行政壟斷的行政法規(guī)制問題探究

邢芝凡　王月明

[摘要]行政壟斷是我國市場經濟正常運行不得不規(guī)制的問題。它是我國由計劃經濟體制向市場經濟轉軌的產物，是行政權

擴張和人類自然趨利性的結合。行政壟斷是行政權力濫用的行政違法行為，這意味著控制行政壟斷應當從控制行政

權濫用的角度出發(fā)，以法律規(guī)制途徑為重點，強化行政責任，規(guī)范行政程序，建立專門機構。而其復雜的社會性又意味

著不能忽視政治手段與經濟手段的協同作用。[關鍵詞]行政壟斷；反壟斷；行政法；規(guī)制[中圖分類號]D922.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006—5024（2014）07—0185—04

一、我國法律對行政壟斷的界定

我國現行法律對行政壟斷有了明確的規(guī)定?！斗床徽敻偁幏ā返?條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場?！?007年，《反壟斷法》對該問題進行了專章規(guī)定，在前述規(guī)定的基礎上將被授權的具有管理公共事務職能的組織納入行政壟斷的主體，并細化了行政壟斷的表現形態(tài)。于是，法學界根據現行法律，將行政壟斷的概念界定為：行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除、限制競爭的行為。

依照前述概念，行政壟斷具備如下三個特征：第一，該行為必須是行政主體所為；第二，該行為是對行政權力的濫用；第三，該行為是行政權力對市場競爭的強制介入。從行為主體是享有行政權力的主體來看，行政壟斷首先是一種行政行為。從行為方式是對權力的濫用來看，行政壟斷必然是一種違法行為。再有，行為的后果是行政權力過分介入經濟運行，排除、限制了市場競爭，因此行政壟斷又具有經濟性。于是，行政壟斷的性質可以概括描述為“是一種具有經濟性的違法行政行為”。

在《反壟斷法》頒布之前，我國已有多部法律以及行政法規(guī)、規(guī)章對行政壟斷行為的表現形式進行了描述和列舉。該法出臺后，將行政壟斷的表現形式進行了更全面的列舉。筆者根據行政壟斷的行政行為性質，將條文描述的行為方式劃分為抽象行政壟斷行為與具體行政壟斷行為兩類。抽象行政壟斷行為是指行政主體針對不特定市場主體制定的限制、排除競爭的行為。它具有普遍約束力?！斗磯艛喾ā返?4條限制行政主體濫用權力設定歧視性資質要求、評審標準排斥或限制外地經營者參加本地的招標投標活動；第37條則明確指出：行政機關不得濫用行政權力，指定含有排除、限制競爭內容的規(guī)定。具體行政壟斷行為是指行政主體過度介入市場主體的經濟活動，限制或排除了其公平競爭權利的直接行為。《反壟斷法》第32條關于行政主體限定商品購買的規(guī)定、第33條關于行政主體妨礙商品在地區(qū)間自由流通的規(guī)定、第35條關于行政主體強制經營者從事該法規(guī)定的壟斷行為的規(guī)定等，皆屬此類。

法條固然無法羅列所有行政壟斷行為，對于條文未明確規(guī)定的形式不應當認為其不是該類行為。對某一行為是否是行政壟斷應當通過現有條文對該行為方式的概括性規(guī)定進行界定。

