對我國排污權(quán)初始分配模式的思考

摘 要 排污權(quán)交易制度是一種新型的控制污染、改善環(huán)境的政策制度，交易模式的選擇是排污權(quán)交易市場構(gòu)建中的重要因素，特別是在排污權(quán)初始分配的方式上的選擇直接影響到排污權(quán)交易的有效進(jìn)行，因此對其進(jìn)行認(rèn)真分析和研究很有必要。文章通過對排污權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析并探討了排污權(quán)初始分配不同模式的利弊，試圖尋找一種有利于提高排污權(quán)交易的效率的分配模式，并對進(jìn)一步完善我國排污權(quán)交易市場提出了一些建議。

關(guān)鍵詞 排污權(quán) 初始分配 免費(fèi)分配

作者簡介：梁卓，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-190-02

排污權(quán)交易制度作為一種新型的環(huán)境保護(hù)政策，在歐盟和美國已經(jīng)有了多年的實(shí)踐。早在1968年，美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Dales在他的《污染、產(chǎn)權(quán)與價格》 一書中提出了通過可交易的排污權(quán)用來緩解環(huán)境污染問題的想法，美國國家環(huán)保局最先利用了這項制度并在大氣污染的控制上取得了明顯的效果，后來這項制度被德國、澳大利亞、英國等國家引入并付諸實(shí)踐。雖然這項制度在各國逐步建立和推廣，但在具體實(shí)踐中如何分配排污權(quán)的問題仍存在爭議，排污權(quán)的初始分配不僅是一個技術(shù)問題，也是一個法律問題。何種分配制度能夠更有效地配置資源、發(fā)揮效用，更好地適應(yīng)我國國情，是值得我們深入探討的問題。本文正是以此為研究對象，以期找到一種合理高效的分配方式，希望能對我國控制污染、保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐工作有些幫助。

一、 排污權(quán)和排污權(quán)交易

（一）排污權(quán)的基本概念

學(xué)界對于排污權(quán)沒有一個統(tǒng)一的定義，有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)是一種環(huán)境權(quán)，是單位和個人在正常的生產(chǎn)生活活動過程中向環(huán)境排放必須和適量污染物的權(quán)利 ，也有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)是指排污者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不會損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利 。

在筆者看來，在前工業(yè)時代，人類排放的污染物并未超過環(huán)境的自凈能力，也就不存在排污權(quán)的問題。但隨著人類工業(yè)化進(jìn)程的加快及人口爆炸式的增長，人類排放的污染物遠(yuǎn)超過環(huán)境能承載的數(shù)量并且威脅到了人類的生存，者才有了政府用強(qiáng)制手段規(guī)范人們排污行為的必要性，排污權(quán)才逐漸成為爭議的焦點(diǎn)。

由于對排污權(quán)的認(rèn)識不同，排污權(quán)的法律性質(zhì)也可以從不同角度來加以理解。

首先，排污權(quán)的存在使得其權(quán)利主體可以對容納污染的環(huán)境容量享有占有、使用和收益的權(quán)利，體現(xiàn)了權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益。這種權(quán)利的實(shí)質(zhì)是一種用益物權(quán)，在這一權(quán)利項下權(quán)利主體獲得了向環(huán)境排放污染物的許可，從而能夠開展企業(yè)的生產(chǎn)活動并從中獲益。

其次，排污權(quán)只是基于國家對污染排放的行政許可所獲得的附屬性財產(chǎn)權(quán)，這種權(quán)利受到了限制，其對抗政府與第三人的效力有限。因此，排污權(quán)往往在公權(quán)力或他人的請求權(quán)面前表現(xiàn)得比較弱勢，而政府限制或收回排污權(quán)的條件或事由卻寬松得多。即便環(huán)境污染在可接受的范圍內(nèi)，政府也可以采用更嚴(yán)厲的減排措施進(jìn)一步限制排污權(quán)。

再次，排污權(quán)是一種法定的權(quán)利。在排污權(quán)交易制度下，國家在控制著社會最優(yōu)污染水平，并據(jù)此規(guī)定了企業(yè)的排放權(quán)。企業(yè)可以根據(jù)自身污染治理成本來自行決定是否進(jìn)行排污權(quán)的交易，但是排污量一旦超過說擁有的排放配額，企業(yè)就會依法受到懲罰。

（二）排污權(quán)交易的基本內(nèi)容

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易的主要思想就是在滿足環(huán)境質(zhì)量要求和確定污染物排放總量的前提下，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣交易，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。

