依托區(qū)域化黨建 創(chuàng)新社會(huì)化管理

上海市黃浦區(qū)社工委兼社區(qū)建設(shè)辦公室課題組

在大數(shù)據(jù)時(shí)代到來之際，信息流正以幾何等級(jí)放量，人們可以在第一時(shí)間通過微信微博等傳播手段獲取世界各地的熱點(diǎn)新聞，整個(gè)社會(huì)將越來越扁平化和透明化。一方面，廣泛流動(dòng)的信息中不乏具有誘導(dǎo)性和煽動(dòng)性，無疑會(huì)給維護(hù)社會(huì)正常秩序帶來諸多不確定因素，增添了社會(huì)化管理的強(qiáng)度和難度。另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日臻完善和普及，也給社會(huì)化管理帶來因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害、化被動(dòng)為主動(dòng)、防患于未然的創(chuàng)新機(jī)遇。

上海市目前的社會(huì)化管理的現(xiàn)狀是：在管理體制上，實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”；在運(yùn)行機(jī)制上，深入貫徹“條塊結(jié)合、以塊為主”工作原則；在方式方法上，依托區(qū)域化黨建活動(dòng)平臺(tái)，以社區(qū)為載體，網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)為抓手；在組織架構(gòu)上，力求適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，而這個(gè)結(jié)構(gòu)逐步趨向黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的有機(jī)統(tǒng)一。從上海市黃浦區(qū)的社會(huì)化管理實(shí)踐來看，通過深化區(qū)域化黨建，不斷強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理，使傳統(tǒng)的行政科層制管理模式向平扁化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，可以有效提高管理效能，降低管理成本，減少管理風(fēng)險(xiǎn)，是一種行之有效的新嘗試。

一、當(dāng)前社會(huì)化管理的重點(diǎn)及其基本情況

（一）社會(huì)化管理的重點(diǎn)在社區(qū)街道。社區(qū)既是人們生活的共同體，也是人們生活的棲息地，屬于私人領(lǐng)域。街道是政府配置資源的基本區(qū)域，是政府的基層行政邊界，屬于公共領(lǐng)域。上海之所以把社區(qū)與街道這兩個(gè)性質(zhì)不同的領(lǐng)域重合，是出于有限資源有效配置的綜合考量。因此，把改革城市管理體制的落腳點(diǎn)放在社區(qū)街道，把工作重心下移到社區(qū)街道，實(shí)施“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”便成為適應(yīng)城市管理體制的迫切需要了。

權(quán)隨事下，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的運(yùn)作機(jī)制有利于使社會(huì)化管理的基層基礎(chǔ)工作得到加強(qiáng)和改善。一是建立起“托底機(jī)制”，即企業(yè)改制后，單位人變?yōu)樯鐣?huì)人，而社區(qū)則為“社會(huì)人”建立了最低生活保障體系。二是完善了服務(wù)體系，建立健全了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)醫(yī)療三大中心，并在居民區(qū)形成四級(jí)網(wǎng)絡(luò)；三是激活了社會(huì)組織和群眾自治，產(chǎn)生了由各方代表協(xié)商推舉的社區(qū)委員會(huì)和由居民直接選舉出的居委會(huì)。

在城市管理重心下移到社區(qū)街道的過程中，市、區(qū)兩級(jí)政府的主要職能是分層落實(shí)“人財(cái)物”和“責(zé)權(quán)利”的配套措施，并制定相關(guān)規(guī)定，從而在制度層面上保障城市管理體制改革的到位。將社會(huì)化管理的重心下移到社區(qū)街道，使社會(huì)協(xié)同、公眾參與有了現(xiàn)實(shí)的操作平臺(tái)，能夠動(dòng)員和組織社會(huì)共同承擔(dān)起應(yīng)對(duì)諸多矛盾和糾紛的責(zé)任，從而起到“托底維穩(wěn)”作用。

（二）當(dāng)前社會(huì)管理面臨的突出問題及成因。首先，沒有化解的老矛盾已成為疑難雜癥。主要反映在動(dòng)拆遷的政策不一造成分配不均。公共政策方面，先是“數(shù)人頭”（以戶口人數(shù)），后是“數(shù)磚頭”（居住面積），操作中又“兩頭結(jié)合”，彈性過大，拉大了實(shí)得利益差距。動(dòng)拆遷在操作上的隨意性和模糊性是產(chǎn)生疑難雜癥的一個(gè)根源。雖然現(xiàn)在已開始實(shí)施“陽光動(dòng)遷”，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，提高了操作過程中的公開性和透明度，從而減少了這方面的矛盾。但是，要清醒地看到，一些老矛盾依然存在，有的還不時(shí)發(fā)酵，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