二、我國行政壟斷產生與存在的原因

行政壟斷是我國計劃經濟時期的產物。新中國建國初期，為迅速恢復和發(fā)展經濟、鞏固新政府在國家的地位，我國仿照了蘇聯的計劃經濟體制。在該體制下，國家和政府被賦予了強大的經濟職權，包攬了管理國家經濟的所有事務。在很長的一段時間里，計劃經濟得到順利運轉，并且取得了較好的成績。進入20世紀70年代以后，由于社會的發(fā)展和人民日益增長的物質文化需求的矛盾日益突出，落后的生產力不足以滿足人民的需求，我國的經濟增長日趨減緩。到了70年代末，經濟增長竟趨于停滯：1979年國家財政收支出現了170.67億元的巨額赤字。面對巨大的財政赤字，國家和政府為了突破現狀，謀求經濟新的增長，開始創(chuàng)新和改革經濟體制，引入并開放市場。然而，經濟體制的轉軌是一個漫長而復雜的過程，有限的資源在開放的市場會產生分配的難題。開放市場后，各類企業(yè)、團體和其他組織如饑似渴去占據市場資源，政府這個特殊的主體要從掌握所有市場資源的一把手退居幕后變?yōu)橹槐Ａ舯匾深A的守夜人，這種角色轉換顯然無法在短時間內達成。于是，傳統的政府統治思想伴隨著行政權力的擴張本性，使得權力的享有者不時希望通過行政手段在競爭中占據上風；部分競爭者也愿意憑借權力獲取更多市場資源。行政壟斷就在這種體制轉軌中逐漸孕育成型。

行政壟斷產生之后留存至今，并且可能長時間存在于我國，這是由多方面原因造成的。

（一）這是我國漸進式體制轉軌模式的附帶品，地方財權易放難收

經濟體制的轉軌分為激進式轉軌與漸進式轉軌。激進式轉軌，是在改革之初便通過立法、行政和司法手段徹底消滅行政壟斷，一國的經濟體制改革與行政壟斷的消滅幾乎是同時的。與之相對的，我國漸進式轉軌的情況下，行政壟斷生存的溫床從未被移走。1976年，中央政府實行了“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財政管理體制；1978年，部分省市試行了“增收分成”辦法；1980年，在經濟體制改革中中央政府又進一步下放財權并按照經濟管理體制規(guī)定的隸屬關系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支，分級包干，五年不變”的財政管理體制。中央與地區(qū)包干的財政制度雖然調動了地區(qū)財政管理的靈活性，在一定程度上改善了我國經濟狀況，但造成了產業(yè)的重復建設，也給了行政壟斷生存的縫隙和土壤。各政府出于增加本地財政收入，保證本地人民就業(yè)，繁榮本地社會經濟的地方利益保護思想，濫用職權，通過限制交通、調節(jié)價格、設置審批關卡等手段限制甚至排除外地商品流入，隔斷地區(qū)之間的市場交流。

（二）這是行政權擴張的天性與人類自利的本性結合作用的結果

擴張性是所有權力的本質屬性，但是行政權具有立法權、司法權所無法比擬的擴張性?！肮駨膿u籃到墳墓的一切活動都可能與行政權發(fā)生關系”的說法，就是行政權這種擴張性的極好證明。同時，維護自身利益，追求自身財產的增加是人之本性。如波斯納有句名言，“在他們一切涉及選擇的活動中（除了那些受精神變態(tài)或者其他由于濫用毒品和酒精而產生類似的精神錯亂影響的活動外），一切人（只有很小的孩子和智力有非常大障礙的人是例外）總是理性地使他們的滿足得以最大化”。也就是說，人們具有自身利益最大化的趨向性。當人的這種本性遇見行政權力，就好比意旨有了實施者，行政壟斷就得以不斷享有養(yǎng)分而肆意生長。這種人性與行政權擴張性結合的動機可以細化為地方利益保護、部門利益保護、企業(yè)社團利益保護、甚至個人私利保護。地方利益如前文所敘，于此不再贅述。部門利益的保護一般是政府機關考慮到緊縮的行政經費與不斷超編的公務員人事不相匹配，部門財政不足以滿足大量人力的福利，而這種福利的緊縮會反向導致工作效率的降低，影響部門政績。企業(yè)社團追求自身利益是市場主體參與競爭最初的意圖。在行政壟斷的情況下，這種動機通常是地方利益、部門利益的關聯物。企業(yè)社團與政府或其所屬部門達成內部協議，各取所需。個人私利的保護則是在這些機構、組織中的個別人員利用其獨有的權限，中飽私囊，謀取不當之利。

