城管打人行為的性質(zhì)分析

肖永康

摘要：城管部門(mén)的成立意在統(tǒng)一執(zhí)法主體，解決執(zhí)法過(guò)程中多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰的問(wèn)題。然而，隨著城管打人現(xiàn)象的出現(xiàn)，增大了政府和人民的社會(huì)矛盾。通過(guò)討論城管打人行為的性質(zhì)，認(rèn)定城管打人行為為個(gè)人行為，國(guó)家先行賠付具有一定的合理性。

關(guān)鍵詞：城管；打人；執(zhí)法

一、城管執(zhí)法的法源

城管，即城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局，是綜合行政執(zhí)法的部門(mén)。隨著城管制度的發(fā)展，城管部門(mén)逐漸納入各地方的行政編制，成為行政機(jī)構(gòu)“城管局”，并以自己的名義行使職權(quán)?！缎姓幜P法》第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。綜合行政執(zhí)法部門(mén)由此得以產(chǎn)生，目的是優(yōu)化行政權(quán)能的配置，改善多頭執(zhí)法現(xiàn)狀。按照國(guó)務(wù)院授權(quán)的執(zhí)法范圍，城管在執(zhí)法過(guò)程中以自己名義相對(duì)集中地行使市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政道路、規(guī)劃建設(shè)、公安交通、工商攤販管理等多方面全部或部分行政處罰權(quán)，其主要涉及市容市貌管理方面的行政執(zhí)法。二、城管執(zhí)法過(guò)程中打人行為的性質(zhì)分析

（一）城管打人行為的原因

城管執(zhí)法的主要任務(wù)是維護(hù)市容市貌，保持城市整潔衛(wèi)生。城管為了行使職權(quán)，履行職務(wù)，對(duì)未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商販進(jìn)行驅(qū)逐。現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，由于沒(méi)有具體的城管執(zhí)法規(guī)則，易導(dǎo)致城管為快速取得執(zhí)法成效，濫用職權(quán)、違法執(zhí)法，于是出現(xiàn)了城管打人這一現(xiàn)象。

（二）城管打人行為的性質(zhì)分析

對(duì)城管打人行為的性質(zhì)認(rèn)定，理論界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張城管打人是職務(wù)行為。城管是行政主體，打人行為是為了更好地執(zhí)法，且發(fā)生在執(zhí)法過(guò)程中。政府應(yīng)該對(duì)受害人予以賠償。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城管打人行為是個(gè)人行為。理由是打人行為不具有公法性，法律未賦予城管打人的權(quán)力。城管打人行為是在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中實(shí)施的超越職權(quán)范圍的行為。不是職務(wù)行為。對(duì)于城管個(gè)人行為造成的侵權(quán)理應(yīng)由城管個(gè)人進(jìn)行承擔(dān)。受害人向個(gè)人追償不僅避免出現(xiàn)政府對(duì)工作人員個(gè)人行為買(mǎi)單的結(jié)果，同時(shí)也有利于保障受害人獲得高于國(guó)家賠償?shù)膿p害賠償金。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，相對(duì)人能夠請(qǐng)求被告賠償物質(zhì)損失及其精神損失。

筆者對(duì)以上兩種觀點(diǎn)持有保留意見(jiàn)。職務(wù)行為具有法定性，城管打人行為未經(jīng)法律授權(quán)，明顯超越職權(quán)范圍。但是，城管打人與其執(zhí)法行為緊密相連，具有一定的特殊性。綜上所述，筆者認(rèn)為城管打人行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為個(gè)人行為，政府對(duì)其受害人先行賠付具有合理性。城管執(zhí)法的出現(xiàn)旨在相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)杜絕多頭執(zhí)法以避免相對(duì)人受到重復(fù)處罰。不少城管也在抱怨這個(gè)職業(yè)的尷尬境地，政府一方面要求他們履行職責(zé)，維持城市的文明環(huán)境，一方面強(qiáng)調(diào)文明執(zhí)法，避免矛盾沖突發(fā)生。在行政執(zhí)法過(guò)程中，城管往往迫于壓力順利完成政府任務(wù)，他們開(kāi)始選擇“硬對(duì)硬”。