其次，新矛盾形成的沖擊波力大勢(shì)沉。一是面臨嚴(yán)重的食品安全問題。為了謀取不當(dāng)利益，部分不法商販以損害人的生命健康為代價(jià)，制造各種有毒有害食品。這些不法行為已到了令人難以容忍的地步。二是信息技術(shù)的發(fā)展使互聯(lián)網(wǎng)得到普及，人機(jī)一體化已既成事實(shí)，這對(duì)社會(huì)管理的寬度、廣度和深度產(chǎn)生了前所未有的挑戰(zhàn)。三是群租房亂象叢生，一部分居民出租房變成了日租房和家庭旅館，有的甚至藏污納垢，成為犯罪場(chǎng)所。

再次，老矛盾增添了新的內(nèi)容。一是隨著高校畢業(yè)生就業(yè)難的加劇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，社會(huì)的就業(yè)壓力也在逐步增大。二是物業(yè)矛盾已從樓外環(huán)境管理延伸到了樓內(nèi)設(shè)施維修，并且這類矛盾會(huì)隨著商品房的日益年久而愈加突出。三是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，針對(duì)不同人群，要求實(shí)現(xiàn)科學(xué)和精細(xì)化分類管理的呼聲更加高漲。四是老齡化社會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老問題日益突出，家庭養(yǎng)老困難增加，成為不可忽視的社會(huì)問題。

（三）共治與自治的必要性和必然性。從區(qū)的層面來看，社會(huì)化管理需要社區(qū)共治與居民自治相結(jié)合?！肮仓巍笔歉鞣N公共和私人機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的諸多方式的總和，是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的過程。在社區(qū)，自治是指居民區(qū)群眾按照有關(guān)規(guī)章制度實(shí)行“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”的運(yùn)作方式。

第一，社區(qū)共治的著力點(diǎn)有三方面。一是確立共治主體的權(quán)威。共治的主體具有多元性，它的權(quán)威建立在共治的有效性和社區(qū)成員的認(rèn)同性基礎(chǔ)上，而這種有效性和認(rèn)同性是真實(shí)的。二是確立共治的動(dòng)力機(jī)制。多元主體之間應(yīng)該擁有共同的目標(biāo)、共同的利益、共同的需求，共治的結(jié)果是“雙贏”或“共贏”。三是確立共治運(yùn)作原則。明確共治是一個(gè)合作互動(dòng)的動(dòng)態(tài)管理協(xié)調(diào)過程，在這個(gè)過程中，既可以由“塊”作為管理協(xié)調(diào)主體，也可以由“條”作為管理協(xié)調(diào)主體。

第二，群眾自治的著力點(diǎn)有四方面。一是改進(jìn)和完善民主選舉。凡是群眾自治組織，都要制定選舉方案和辦法，實(shí)行規(guī)范化、程序化的選舉，不能走過場(chǎng)。二是改進(jìn)和完善民主決策。民主決策的本質(zhì)是體現(xiàn)民意基礎(chǔ)，途徑主要是聽證會(huì)，其目的就是確保聽證在先，決策在后。三是改進(jìn)和完善民主管理。群眾自治中的民主管理就是要通過協(xié)商、協(xié)作、協(xié)調(diào)來處理各種問題和矛盾，而不是由個(gè)人說了算。四是改進(jìn)和完善民主監(jiān)督。通過一系列行之有效的舉措，監(jiān)督群眾自治組織和其他社會(huì)組織是否做出了有損群眾利益的事。

第三，黨組織在共治與自治中的作用。在社區(qū)層面，通過社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議形式實(shí)施共治。與此相適應(yīng)，社區(qū)（街道）黨工委通過社區(qū)黨建代表會(huì)議或社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議加強(qiáng)對(duì)社區(qū)共治的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。作為社區(qū)黨建代表會(huì)議或社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，社區(qū)（街道）黨工委履行處理日常黨建事務(wù)的職能，從政治上、思想上、組織上保證社區(qū)共治有序、有力、有效。

二、創(chuàng)新社會(huì)化管理的對(duì)策性建議

（一）防范在先，創(chuàng)新服務(wù)體系。社會(huì)分工的日益細(xì)化帶來了階層的分化，從而導(dǎo)致了需求總量的多樣性和復(fù)雜性，一旦供求失衡，必將產(chǎn)生利益矛盾，造成社會(huì)不穩(wěn)定。因此，解決多元化需求，需要通過創(chuàng)新三種服務(wù)體系來實(shí)現(xiàn)。

