建立和完善我國受虐兒童保護機構

梁韻笛　任依依

摘 要 現(xiàn)今，我國各類虐童事件頻發(fā)，但是現(xiàn)階段對兒童的救助在很大程度上依賴于人們自發(fā)的愛心和媒體新聞的報道，缺乏專門機構和專業(yè)人員為受害兒童提供持續(xù)、有效、穩(wěn)定的保護。建立一個從接受舉報、個案評估、臨時安置、創(chuàng)傷治療到轉移監(jiān)護權的規(guī)范的、完備的專門的兒童保護機構勢在必行。而美國、香港等發(fā)達國家、地區(qū)有著完善的兒童保護機構和豐富的兒童保護經(jīng)驗，這些機構的設置、合作與工作流程可以用來借鑒以填補我國相關領域的空缺。在我國基本國情基礎之上，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)常規(guī)化的內部工作流程同時本文對兒童保護機構和其工作流程進行一定的改動和創(chuàng)新，使機構可以切實在我國大環(huán)境下正常運轉。

關鍵詞 受虐兒童 兒童保護專門機構 工作重點

作者簡介：梁韻笛、任依依，北京科技大學文法學院法學本科2012級學生，研究方向：兒童保護。

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-201-04

一、我國受虐兒童保護機構的現(xiàn)狀和存在的問題

現(xiàn)今，我國各類虐童事件頻發(fā)，但是現(xiàn)階段對兒童的救助在很大程度上依賴于人們自發(fā)的愛心和媒體新聞的報道，缺乏專門機構和專業(yè)人員為受害兒童提供持續(xù)、有效、穩(wěn)定的保護。但是公眾和政府也逐漸意識到動用公權力完善兒童保護機制的重要性，隨之而來的便是對兒童保護立法方面的支持和研究熱潮，而這背后同樣重要卻一定程度上被忽視的是我國負責與法律相配套的處理工作的專門兒童保護機構的缺失和由此帶來的非線性和不規(guī)范的處理結果。日前提請全國人大常委會審議的全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國未成年人保護法》實施情況的報告建議也表示國務院及有關部門應該適時研究設立兒童專門保護機構，統(tǒng)一管理、協(xié)調落實兒童保護相關工作，這說明政府也開始著手此項工作。

沒有專門的兒童保護機構，遇到相關的虐童的問題要么得不到處理 ，要么就不得不依靠其他非專門機構的幫助。但是現(xiàn)實情況是，其他的非專門機構根本就沒有能力或者說不適合處理虐童事件。這大抵上有四個原因。首先，非專門機構都有自己法定的主管范圍 ，在有限的資源下自然要以自己本職事務為主，對于虐童事件只能是在有條件的情況下提供有限的幫助。其次，非專門機構無法提供處理虐童事件所需要的一系列連續(xù)性程序和專業(yè)服務，無法應對虐童事件的特殊性。而且，由于虐童事件沒有明確的主管部門，相關的非專門機構很容易以不屬于本部門主管范疇為由相互推諉扯皮、推卸責任，特別是在資金人員緊缺的情況下就更是如此。 最后，只有建立一個權威代表機構，才能獲得廣泛認同和信任從而得到信息源，才能集中有效地接收處理相關事務。在對農村走訪調查中我們也發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民都知道發(fā)生虐童事件即使沒有專門機構也應該向公安局、村委會以及衛(wèi)生院之類的機構求助，但同時又否定了這些機構的作用，實踐中更愿意通過電視臺或者利用宗族勢力來解決 。綜上所述，單純依靠非專門機構終究不是長久之計，對兒童保護事業(yè)的發(fā)展也會有不良的副作用，現(xiàn)實情況迫切需要建立一個專門的兒童保護機構。

二、世界其他國家及地區(qū)兒童保護機構經(jīng)驗概述

美國、香港等發(fā)達國家、地區(qū)有著完善的兒童保護機構和豐富的兒童保護經(jīng)驗，其機構的設置、合作與工作流程值得借鑒。發(fā)達國家、地區(qū)有著悠久綿長的法制歷史，兒童保護法可追溯至工業(yè)革命，發(fā)展至今已十分完善，如英國的兒童保護法案是為了解決工業(yè)革命時期棉紡織廠剝削童工現(xiàn)象發(fā)展而來，美國的兒童保護機構經(jīng)歷了建立初期的結構單一、功能淺顯到如今的多元結構功能完備。我們完全可以“站在巨人的肩膀上”，借鑒發(fā)達國家及地區(qū)的經(jīng)驗。

