PPP模式在云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的應(yīng)用探索

王暉

【摘 要】面對(duì)云南省人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來(lái)越大，然而云南省的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于需求，僅靠政府的投入難以解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給問題，吸引民間資本的進(jìn)入就成為了一條有效的解決途徑。PPP是一種很好的政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作模式，本文在論證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，剖析了云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式需要解決的關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；PPP模式；云南省

“十二五”時(shí)期將是全省人口老齡化加速發(fā)展期。高齡人口激增、家庭空巢化加劇、失能老年人大幅增加、社會(huì)供養(yǎng)系數(shù)上升、社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重等情況使得老齡事業(yè)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。云南省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中提到了要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革創(chuàng)新，探索和推行公辦民營(yíng)、民辦公助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)模式，推行社會(huì)化參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化服務(wù)、規(guī)范化管理的養(yǎng)老方式，使有限的財(cái)力發(fā)揮最大效益。在此背景下，本文研究將PPP融資模式引入云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)問題，對(duì)于推進(jìn)云南省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)具有重要意義。

1 PPP模式內(nèi)涵

PPP 模式是本世紀(jì)初國(guó)內(nèi)外興起的主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的一種融資方式。PPP是Public—Private Partnerships英文縮寫，又可稱為“公私合作”融資模式，就是公共部門與私人資本（民營(yíng)企業(yè)）以合作伙伴身份共同投資、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)管理公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目，在合作中參與各方實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益及社會(huì)公眾利益“多贏”的目標(biāo)。PPP 模式是一種公用事業(yè)建設(shè)的新途徑，它不僅能夠解決在公用事業(yè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的資金不足問題，并在引入私人企業(yè)參與公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。云南省可以通過(guò)PPP融資模式吸引國(guó)內(nèi)外民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)。

2 云南省老齡化加速與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的矛盾

按照人口老齡化劃分的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)60歲及以上人口占社會(huì)人口總數(shù)的10%，以及65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%，就標(biāo)志著該社會(huì)進(jìn)入老齡化。根據(jù)云南省的普查數(shù)據(jù)顯示，云南省60歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.07%，其中65歲及以上的人口為350.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.63%，兩者皆超過(guò)了劃定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。云南屬典型的“未富先老”省份，老齡化程度處于西部省區(qū)市的中等水平。到2015年，預(yù)計(jì)全省60歲以上老齡人口將達(dá)600萬(wàn)人。老齡化正以加速度的形式到來(lái)，高齡老人、空巢老人、失能老人日益增多。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年底，云南省有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)770個(gè)，養(yǎng)老床位52486張。其中，農(nóng)村敬老院662個(gè)，床位36534張；城市國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)52個(gè)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)56個(gè)，床位15952張。很顯然，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及服務(wù)無(wú)法滿足實(shí)際老年人飛速增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

3 云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性

3.1.1 為社會(huì)效益突出、經(jīng)濟(jì)效益不足的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)提供融資

養(yǎng)老事業(yè)項(xiàng)目具有明顯的公益性，社會(huì)效益要高于經(jīng)濟(jì)效益。以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)進(jìn)行養(yǎng)老事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)是全國(guó)普遍采取的政策。但近年來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)發(fā)展的需求不斷增大。單靠政府財(cái)政己遠(yuǎn)不能滿足巨大的投資需求，同時(shí)政府在公用事業(yè)建設(shè)中的高投入、低效率和資源的高消耗，也阻礙著其快速發(fā)展。PPP模式則是讓合作各方組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，能充分利用政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，把政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的資金支持、技術(shù)手段和管理效率結(jié)合到一起。因此，有必要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體，為社會(huì)效益突出、經(jīng)濟(jì)效益不足的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目提供融資。