第一，創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式。此類服務(wù)是社會(huì)再分配的結(jié)果，需要政府通過財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付方式提供。政府公共服務(wù)的重大意義在于，它向社會(huì)提供服務(wù)的同時(shí)，確保了公平與正義。不可否認(rèn)，某些公共服務(wù)和公共政策的滯后，或顧此失彼，是產(chǎn)生一些社會(huì)問題，甚至在局部激起社會(huì)矛盾的源頭。當(dāng)然，目前的戶籍制度使上海這樣的大城市，在很多方面都不可能對(duì)所有人做到一視同仁。

第二，創(chuàng)新市場(chǎng)私人服務(wù)提供方式。此類服務(wù)由市場(chǎng)提供，資源配置根據(jù)社會(huì)分層的消費(fèi)需求自我調(diào)節(jié)。私人服務(wù)的弊端十分明顯，一旦出現(xiàn)監(jiān)管疏忽，在利益的誘惑下，坑蒙拐騙、假冒偽劣就會(huì)接踵而至。創(chuàng)新私人服務(wù)的要旨是要完善監(jiān)管體系，建立健全臺(tái)賬機(jī)制，從原材料進(jìn)口到加工制作，從市場(chǎng)銷售到售后服務(wù)，都要做到有賬可查。

第三，創(chuàng)新社區(qū)特殊服務(wù)提供方式。此類服務(wù)由社區(qū)根據(jù)特殊需求自行安排。資源由政府部門貼一點(diǎn)，社會(huì)各界募一點(diǎn)，社區(qū)成員捐一點(diǎn)。服務(wù)內(nèi)容，一是公益性項(xiàng)目，如社區(qū)增添物業(yè)預(yù)算之外的公眾設(shè)置；二是特殊情況下的特殊需要，這些一般帶有慈善性特征。完善特殊服務(wù)，能夠增強(qiáng)社區(qū)的認(rèn)同感，有利于基層社會(huì)管理。創(chuàng)新特殊服務(wù)的亮點(diǎn)在于，要有常態(tài)性的活動(dòng)平臺(tái)，例如居民區(qū)的“婦女之家”建設(shè)，就是一個(gè)特殊服務(wù)的平臺(tái)，它集教育、維權(quán)、文體活動(dòng)于一身，雖然冠以婦女之名，服務(wù)對(duì)象卻以家庭為基本單元，并輻射到社區(qū)生活共同體成員。

（二）處置得當(dāng)，創(chuàng)新管理機(jī)制。預(yù)防群眾利益矛盾激化，要從健全管理機(jī)制著手。第一，創(chuàng)新性質(zhì)評(píng)估價(jià)值。對(duì)群眾利益矛盾的性質(zhì)要有正確的評(píng)估，不能因?yàn)槿后w集訪或接受記者采訪就馬上簡(jiǎn)單地認(rèn)定為組織化、政治化、涉外化。事實(shí)上，大多數(shù)群體性事件是由利益矛盾引起的，屬于人民內(nèi)部矛盾。利益矛盾不同于意識(shí)形態(tài)矛盾，前者是理性的，可以用經(jīng)濟(jì)手段予以解決，后者是非理性的，一般經(jīng)濟(jì)手段解決不了訴求。矛盾性質(zhì)的評(píng)估，直接影響到矛盾處理的方式方法。

第二，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重點(diǎn)項(xiàng)目等在出臺(tái)或?qū)徟?，?duì)有可能影響社會(huì)穩(wěn)定的若干因素開展科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，從而把潛在風(fēng)險(xiǎn)降到可控制的范圍之內(nèi)。如果這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被認(rèn)為超出可控范圍，評(píng)估部門則立即以書面報(bào)告形式向政府有關(guān)部門提出建議，要求停止或暫緩政策出臺(tái)或項(xiàng)目審批。

第三，創(chuàng)新執(zhí)法評(píng)估機(jī)制。“七八頂大蓋帽，管不住一頂破草帽?！边@是群眾語言，折射出社會(huì)管理中的執(zhí)法松弛懈怠，也反映了執(zhí)法主體不夠明確的弊病。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)問題的類別和性質(zhì)，評(píng)估執(zhí)法主體，采取“誰主管、誰執(zhí)法、誰負(fù)責(zé)”的辦法，杜絕管理中要么互相扯皮，要么無所作為的現(xiàn)象。