（一）確定機構經(jīng)營模式、劃定機構職能范圍

英美國家有著眾多的國內或者國際性質的公益組織，如save the children、children welfare information gateway。這些組織都有其自己的CEO，他們的營業(yè)資格受到政府監(jiān)督，主要資金來源于政府支持，每年政府會進行定性考核，定量吊銷不合格機構的執(zhí)照。

不同的機構有不同的服務資質。從被動方面來看，在美國，地方政府或者司法機構在接到公眾對于虐待兒童現(xiàn)象的舉報或者打擊拐賣兒童、幫助困難家庭時，將個案以承包形式外放給這些機構，通過政府與非政府組織合作的形式來接受舉報、調查處理、評估案件、治療創(chuàng)傷。從主動方面看，機構可以主動幫助困難家庭教育兒童、緩和家庭矛盾，可以為強制舉報主體提供建議與幫助。如children welfare information gateway，其職能包括凝聚家庭實踐活動、兒童虐待與忽視案件的處理、預防兒童虐待與忽視問題、兒童虐待與忽視問題舉報的處理、支持與保護家庭、兒童家庭外照顧、兒童收養(yǎng)問題、案件持續(xù)管理與監(jiān)控、與法庭、心理健康中心、醫(yī)院、社工組織的系統(tǒng)合作。

（二）明細工作重點，規(guī)范工作流程

現(xiàn)階段虐童案件頻發(fā)，而且個案不外乎都是在兒童受到了殘忍虐待造成難以挽回的傷害后才受到公眾關注從而得以解決。因此，如何在萌芽階段發(fā)現(xiàn)并解決虐童案件，將傷害最小化，應當成為現(xiàn)階段兒童保護機構的工作重點。而規(guī)范化、可操作性強的工作流程是順利減少虐童案件必不可少的一環(huán)。

首先政府應當明確兒童保護機構有無接收虐童案件的資格，可否開通自己的熱線電話，但是所有的兒童保護機構都有義務通過網(wǎng)絡、電話或者公益宣講形式幫助舉報主體和兒童社工辨認兒童虐待、忽視現(xiàn)象。

當機構接到政府、警察或者舉報人員的的求助后，兒童保護機構應當了解案情，迅速初步評估案件，評估虐待或忽視的性質和程度、受虐兒童的身心情況、是否需要醫(yī)療、可能導致虐待或忽視的原因、父母或者監(jiān)護人對于問題的反應和他們的合作程度、應采取何種措施保護孩子。并且提供舉報人員切實的操作建議，如何在專業(yè)社工沒有到達的空缺時間里保護兒童。

見到兒童后，社工人員需要第二次對個案進行評估，做出立即轉移兒童或者進行觀察的決定，聯(lián)系醫(yī)院和法院，對孩子進行最及時的身體檢查，收集相關證據(jù)，并在法院以類似于簡易程序的聽證會決定是否應當剝奪父母的監(jiān)護權和時間長短。

在案件調查過程中，兒童保護機構還會對兒童進行創(chuàng)傷治療，創(chuàng)傷和預防創(chuàng)傷治療將會根據(jù)兒童的身心反映不同、民族情況、父母家庭的參與程度通過家庭訪談、父母教育小組、創(chuàng)傷療程等項目來幫助兒童恢復。

最后有關監(jiān)護權轉移事項，父母權利只能由法院剝奪，兒童保護機構所需做的是幫助孩子尋找寄養(yǎng)家庭；或者根據(jù)法院的指令對父母進行再教育，提高父母育兒能力，幫助父母重新凝聚家庭。

三、關于建立我國兒童保護專門機構的構想

我們在研究從北京、湖南、山東等地獲得的資料和借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗后，在發(fā)達國家常規(guī)化的內部工作流程基礎之上，也為配合我國實際國情進行了一定的改動和創(chuàng)新使機構可以切實在我國大環(huán)境下正常運轉：