從本質(zhì)上來看，排污權(quán)交易是一種民事法律行為，是平等的民事主體之間交易排污配額的行為，但是，由于涉及到對于環(huán)境的保護(hù)問題，排污權(quán)交易是難以離開政府的積極參與的。包括對于排污權(quán)的初始分配、交易過程中的監(jiān)督等在內(nèi)的很多環(huán)節(jié)都離不開政府有關(guān)部門的有效參與，因此，排污權(quán)交易還具有一定的公法性質(zhì)。

二、常見的兩種排污權(quán)初始分配方式

到目前為止，排污權(quán)的初始分配方式主要是免費(fèi)分配和公開拍賣兩種。 本文將分別闡述這兩種分配方式的具體做法及其政策效應(yīng)，并進(jìn)行比較，希望能夠?qū)τ谖覈?dāng)前的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作提供參考。

（一）初始分配中的免費(fèi)模式

排污權(quán)初始分配的免費(fèi)模式即排污權(quán)管理部門按照確定的、公開的標(biāo)準(zhǔn)將某一區(qū)域內(nèi)的某種污染物排放總量分割成一定的份額，并將其免費(fèi)分發(fā)到當(dāng)?shù)氐呐盼燮髽I(yè)。在這種模式下，企業(yè)無需為此付出成本。基于免費(fèi)分配這一模式，學(xué)者們曾提到幾種不同的分配規(guī)則，一種是根據(jù)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)量水平來進(jìn)行分配，即管理部門按照總量指標(biāo)和預(yù)計的產(chǎn)量水平，計算單位產(chǎn)量的允許排污數(shù)量；還有一種稱為成本效率標(biāo)準(zhǔn)的分配模式，以排污企業(yè)的治污效率為依據(jù)，治污邊際成本較低的企業(yè)分得的排污權(quán)較少，而治污邊際成本較高的企業(yè)分得的排污權(quán)較多；還有學(xué)者提出了按照非經(jīng)濟(jì)要素標(biāo)準(zhǔn)將人口、國土面積等非經(jīng)濟(jì)要素作為排污權(quán)免費(fèi)分配的依據(jù)的建議。美國在控制國內(nèi)二氧化硫排放量的實(shí)踐中所采用的是依據(jù)歷史產(chǎn)量或排污水平來進(jìn)行分配的方法，即管理機(jī)關(guān)在總量控制指標(biāo)下，根據(jù)現(xiàn)存企業(yè)某一歷史年份的產(chǎn)量或排污量直接進(jìn)行分配。

（二）初始分配中的有償模式

有償分配的模式主要包括政府定價出售和拍賣。定價出售的方式有點(diǎn)類似于排污收費(fèi)或者排污稅，管理機(jī)構(gòu)不必給企業(yè)設(shè)定初始的分配比例，而是給企業(yè)排放的污染物設(shè)定一個價格，這個價格也可以稱為排污權(quán)交易二級市場上可利用的一個重要依據(jù)。而拍賣的方式有很多種，在一些國外的市場上特別是歐盟溫室氣體排放權(quán)交易市場提議采用拍賣的方式甚至100%的比例出售排放權(quán)，雖然現(xiàn)在仍然沒有完全將這種大膽的想法付諸實(shí)施，但也表明了人們試圖利用市場的手段來配置資源的決心。

三、免費(fèi)模式和有償模式的利弊

免費(fèi)分配模式與有償分配模式最根本的區(qū)別在于，企業(yè)在獲得排放配額的同時要不要支付一定的成本。在對于資源的配置和環(huán)境的保護(hù)上，兩種分配模式各有利弊。

（一）免費(fèi)模式的利弊

在免費(fèi)分配模式下，企業(yè)并不需要支付任何成本就能夠在初始分配中獲得排放配額，從另一種角度看，由于可以將剩余的排放權(quán)放到二級市場上出售和獲利，實(shí)際上是增加了潛在的一筆資產(chǎn)。所以，這種分配模式很容易被企業(yè)所接受。

但是有許多人對于這種分配方式表示了自己的擔(dān)心， 他們認(rèn)為這種分配方式主要是依靠政府行政手段的支持，因此會有出現(xiàn)尋租行為的危險。尋租行為會嚴(yán)重打擊企業(yè)對于排放權(quán)交易的熱情，使得企業(yè)不愿意積極進(jìn)行污染的減排，降低排污權(quán)交易的效果，那么試圖通過利益的激勵促使企業(yè)減排的愿望就無法實(shí)現(xiàn)了。