（三）舉一反三，暢通訴求渠道。大量的群體性矛盾多數(shù)是因?yàn)樵V求得不到及時(shí)解決而造成的，因此，建立健全暢通群眾利益訴求渠道便顯得十分重要。第一，建立健全多功能信訪窗口一門式服務(wù)渠道。這個(gè)信訪窗口擁有三大功能：一是聯(lián)合接待功能，政府職能部門、群眾團(tuán)體、社區(qū)志愿者輪值聯(lián)合接待，對(duì)來訪者做好臺(tái)賬登記，并做好訴求記錄，然后分類處理；二是法律援助功能，為群眾提供法律咨詢、訴訟代理和非訴訟法律事務(wù)等服務(wù)；三是糾紛調(diào)解功能。對(duì)一般性的民事糾紛，實(shí)行民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。

第二，建立健全社區(qū)流動(dòng)簡(jiǎn)易民事法庭。實(shí)行巡回機(jī)制，將事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、數(shù)額較小的民事訴訟納入其中，另外，一般性的動(dòng)拆遷民事訴訟也參照施行。用判例引導(dǎo)群眾在碰到問題時(shí)尋求法律援助，使他們樹立依靠法律法規(guī)解決問題的意識(shí)，從而切實(shí)把群眾的利益訴求納入法制軌道。

第三，建立健全人大代表定期接待選民制度和政協(xié)委員定期深入基層聽取意見和建議的機(jī)制。可以在社區(qū)設(shè)立人大代表工作室和政協(xié)委員聯(lián)系室，建立選民合法暢通的利益表達(dá)機(jī)制。鼓勵(lì)人大代表經(jīng)常深入選民，政協(xié)委員經(jīng)常深入各界人士，積極主動(dòng)地聽取大家意見建議，并把這種意見建議作為提案的依據(jù)。

（四）轉(zhuǎn)變觀念，確立群眾工作思路。無論是我們黨的性質(zhì)，還是我們的國(guó)體和政體，都要求群眾成為參與社會(huì)建設(shè)和管理的主體。以習(xí)近平為總書記的新一屆黨中央，決定在全黨開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，為創(chuàng)新社會(huì)化管理提供了一個(gè)重要的機(jī)遇。

第一，思想上確立相信群眾，依靠群眾的觀念。群眾觀念首先表現(xiàn)為思想上相信群眾，工作中依靠群眾。但是，由于長(zhǎng)期以來科層管理產(chǎn)生的思維慣性，使得部分領(lǐng)導(dǎo)干部總是把群眾作為管理的對(duì)象，在實(shí)踐中自己成了主人，群眾則成為了仆人。主仆關(guān)系的顛倒影響了群眾參與的積極性和有效性。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，又使我們忽視群眾參與作用。破解這一難題的途徑就是虛心接受群眾意見，真信“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的”道理。

第二，行動(dòng)上確立“從群眾中來到群眾中去”的方法。社會(huì)化管理是一個(gè)不間斷的動(dòng)態(tài)過程，相信群眾、依靠群眾，落實(shí)到行動(dòng)上就是要從群眾中來到群眾中去，先做學(xué)生，再當(dāng)先生，集中群眾智慧，并把這種智慧變?yōu)闆Q策的依據(jù)。群眾中蘊(yùn)藏著許多社會(huì)管理的好辦法等待我們?nèi)ネ诰颍热?，“三?huì)一代理制度”就是2000年由原盧灣區(qū)打浦橋社區(qū)泰康居民區(qū)群眾創(chuàng)造出來的自我管理辦法，既實(shí)在，又管用。經(jīng)常深入基層社會(huì)，到群眾中去走一走、看一看、聽一聽，不僅接觸了地氣，而且增加了底氣，使人聰明起來，不會(huì)去做出力不討好，出錢要挨罵的蠢事。

第三，制度上確立群眾工作長(zhǎng)效機(jī)制。社會(huì)管理是具體化的群眾工作，需要通過制度設(shè)計(jì)，把群眾的自愿和訴求同社會(huì)管理的要求結(jié)合起來，形成一種互動(dòng)的工作機(jī)制。這種互動(dòng)機(jī)制要體現(xiàn)在各項(xiàng)管理措施中，從而提高社會(huì)方方面面的認(rèn)同度和支持率，最大限度地反映出社會(huì)的共同意愿，使社會(huì)管理?yè)碛袌?jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，要把反映群眾意愿的管理措施與實(shí)施管理的崗位目標(biāo)責(zé)任制有效結(jié)合起來，成為執(zhí)法者慎用權(quán)力的行為準(zhǔn)則，起到既能防范過度作為，也能防范不作為的作用，促使管理更加有力、更加有序、更加規(guī)范。

責(zé)任編輯：姚 東