（一）機構性質、職能、結構

我們認為我國的兒童保護專門機構應當是一個下屬國務院民政部且受其管轄和領導的部門。該部門最高級別為委員大會，委員大會成員應為從事過兒童相關工作的具有一定經(jīng)驗的社會人士，如國內外兒童保護組織的領導者、兒童社工、教師、醫(yī)生、幼師等，負責兒童保護法改革的建議、兒童保護相關社會組織的考核、兒童保護經(jīng)驗交流會議的組織、受虐兒童保護機構的宣傳等大型活動。委員大會下設執(zhí)行委員會，負責具體事務的執(zhí)行。執(zhí)行委員會分為組織協(xié)調部、信息部、調查部、輔療部、安置部、法務部、財務部以及人力資源部。組織協(xié)調部負責接受政府機構、司法系統(tǒng)、公安機構的幫助請求并與外部機構進行合作，協(xié)調內部部門的分工與合作，并且負責各地兒童保護宣傳的公益宣講；信息部分為舉報組和走訪組，舉報組負責運行強制舉報制度，接聽舉報熱線或者管理接收舉報信息的專門網(wǎng)站，解答民眾關于舉報制度的疑惑并且通過電話指導舉報人在空缺時刻保護兒童，而走訪組負責與各社區(qū)保持持續(xù)密切的互動，主動走訪了解各社區(qū)相關信息；調查部的工作包括在信息部接到信息后趕赴現(xiàn)場進行調查與評估、家長撫養(yǎng)能力評估、回訪和突襲，是與家庭互動頻繁的貫穿整個流程的一個部門，由專人負責整個案子的調查過程；輔療部（輔導治療部）分為心理組和衛(wèi)生組，需要為輕微問題家庭制定矛盾緩和與解決方案、與醫(yī)療機構合作為受到創(chuàng)傷的兒童進行創(chuàng)傷治療、為需要幫助的家長進行心理輔導，這個部門負責受虐兒童及其家長的身心恢復和教育；安置部分為臨時安置組和收養(yǎng)組，負責為兒童安排臨時安置場所、臨時安置場所的管理、為最終失去父母監(jiān)護權的兒童尋覓收養(yǎng)家庭及其評估；法務部負責處理機構運行中的法律問題，制作相關法律文書，與司法部門的合作以及提供法律支持應付訴訟；財務部負責接受政府撥款和民間捐款，管理整個機構的財務收支；人力資源部負責招聘和考核工作人員以及志愿者的工作，需要對員工進行定期對口培訓提高工作能力。

（二）基本工作流程

1.接收信息。首先，使整個程序得以啟動的關鍵便是以何種途徑獲得有效的信息源。

具有廣泛共識的是發(fā)達國家常用的一種主要途徑，即中外學者都研究較多的強制舉報制度 。在美國，強制舉報制度是受到廣泛支持和遵守的，它正常運行了這么多年沒有被抗議或廢除而且為兒童保護事業(yè)做出巨大貢獻就是最好的證明，我們在北京市豐臺區(qū)東高地地區(qū)所做的調查問卷統(tǒng)計結果也表明有79.78%的調查者支持強制舉報制度的實施。

強制性的舉報制度對于舉報人的范圍應進行劃分，將醫(yī)生、護士、教師、社工等所從事的職業(yè)本身就帶有保護兒童的性質的特殊職業(yè)者劃分為義務人，而其他的所有可能的舉報人都分為權利人，同時對舉報人的個人信息進行保護，允許匿名；為使舉報方便可行，除開設24小時開通的免費熱線電話，還可建立專門的網(wǎng)站供舉報人在線舉報；設定規(guī)范的舉報標準，出版舉報指導手冊，為公民提供指導，減少法律資源的浪費，避免誤會給家庭帶來困擾。

除了被動獲取信息的途徑以外，輔以主動調查獲取信息的途徑也是有必要的。如果可以主動獲取信息，形成雙向的信息來源渠道，不僅可以輔助強制舉報制度的實施，而且可以配合兒童保護機構的普法宣傳促進保護兒童權益的觀念深入人心，也可以增進溝通樹立機構的形象。由于兒童受虐事件發(fā)生于私密的家庭內部，所以兒童保護機構的調查走訪人員應該爭取得到社區(qū)村委會居委會等工作人員的支持和配合，保持長線的密切的聯(lián)系，具體的形式，可以采取不定時抽查進入家庭內部，舉辦集體訪談或者分享會等。