行政壟斷存在已久。不可否認，地區(qū)、部門財政因為行政壟斷獲得了一定收入，部分企業(yè)、團體也已成為這種非法手段行使后的既得利益者。但從宏觀上看，原本應當不分彼此、呈面狀鋪開的市場，現在被有意割裂為塊狀、甚至點狀，嚴重影響了國家整體的經濟發(fā)展。這種對全局經濟的傷害最終必然在公民個人的生活中表現出來。從立憲角度審視，人們之所以讓渡自然權利，與政府訂立權力一權利契約——憲法，初衷是為了獲得更好的生活。行政壟斷恰恰是對這份契約的違反。

當然，國家和政府面對部分地區(qū)的行政壟斷并非無所作為。改革開放至今，我國已有不少法律、法規(guī)和部門規(guī)章對其進行規(guī)制，但行政壟斷仍然不斷發(fā)生的事實一定程度上說明了當前制度存在不小缺陷。對此問題筆者將在下文展開論述。

三、我國行政壟斷規(guī)制的路徑評析及行政法路徑選擇（一）若干規(guī)制路徑及評析我國學界對于行政壟斷規(guī)制的路徑提出了多種觀點，比較多的集中于以下三種路徑：體制改革路徑、反壟斷法規(guī)制路徑、綜合治理路徑。這些路徑各具優(yōu)勢，也各有不足。

1.體制改革路徑

持該觀點的學者認為，行政壟斷既然是計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中孳生之問題，就應該通過改革經濟體制來根治之。他們認為，具體的改革方式可以是強化中央的權威，弱化地方和部門的利益；將中央經濟管理部門的職能轉變?yōu)閰f調權，徹底取代以前的管理權。在與企業(yè)、團體關系的協調上，他們強調要真正落實政企分開。筆者認為，本路徑的優(yōu)點在于全局觀明確，通過政治、經濟手段進行體制改革相對高效。但是該路徑過于宏觀，缺乏可操作性。同時，該路徑明顯的漏洞在于忽視了法律的作用，這不符合當今社會“法治”的需求。

2.反壟斷法規(guī)制路徑

這種觀點強調《反壟斷法》在整個行政壟斷規(guī)制體系中的“小憲法”作用。正如某知名學者指出：“反壟斷法必須禁止行政性壟斷，明確規(guī)定執(zhí)法機關對行政性壟斷的執(zhí)法手段和處罰權。否則，中國就難以形成統一的社會主義市場經濟，形成的只能是割據的諸侯經濟?！苯洕▽W界絕大多數學者贊同此種規(guī)制路徑，他們認為這是由我國國情決定的，要在體制框架內解決該問題最有效的方法是運用細致的法律條款，并提出應當根據經濟形式不斷完善反壟斷法體系，從技術上解決行政壟斷。筆者認為，法律確實是治理行政壟斷的有效途徑，在倡導法治的今天，法律規(guī)則是必不可少的規(guī)制路徑。本路徑雖然重視法律的作用，但是并不能回避我國政治經濟體制現實存在的問題，它與體制改革觀一樣，都過于片面。

3.綜合治理路徑

所謂綜合治理路徑是對多種路徑的疊加。持該觀點的學者認為行政壟斷是一個復雜的行為，需要綜合運用政治手段、經濟手段和法律手段等任何可行的手段進行治理。在政治上，確立國家市場經濟制度；在經濟上，推動財政體制改革，尤其是稅制改革；在法律上，全面完善反行政壟斷法律體系，并加強司法建設（主要完善行政訴訟制度）和責任體系建設（主要是加重法律責任，做好行政責任與刑事責任銜接）。該觀點是一種妥協的觀點它全面覆蓋了前述觀點，手段豐富，能夠針對行政壟斷的各個弱點。筆者認為該觀點值得取用，但是綜合治理也必須有明確的重點，抓住主線，層次分明，方能提高治理效率。