（二）有償模式的利弊

在有償?shù)姆峙淠Ｊ较?，企業(yè)能夠向環(huán)境排放的額度是需要支付相應(yīng)的對價才能得到的。我們在前面介紹這種分配模式時提到，由政府環(huán)境管理當(dāng)局制定交易價格無法真實(shí)反映企業(yè)的供求狀況，歪曲市場價格。因此，現(xiàn)實(shí)中往往是通過拍賣的方式把排放權(quán)出售給支付高價的企業(yè)。在這種模式下，企業(yè)不得不以一定的成本購買排放配額，結(jié)果將會使企業(yè)更加重視所獲得的排放配額，控制企業(yè)排放量，不斷研發(fā)新的減排技術(shù)，降低成本，同時在二級市場上可以更有效率地進(jìn)行交易，最終達(dá)到控制污染、保護(hù)環(huán)境的目的。

但是，這種模式增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本。在拍賣模式下，企業(yè)采用的往往是一級密封價格拍賣方式，在出價之前并不了解整個一級市場上的供求狀況，只能試探性地出價并以最高價取勝。這樣的購買方式看似符合市場規(guī)律，但實(shí)際上未必比由政府制定交易價格更能反映市場需求，對于企業(yè)來說明顯失去公平性可言，會打擊企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性 。

同時，由于企業(yè)不得不購買昂貴的排放權(quán)，其生產(chǎn)成本會增加，降低在市場經(jīng)濟(jì)中的效益，為了彌補(bǔ)自己的損失，生產(chǎn)企業(yè)必然會把這種成本轉(zhuǎn)嫁給最終的消費(fèi)者身上，要求企業(yè)在排污的同時支付費(fèi)用補(bǔ)償社會的設(shè)想就會落空。

另外，有償分配排污權(quán)同樣不能避免管理成本的上升和尋租行為的出現(xiàn)，特別是拍賣的方式需要政府相關(guān)部門付出很大的人力、物力、財力，而政府負(fù)責(zé)拍賣的工作人員如果沒有有效的監(jiān)督，也同樣可能會像免費(fèi)模式中一樣出現(xiàn)尋租的行為。

四、我國應(yīng)采用免費(fèi)模式為主的分配方式

排污權(quán)在初始分配上不同模式的利弊在前文中已經(jīng)有了比較深入的分析，具體到我國來說，筆者認(rèn)為在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)采用免費(fèi)模式為主的分配方式。

首先，由于當(dāng)前各國對于排污權(quán)交易的政策法規(guī)并不統(tǒng)一，企業(yè)所承擔(dān)的減排導(dǎo)致的成本也是不同的。在這種情況下，如果我國采用拍賣的分配方式要求國內(nèi)企業(yè)購買排污配額，會削弱國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力。我國應(yīng)當(dāng)考慮采用免費(fèi)模式為主的分配方式，使我國企業(yè)更好地參與國際競爭。

其次，雖然我國提出排污權(quán)交易的概念有了一段時間了，但是有償排污、排污收費(fèi)的觀念并不是完全被企業(yè)所理解。免費(fèi)模式不需要企業(yè)支付額外的成本就能獲得一定額度的排放權(quán)，甚至可以在有效減排的情況下出售剩余的排放權(quán)，從而獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，因此比較能讓企業(yè)理解和接受。

再次，免費(fèi)模式可以避免給排放權(quán)定價的問題，避免了分配排放權(quán)的部分障礙，同時免費(fèi)模式還能降低初始交易的成本。這種分配方式對于在探索中發(fā)展的我國排污權(quán)交易制度而言，比較適合當(dāng)下的國情。

不可否認(rèn)，免費(fèi)分配模式自身也存在不少的問題，但是為了在我國盡快地建立一個有序、高效的排污權(quán)交易市場，充分發(fā)揮這項制度的優(yōu)勢，筆者認(rèn)為我國還是應(yīng)采用免費(fèi)模式為主的分配方式。

五、結(jié)語

初始分配是排污權(quán)交易制度有效運(yùn)行必不可少的一環(huán)，初始分配模式的選擇對資源的有效配置和排污權(quán)交易有重要影響。在我國建立排污權(quán)交易制度的進(jìn)程中，應(yīng)提供一種適合我國具體國情的分配模式。本文通過對于排污權(quán)、排污權(quán)交易和初始分配幾種不同模式的系統(tǒng)分析，認(rèn)為免費(fèi)模式為主的分配方式更加有利于我國排污權(quán)交易制度的建立和有效運(yùn)行。由于我國在相關(guān)法律法規(guī)、政策制度等方面還有不少問題，有必要進(jìn)一步改進(jìn)和完善，以營造一個良好的社會法律環(huán)境，促進(jìn)排污權(quán)交易制度的建立和完善，從而更加有序高效地控制污染、改善環(huán)境，維護(hù)我們賴以生存的家園。

注釋：

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