2.現(xiàn)場調查。在收到舉報或者主動了解到相關情況后，應該立即派遣專業(yè)的工作人員現(xiàn)場調查。現(xiàn)場調查這一步十分關鍵，在應對個案的整個工作流程中，這是兒童保護機構與家長的第一次接觸，家長基本上沒有任何準備和掩飾的時間，是離實際情況最為接近最容易判斷的時候。在此我們可以學習澳大利亞的評估令制度，澳大利亞兒童保護機構在兒童法院的監(jiān)督下對個體情況進行評估。據(jù)評估結果可分三級進行處理，即：“幫助和調解”、“臨時照管”和“監(jiān)護權的剝奪或返還”。接到舉報后，對于舉報應依照不同的個案情況和舉報人的身份，工作人員應當通過電話指導舉報人在工作人員到達現(xiàn)場之前的空缺時間里對兒童進行適當?shù)谋Ｗo；對于主動了解到情況的調查走訪人員應直接留在現(xiàn)場并且向機構報告。專業(yè)素質的工作人員應對兒童是否受虐（肉體/心理）、受虐的程度（輕傷/重傷）、家長的態(tài)度等等進行初步評估。不僅要在家庭內部進行調查，對該兒童在生活中最容易接觸到的人比如他的鄰居、老師等的調查都應該作為評估的一部分。如果評估結果認為兒童身心尚未受到創(chuàng)傷，則屬于第一層次的“幫助和調解”，這是最為基礎的社會處理。此時，專業(yè)社工為家庭提供矛盾解決方案；如果評估結果認為兒童已遭受創(chuàng)傷，則屬于第二層的“臨時照顧”。從第二層次開始，社會處理便涉及到兒童監(jiān)護權轉移的問題。但是可以預見到的是，哪怕是暫時性的帶走孩子也是剝奪監(jiān)護權，在國外可以順利實行但在我國可能會遇到很大的困難。我國受到孩子是家庭私有財產(chǎn)的觀念的影響較深，大多數(shù)民眾接受和理解這種做法還是面臨著倫理上觀念上的障礙。要想使得暫時性甚至永久性的剝奪監(jiān)護權能得到理解和配合，不至于引起對不必要的恐慌或反作用，在實施的時候更要注意方式方法盡量在有必要的時候再采取這種措施。

兒童保護機構建成后又是一個新事物，有持續(xù)發(fā)展良好運行的可能，也有遭到虛置半路夭折的可能。在建立和發(fā)展我國兒童保護機構的漫長征途中，我們應該做好充足的思想準備，抱著一顆“試錯”的心。我們在保持清醒認識的同時，也要勇敢的去邁出第一步。

注釋：

自2013年以來，北京科技大學受虐兒童法律保護研究團隊通過參與北京科技大學暑期社會實踐活動、北京科技大學第15屆“搖籃杯”學術競賽以及SRTP項目一直對“受虐兒童法律保護機制”課題進行研究，力求腳踏實地的對促進我國兒童保護事業(yè)做出有意義的貢獻。我們不僅對美國、英國、法國、香港等國家及地區(qū)的兒童保護法和兒童保護機構進行理論研究，也親身去實踐走訪了北京、山東、湖南等地；不僅利用其他學者已有的論文書籍也積極獲取很多第一手資料。我們的研究范圍從兒童保護現(xiàn)狀、發(fā)展到比較法，涉及的方面非常廣。其中，建立兒童保護專門機構一直是我們研究的一個重點，也是在這篇文章中我們要深入研究的方向。我們將就我國兒童保護的現(xiàn)狀和問題、世界其他國家及地區(qū)經(jīng)驗概述、建立怎樣的兒童保護機構以及將面臨的問題和發(fā)展方向分別進行詳細的說明。

鳳凰衛(wèi)視《社會能見度》——生命之殤 關注中國虐童現(xiàn)狀 獨家采訪了小希望之家發(fā)起人、作家陳嵐女士，陳嵐就指出在目前社會上“虐待沒有人管，沒有人管，想管的人管不了...正式收養(yǎng)的孩子長期虐待這個孩子...然后志愿者追到家里去了，要把孩子解救帶走，你這樣下去會打死的。但是對不起，當時的民政部門和公安最后都不支持志愿者，他們的理由也很充分，沒有哪一條法律給我們依據(jù)可以剝奪這些家庭的監(jiān)護權。剝奪了之后交給誰管，警察也想得很簡單，交給我管嗎？派出所里面有兒童寄養(yǎng)中心嗎？”