（二）現行規(guī)制路徑分析和行政法規(guī)制路徑選擇

鑒于上文對各路徑的評析，筆者以為應當以某一手段為主要手段，有層次有重點地展開綜合治理。眾所周知，市場經濟同時也是法治經濟，市場經濟的運行需要市場主體之間的合意，更需要宏觀的規(guī)則來規(guī)范。因此，以法治為本，配合政治、經濟手段的運行來治理行政壟斷當為上策。

我國目前對行政壟斷的法治規(guī)制主要體現在以下幾個方面。

1.立法現狀

我國在憲法、部門法律、行政法規(guī)及規(guī)章均有反行政壟斷的規(guī)定。首先，我國憲法第15條規(guī)定：“國家實行社會主義市場經濟”，“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”。這是反行政壟斷的最高規(guī)則。其次，《反壟斷法》第五章對反行政壟斷有專章規(guī)定，其他法律條文散見于《反不正當競爭法》、《價格法》、《行政許可法》等。最后，國務院及其所屬部門也陸續(xù)出臺過各項法規(guī)和規(guī)章。

2.規(guī)制內容

我國法律對反壟斷執(zhí)法機構、行政壟斷的禁止性行為、違反行政壟斷規(guī)定的法定后果、反壟斷救濟形式等做出了規(guī)定。（1）在執(zhí)法機構方面，我國中央目前有國家工商局、國家發(fā)改委和商務部。另外，《反壟斷法》指出我國在國務院設有反壟斷委員會，對壟斷行為進行統一的監(jiān)管。在地方，主要由各級地方政府及對應部門負責。（2）在禁止性行為方面，《反壟斷法》規(guī)定最為全面，規(guī)定了限制市場準入、強制買賣、限制經營者競爭、抽象行政壟斷行為等方式。（3）在法定后果方面，我國采取行政體系內部解決為主的傳統解決方式，即以“責令改正”、“限期糾正”、“行政處分”、“提出建議”為主要方式。（4）在救濟途徑上，我國《行政訴訟法》規(guī)定：“行政機關侵犯法律規(guī)定的經營自主權的”，可以提起行政訴訟；相對人也可以根據利害關系提起行政復議。另外，值得一提的是，《價格法》第23條還規(guī)定了行政程序約束行政部門濫用行政權力制定暴利價格②。這是預防行政壟斷行為比較直接的規(guī)定。

從目前的法律規(guī)制模式可以看出，我國采取的主要是以反壟斷法為中心的規(guī)制路徑，并且從規(guī)制內容中暴露出諸多問題：執(zhí)法主體實質上呈多頭狀態(tài)，反壟斷委員會與各行政機關關系密切，且地區(qū)內部執(zhí)法主體級別不高；行為方式規(guī)定不夠全面系統；預防權力濫用的行政程序規(guī)制不到位；對違法責任的規(guī)制以體系內處理為主，且責任較輕；救濟途徑效果有限等等。

根據本文開篇對行政壟斷性質的分析，行政壟斷是濫用行政權力的行政違法行為，所以它首先是一種行政行為。要遏制行政行為，應從控制行政權的角度出發(fā)，從源頭上進行根治。因此，從行政控權路徑加強對行政壟斷的法律規(guī)制的意義，應當超越以反壟斷法為中心的規(guī)制路徑。筆者認為有必要轉換我國現有規(guī)制思路，改變重點，將重心移到行政法學的控權規(guī)制上來。

四、我國行政壟斷的行政法規(guī)制建議

（一）完善行政法制建設

針對前文指出的我國現行反行政壟斷法制建設中存在的問題，筆者認為既然是控制行政權力的濫用，就應當以完善行政法制建設為目的，彌補現有不足。

第一，加強行政責任設置。行政責任是針對行政機關及行政機關的工作人員設置的?，F有的反壟斷法雖規(guī)定了行政責任，但其執(zhí)行力弱，責任覆蓋不全面，還應當加以細化。比如，現行法律缺少對抽象行政壟斷行為的責任規(guī)定。根據我國《立法法》的規(guī)定，上級政府有權力改變或撤銷與上位法不符的規(guī)范性文件。在反行政壟斷立法中可以增加“改變或撤銷抽象行政壟斷行為”的責任條款。又如當行政壟斷給公民、法人或其他組織造成損害時，我國缺乏相應的賠償責任規(guī)定，此時行政賠償制度應當與《國家賠償法》相結合，行政壟斷實施者應該承擔賠償責任。