3.1.2 PPP 模式可有效緩解政府財(cái)政支出壓力，轉(zhuǎn)移政府融資風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，其任務(wù)就是以公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)為基礎(chǔ)，引入私人企業(yè)參與合作，借助于私人企業(yè)的資金來(lái)建設(shè)公用事業(yè)項(xiàng)目，私人企業(yè)需要籌集項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所需資金。政府不是以直接投資者和借款人的身份介入項(xiàng)目，而是以項(xiàng)目提供扶持措施的方式來(lái)組織融資，既解決了項(xiàng)目建設(shè)資金的需求，又避免了政府直接舉債。這樣，項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中的融資風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。同時(shí)，私人企業(yè)也帶來(lái)了他們的先進(jìn)的管理和技術(shù)，通?？梢允鬼?xiàng)目的建設(shè)周期縮短、成本節(jié)約，從而以更低的成本、更短的時(shí)間內(nèi)提供高質(zhì)量、更有效的公用設(shè)施服務(wù)。

3.2 云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府對(duì)項(xiàng)目的扶持，降低了項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，省委、省政府高度重視我省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，要求相關(guān)部門在政策扶持、資金投入等方面增強(qiáng)保障力度。

在“云南省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃”中指出：各地要充分發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全公共財(cái)政體制，按照需要與可能的原則，把老齡事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步增長(zhǎng)的財(cái)政投入機(jī)制，并適當(dāng)加大福利彩票公益金對(duì)老齡事業(yè)的投入比例；積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建設(shè)，逐步建立和完善以公共財(cái)政為主導(dǎo)、多元化的老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?！笨梢姡骷?jí)政府對(duì)老齡事業(yè)的政策支持力度和資金投入力度都將空前加大。

通過(guò)政府對(duì)項(xiàng)目的扶持，可以提高PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)投資者和貸款方的利益，使項(xiàng)目融資成為可能。同時(shí)，通過(guò)“公私合作”實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目所在國(guó)家或地區(qū)政府的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為跨國(guó)公司控制在海外投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 民間資本充足

改革開放以來(lái)，我國(guó)民間資本投資迅速增長(zhǎng)，民間資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的地位日益重要，成為我國(guó)國(guó)有資本、跨國(guó)資本以外的第三支力量。近幾年來(lái)，民間資本投資額均已超過(guò)10萬(wàn)億人民幣，但這還只是民間資本總額的一小部分。許多民營(yíng)企業(yè)家手里有錢不知道往哪里投。

浙江省通過(guò)4600多萬(wàn)元資助資金吸引16億元社會(huì)資金投入，建設(shè)養(yǎng)老床位2.4萬(wàn)張。安徽省合肥市民辦非企業(yè)單位“久久夕陽(yáng)紅”多年來(lái)持續(xù)投入，已在3個(gè)城市興辦7所老年公寓，提供養(yǎng)老床位2000多張。可見，全國(guó)各地都積極采取措施，鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)力量參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

3.2.3 PPP 模式在國(guó)內(nèi)外的成功案例提供了經(jīng)驗(yàn)

PPP模式是國(guó)際上比較通行的建設(shè)公用事業(yè)項(xiàng)目的方式之一，尤其是在美國(guó)等國(guó)家已經(jīng)發(fā)展的較為成熟。20世紀(jì)80年代以來(lái)，各國(guó)都積極地嘗試將PPP模式應(yīng)用于本國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所涵蓋的項(xiàng)目包括公用高速公路、收費(fèi)公路、污水處理工程、電信業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、電廠、監(jiān)獄、輕軌系統(tǒng)、鐵路和垃圾處理等。從全世界范圍來(lái)看，PPP項(xiàng)目有很多成功的案例，比如英國(guó)南威爾士Bridgend的私營(yíng)監(jiān)獄和荷蘭Delfland污水處理項(xiàng)目。我國(guó)對(duì)PPP模式的應(yīng)用相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家較晚，但也有成功案例，比如北京“鳥巢”項(xiàng)目。通過(guò)總結(jié)這些成功案例的經(jīng)驗(yàn)，有助于我們把握PPP融資項(xiàng)目的公私合作機(jī)理、內(nèi)在關(guān)系和運(yùn)行方式，對(duì)于云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP融資模式具有非常重要的價(jià)值。

