和群眾組織真正成為自治的主體。紫荊居民區(qū)依托社區(qū)黨建平臺推進群眾自治，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、加強權(quán)力監(jiān)督為重點，合理設(shè)計自治載體，運用自治方式方法處理社區(qū)事務(wù)，依靠社區(qū)力量解決社區(qū)問題，更多地運用民主的形式、群眾路線的方法、說服教育的方式，通過平等的溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)、引導等辦法進行社會管理，積累了新形勢下做好群眾工作的經(jīng)驗。

（二）充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員在基層民主建設(shè)中的引領(lǐng)帶頭作用，不斷增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。社區(qū)基層民主建設(shè)是社會主義基層民主政治建設(shè)的重要組成部分。既要在推進基層民主中堅持黨的領(lǐng)導，又要根據(jù)社區(qū)發(fā)展的新形勢和新要求不斷改進黨在社區(qū)的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員的引領(lǐng)、帶頭作用。五里橋紫荊居民區(qū)不斷加強和改進黨組織建設(shè)，一方面構(gòu)建居民區(qū)黨總支、樓群（小區(qū)）黨支部、樓組（幢）黨小組、黨員責任崗四級組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；另一方面積極發(fā)揮社區(qū)各類黨員的主體作用，讓廣大黨員積極參與到社區(qū)各類組織中去。無論是居民委員會、業(yè)主委員會等自治組織，還是群眾文體團隊，通過黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，帶領(lǐng)居民群眾參與到社區(qū)民主自治建設(shè)中，使基層黨組織“凝聚人心、推動發(fā)展、促進和諧”的作用進一步體現(xiàn)，黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力不斷增強。

（三）加強社區(qū)組織自身建設(shè)，不斷提高廣大居民群眾民主自治能力。培育社會良好的自我管理能力，健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理新格局，充分發(fā)揮社區(qū)在社會管理中的基礎(chǔ)性作用，必須不斷加強社區(qū)組織自身建設(shè)，提高居民群眾的民主自治能力，促進更廣泛的社會協(xié)同和公眾參與。五里橋紫荊居民區(qū)在加強社區(qū)自治組織即自身作為方面，探索了居民委員會與自治理事會既分離又合作的自治路徑，以確保社區(qū)居委會和自治理事會的職責分工明確、運作程序流暢和服務(wù)管理有序。同時，社區(qū)（街道）黨工委積極從自治經(jīng)費、實事項目確立、社會組織功能對接等多方面為居民區(qū)自治提供支撐和保障，使居民區(qū)自治真正圍繞居民群眾的需求展開。

（四）完善程序化、規(guī)范化的自治機制，保證居民群眾更好地自我教育、自我管理、自我監(jiān)督。社區(qū)居民自下而上的參與必須是有序的并通過公開和公正的制度程序來保證。紫荊居民區(qū)在自治實踐中探索形成的參與機制，是一套能夠合理配置和有效實施的社區(qū)居民自治參與制度。通過一系列制度來引導社區(qū)居民有序地、理性地、周期性地參與社區(qū)事務(wù)，對于社區(qū)自治理念培育、社區(qū)自治協(xié)調(diào)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)多元合作以及社區(qū)事務(wù)評價監(jiān)督具有極其重要的規(guī)范和導向作用。這種做法能夠促進廣大居民逐步地掌握通過法治的、契約的、協(xié)商的方式來評價社區(qū)公共事務(wù)，通過制度化的安排而不是矛盾沖突的方式來調(diào)解城市和社區(qū)快速發(fā)展所帶來的種種矛盾，這樣做的結(jié)果將會有效地推進城市和社區(qū)的有序治理，促進社區(qū)和諧。

責任編輯：姚 東