在我們對基層的走訪調查中，相關的機構都表示對受虐兒童保護方面的工作不是很了解。比如，在采訪株洲市婦聯(lián)權益部時得知其工作主要以婦女權益的保護為主，關于兒童的工作主要是關于父母雙方對孩子的撫養(yǎng)權問題，關于未成年人家暴的問題他們接待的很少，相關工作主要是由關工委（關心下一代工作委員會）、家庭教育委員會、家長學校負責，這方面的職能沒有分配到婦聯(lián)；僅就株洲市公安局所了解接觸到的虐童案件的情況來說，虐童事件的發(fā)生還是較少數(shù)的，主要是家庭糾紛。

在我們的調查訪問中，大成律師事務所王芳律師也認為設立專門機構的原因之一就是避免相關機構踢皮球，拖延案件解決時間，導致更為嚴重的慘劇。

我們的調查結果反映了這個問題。村民正是因為該發(fā)揮實際效用的機構沒發(fā)揮實際效用或者難以發(fā)揮實際效用，該處理決絕問題的法律無法處理解決問題或者無法有效率有質量的處理解決問題，群眾自然不會再做無用功去依賴法律和機構而是去尋找或創(chuàng)造替代品。在剝奪父母監(jiān)護權的問題上，大多數(shù)村民表示可以剝奪父母的監(jiān)護權，但應該有專門的機構提供更好的選擇來代替。少數(shù)村民表示不太贊同剝奪監(jiān)護權也主要是因為擔心父母被剝奪監(jiān)護權以后沒有別人來代行監(jiān)護權，解決一時的問題解決不了根本的問題，反而讓受虐兒童的生活更加沒有保障。

根據(jù)美國聯(lián)邦及各州的兒童保護法，醫(yī)院的醫(yī)生和護士、托兒所及學校老師和管理人員在發(fā)現(xiàn)和懷疑兒童可能被虐待時，必須依法向警察或政府的兒童保護機構報案，若不報案，這些兒童照顧教育人員可能被追究法律責任。...在2002年，全美共有260萬此類案件報到兒童保護機構...這些案件中有56.5%是由老師、幼兒園教師、醫(yī)生護士或精神健康咨詢輔導員或社會工作者報告揭發(fā)的，43.6%是由朋友、鄰居或親戚報告揭發(fā)的，可見各州的強制報告虐待兒童法對保護兒童起了重要作用。孫云曉等主編.當代未成年人法律譯叢·美國卷.中國檢察出版社.2006年版.第11頁.

我國關于兒童保護相關立法主要體現(xiàn)在三個方面 ：《憲法》第83條規(guī)定“禁止虐待老人、婦女和兒童”；《民法通則》第140條規(guī)定“婚姻、家庭、老人、母親和兒童受法律保護”；《未成年人保護法》第8條規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護人應當依法履行對未成年人的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務，不得虐待、遺棄未成年人，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人，禁止溺嬰、棄嬰”，該法第62條規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責， 或者侵害未成年人合法權益的 ，由其所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止” 。

如《未成年人保護法》中規(guī)定父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格，依法另行指定監(jiān)護人。但是由于缺少具體可操作規(guī)定，撤銷監(jiān)護人的規(guī)定在人民法院處理兒童受暴受虐案件的司法實踐中很少適用。再比如我國的法律規(guī)定未成年人案件都為自訴案件，而未成年人由于年齡導致認知水平不足，無法利用法律進行訴訟，導致許多法條幾乎形同虛設?！捌渌M織和個人”成為特色，現(xiàn)有法律對于公安、法院、村（居）委會、社會福利機構的職責、分工規(guī)定不明，受虐兒童無法得到社會力量的充分保護。

采訪中，全國婦聯(lián)權益部的郭曄女士認為，中國現(xiàn)今對專門社工人員的培訓情況仍然是令人擔憂的，即便是考取相關資質的社工人員卻也經(jīng)常面臨有證無崗的尷尬局面。

蘇力.法制及其本土資源.中國政法大學出版社.2004年版.

蘇力.制度是如何形成的.北京大學出版社.2007年版.

孫云曉等主編.當代未成年人法律譯叢·美國卷.中國檢察出版社.2006年版.