3 PPP模式在云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中應(yīng)用的關(guān)鍵問題

3.1 產(chǎn)權(quán)要清晰

PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合，它包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。在PPP項(xiàng)目中，財(cái)產(chǎn)的這五項(xiàng)權(quán)利是可以互相分離的，所有權(quán)的權(quán)利主體是財(cái)產(chǎn)所有者，但是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的權(quán)利主體有可能是非所有者。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是以公有制為基礎(chǔ)的，在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府是唯一的投資者，項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家。但是在PPP融資模式中，項(xiàng)目的融資主體不是單一的私營(yíng)部門或公共部門，而是二者的聯(lián)合體，這使得項(xiàng)目具有私有制和公有制的雙重屬性。在這種情況下項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的歸屬問題就非常復(fù)雜。

3.2 有效的合同管理

PPP融資模式的參與者一般包括：項(xiàng)目公司、投資者、當(dāng)?shù)卣①J款銀行、項(xiàng)目產(chǎn)品的購(gòu)買者或項(xiàng)目設(shè)施的使用者、項(xiàng)目建設(shè)承包公司、項(xiàng)目原材料等的供應(yīng)商、項(xiàng)目顧問。在PPP項(xiàng)目中公共部門和私營(yíng)部門之間、公共部門和項(xiàng)目公司、私營(yíng)部門和項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司和承包商、運(yùn)營(yíng)商等等都要簽訂合同，項(xiàng)目投資前期需要簽訂合同、建設(shè)期需要簽訂合同、運(yùn)營(yíng)期更需要簽訂合同，合同是項(xiàng)目中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。

我省應(yīng)用PPP模式的目的并不是為了滿足某個(gè)特定部門的利益，而是在有限的財(cái)政撥款基礎(chǔ)上，在保證私營(yíng)部門投資收益的前提下，最大限度地滿足消費(fèi)者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各個(gè)參與方的整體利益最大化。只有各個(gè)參與方都實(shí)現(xiàn)了自己的目標(biāo)，才能使每個(gè)參與者都能積極地參與到項(xiàng)目中，項(xiàng)目的建設(shè)效率才會(huì)提高。

3.3 科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪\(yùn)行流程

PPP融資模式是國(guó)際上比較通行的建設(shè)公共事業(yè)項(xiàng)目的方式之一，在歐美等一些國(guó)家已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，荷蘭等國(guó)家成立了專門負(fù)責(zé)PPP模式的中央機(jī)構(gòu)，智利則試圖用一種不同的體系來(lái)拍賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，法國(guó)建立了一個(gè)管治PPP項(xiàng)目的行政框架等等。但該模式應(yīng)用于我國(guó)的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)尚處于研究、探討和試驗(yàn)性的階段，迄今為止，我國(guó)尚未制定PPP模式的專用法律和政策，也沒有成立專門的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而且每個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行程序都不是完全相同的，并不存在一個(gè)可以適用于所有或者大多數(shù)PPP項(xiàng)目的最佳固定程序。在這種情況下，要想取得項(xiàng)目的成功，必須根據(jù)具體項(xiàng)目情況建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目運(yùn)行流程。

4 結(jié)論

PPP融資模式是一種以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。將PPP融資模式引入云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)不僅為政府減輕預(yù)算壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念而且可以拓寬民間資本在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間。

云南有得天獨(dú)厚適宜老年人頤養(yǎng)天年的氣候、生態(tài)環(huán)境和條件，應(yīng)盡快將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各類組織、企業(yè)和個(gè)人從事養(yǎng)老服務(wù)，在土地、辦照、稅收、信貸等方面給予扶持。同時(shí)，政府在資金投入上要改變過(guò)去那種只投入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的單一做法，采取補(bǔ)貼形式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王周喜，張勇.PPP融資模式在西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的可行性分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003，2.

[2]王帥力，單汨源.PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用與發(fā)展[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，，2006，1.

[責(zé)任編輯：薛俊歌]