1.城管打人行為是城管個(gè)人行為

“城管打人”不屬于執(zhí)法行為，是城管在執(zhí)法過(guò)程中超越職權(quán)的行為。法律沒(méi)有賦予任何人打人的權(quán)力。城管不是國(guó)家暴力機(jī)器，而為政府工作人員，應(yīng)當(dāng)履行公職服務(wù)于社會(huì)大眾。城管在行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)范執(zhí)法行為。打人行為不具有法理上的合法性，排除在職務(wù)行為之外。相對(duì)人在城市中沒(méi)有規(guī)范經(jīng)營(yíng)，城管應(yīng)當(dāng)給予更多的是教育以及幫助。這類(lèi)相對(duì)人在往往是出于社會(huì)底層的勞苦大眾，為了改善生活，通過(guò)自己勞動(dòng)擺地?cái)?、開(kāi)黑車(chē)，打廣告。他們確實(shí)影響了市容市貌，但是他們的生存之道應(yīng)當(dāng)引起政府的重視。城管執(zhí)法的具體措施沒(méi)有立法層面上的規(guī)范性文件，依法行政的具體指南沒(méi)有關(guān)注城管執(zhí)法領(lǐng)域。這樣，就導(dǎo)致了基層執(zhí)法工作者按照自己意愿執(zhí)法，給相對(duì)人造成損害由國(guó)家賠償?shù)膩y現(xiàn)象，從而激化了政府機(jī)關(guān)與社會(huì)大眾的矛盾。要想緩解這一矛盾，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)保障這一領(lǐng)域?qū)@類(lèi)違法相對(duì)人的生計(jì)問(wèn)題加以關(guān)注，給予一定的物質(zhì)幫助，從而引導(dǎo)其正規(guī)經(jīng)營(yíng)。

從法理學(xué)分析，人民賦予國(guó)家機(jī)關(guān)管理社會(huì)的權(quán)力，其最終目的在于保障人民的權(quán)利?，F(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)是良法之治，惡法非法。這些都是倡導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家的法律必須是保障人民權(quán)利，限制政府權(quán)力。依據(jù)社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，每個(gè)人讓渡自己的一部分權(quán)利并授予給政府。政府是為人民服務(wù)的，政府的權(quán)力來(lái)源于人民。所以，政府的行為必須是保障人民權(quán)利的。同理，城管執(zhí)法過(guò)程中必須受制于其職權(quán)范圍，這是不容置否的。城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)合理把握自己的職權(quán)范圍，不得濫用權(quán)力，文明執(zhí)法。城管執(zhí)法過(guò)程是一個(gè)依法而治的過(guò)程，擺脫人為因素對(duì)執(zhí)法過(guò)程的干擾，規(guī)范執(zhí)法。城管在執(zhí)法過(guò)程中打人的行為未經(jīng)受到法律授權(quán)，是不法個(gè)人行為。應(yīng)當(dāng)在今后的執(zhí)法過(guò)程中，提高執(zhí)法者素質(zhì)，合理執(zhí)法，依法行政。

2.政府先行賠付受害人具有一定的合理性

《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，受害人有依照國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。其中，第5條規(guī)定，屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生是；（三）法律規(guī)定的其他情形。城管在打人行為發(fā)生在履行職務(wù)過(guò)程中，是屬于與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為，受害人依法不能請(qǐng)求國(guó)家賠償。筆者認(rèn)為，相對(duì)人因城管打人行為侵犯其合法權(quán)益的請(qǐng)求國(guó)家賠償具有一定的合理性。第一，國(guó)家先行賠付有利于更保障弱勢(shì)群體的利益。城管違法執(zhí)法導(dǎo)致行政相對(duì)人人身權(quán)益受到不應(yīng)有的侵犯。行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，增加的醫(yī)療費(fèi)用及生活來(lái)源的中斷使他們的生活舉步維艱。國(guó)家先行賠付，能夠使他們更快地獲得經(jīng)濟(jì)賠償。第二，城管打人行為和城管執(zhí)法行為息息相關(guān)，是在執(zhí)行公務(wù)期間以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份和名義實(shí)施的行為都是履行職務(wù)的行為。他們的著裝、佩戴標(biāo)志、出示的證件、宣布代表機(jī)關(guān)實(shí)施的行為都是以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義，相對(duì)人在其合法權(quán)益受到侵害后，首先想到的尋求救濟(jì)的是某個(gè)城管部門(mén)，而不是某個(gè)違法個(gè)人。國(guó)家先行賠付，能夠使相對(duì)人權(quán)益受到侵害時(shí)及時(shí)找到追償主體，及時(shí)救濟(jì)其合法權(quán)益。第三，城管打人行為應(yīng)當(dāng)區(qū)分過(guò)失和故意。城管在執(zhí)法過(guò)程中故意對(duì)相對(duì)人實(shí)施暴力，城管具有過(guò)錯(cuò)，政府賠償受害人后，有權(quán)向?qū)嵤┍┝Φ某枪軅€(gè)人追償；城管在執(zhí)法過(guò)程中過(guò)失對(duì)受害人造成人身或財(cái)產(chǎn)損失的，由于其彰顯政府權(quán)力，以政府名義實(shí)施并未超越職權(quán)的職務(wù)行為或者完全出于正當(dāng)防衛(wèi)造成危害結(jié)果的，應(yīng)該由政府承擔(dān)賠償后果，并且不能向造成危害結(jié)果的城管追償。一方面國(guó)家先行賠付緩解相對(duì)人的窮困現(xiàn)狀，另一方面事后通過(guò)追償機(jī)制向某個(gè)違法行為人追償，有利于規(guī)范和教育個(gè)人執(zhí)法行為。

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