第二，行政程序特別是聽證程序必須得到進一步規(guī)范。行政程序與行政壟斷密切相關，這一般表現為行政程序的缺失或者行政主體對行政程序的違反。前者比如國家直接的宏觀調控政策，它對產業(yè)規(guī)劃和布局的規(guī)定通常具有不公開性。后者比如對《價格法》中聽證程序的違反而制定暴利價格，造成行政壟斷?！胺沙绦蛴兄趶男睦韺用嫔虾托袆訉用嫔辖鉀Q爭執(zhí)?！睂W習美國經驗制定一部專門的《行政程序法》來控制行政權力，是行政法學界十分推崇的做法。筆者認為，能制定統一的法典固然最好，但是在完成法典之前，進一步加強和規(guī)范現有的信息公開制度、聽證制度不失為一種可行的做法。它們都是行政程序中的重要制度。我國已經制定了專門的《政府信息公開條例》，并且在《行政許可法》、《行政處罰法》、《立法法》等多部法律中規(guī)定了聽證程序。但是，兩者存在著對違反制度的主體歸責過輕、程序不夠細致等問題，應當加以完善，并切實推行。

（二）建立獨立、權威的反壟斷機構

從行政壟斷產生的原因看，行政壟斷行為基本與行政權力的保護有莫大關系，其立案和查處難度相對較高，高效獨立的反壟斷機構對反行政壟斷極其關鍵。世界銀行在其2002年的一個報告中建議，反壟斷執(zhí)法機關的主席最好由國家議會來任命，有自己獨立的財政預算，根據報告中對50個發(fā)達國家的調研資料來看，現在63%的國家有獨立的反壟斷執(zhí)法機構，即該機構不屬于任何政府部門。例如，在美國有司法部的反托拉斯司和聯邦貿易委員會，其獨立于政府，有專門的管轄權；在德國有聯邦卡特爾局，其權威性在于它的決議不允許任何組織或個人干涉；在英國有獨立的競爭上訴庭，它專門審理有關公平貿易決定和罰款的上訴案件。在我國，《反壟斷法》實施后，我國成立了國家反壟斷委員會，委員會的三位副主任分別由國家工商總局、商務部、發(fā)展與改革委員會的行政首長擔任。這種三足鼎立的現狀改善了以往反壟斷執(zhí)法多頭的弊病。但是，由于其主要成員仍舊來自國家重要經濟行政管理部門，委員們也分別在國務院各部門擔任要職，因此很難與行政權力脫鉤。筆者認為，應當建立一個高度獨立和權威的專業(yè)性機構來規(guī)制行政壟斷行為，其人事、財政等應當獨立于政府其他各部門。

同時，應當賦予反壟斷機構獨立的反行政壟斷裁決權。雖然目前行政相對人有權通過行政訴訟和行政復議進行權利救濟，但是囿于我國行政與司法體制的特殊關系，反行政壟斷應當有一個更加獨立的準司法性裁決來確保當事人權益。反壟斷機構可以下設行政壟斷裁判機構，聘請專業(yè)的經濟學、行政法學人才進行裁判。

如前文所述，行政壟斷是一個涉及政治、經濟、法律等方面的復雜的社會問題，要對行政壟斷進行有效的規(guī)制必須多管齊下。從控制行政權的角度建立法律規(guī)制體系只是規(guī)制行政壟斷行為的重要方面。在抓住該重點的同時，政治手段和經濟手段應當協同展開，相輔相成。

[責任編輯：陳瑾]