淺析城管打人行為的性質(zhì)

摘 要 城管打人行為違背了公權(quán)力的法定性，不屬于行政行為，不具有法律效力;但其滿足職務(wù)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，屬于職務(wù)行為，二者并不矛盾。將其界定為行政職務(wù)侵權(quán)行為，而不是個(gè)人行為，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，有利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益以及促進(jìn)行政管理水平的提高。

關(guān)鍵詞 城管打人 公權(quán)力法定性 職務(wù)行為 行政職務(wù)侵權(quán) 賠償責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：寇茜玥，四川大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)研究生，研究方向：商法。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-080-02

一、城管打人行為與公權(quán)力的法定性

所謂公權(quán)力的法定性，是指公權(quán)力的來(lái)源、范圍、行使方式、程序等等都由法律明確規(guī)定，法無(wú)明文規(guī)定則不為公權(quán)力。行政權(quán)作為一種公權(quán)力，必須具有法律依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要承擔(dān)法律責(zé)任。

首先，行政權(quán)的來(lái)源必須有法律依據(jù)，行政主體的行政職權(quán)必須由法律設(shè)定或依法授予。城管執(zhí)法的法律依據(jù)有《行政處罰法》第十六條：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，以及一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例等等。城管的行政執(zhí)法權(quán)是依法授予的。

其次，行政主體必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定的方式與程序行使行政權(quán)。法律一經(jīng)對(duì)行政權(quán)力作出規(guī)定，從另一角度看實(shí)際上也就是對(duì)行政權(quán)力的范圍進(jìn)行了限定，行政主體必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)才是合法的。同時(shí)，法律不僅為行政主體設(shè)定了權(quán)限范圍（實(shí)體），也為其規(guī)定了行使職權(quán)的方式和過(guò)程（程序）。 國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》的規(guī)定，重點(diǎn)在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通管理以及其他適合綜合管理的領(lǐng)域，合并組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法的職權(quán)范圍上實(shí)行“7+1”模式。即我國(guó)城管執(zhí)法的職權(quán)范圍由七類確定的職能和一個(gè)兜底條款構(gòu)成。城管被授予了概括的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類，很明顯的，打人不屬于行政處罰的方式，不在法定的行政權(quán)范圍之內(nèi)。

最后，行政主體行使行政權(quán)越權(quán)無(wú)效，行政主體行使的超越法律授予的權(quán)限范圍的行為不具有法律效力，應(yīng)被法院或者有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)撤銷或宣布無(wú)效，并且越權(quán)的行政主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。城管打人的行為超越了法律授予的權(quán)限范圍，不具有法律效力，打人的城管執(zhí)法人員應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

綜上所述，城管執(zhí)法人員打人的行為違背了公權(quán)力的法定性，不屬于行政行為，不具有法律效力，且打人的城管執(zhí)法人員需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、城管打人行為與職務(wù)行為

職務(wù)行為即國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)實(shí)施的行為，是產(chǎn)生國(guó)家賠償責(zé)任的根本條件。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“一身兼二任”，同時(shí)具有自然人和公務(wù)員的雙重身份，導(dǎo)致其行為也具有雙重性，即個(gè)人行為和職務(wù)行為。 城管執(zhí)法人員打人的行為是職務(wù)行為還是個(gè)人行為？需要進(jìn)一步分析界定。

（一）主體

行政主體主要有國(guó)家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織。城管即城市管理監(jiān)察部門，是城市管理的綜合執(zhí)法組織。城管并非根據(jù)憲法、組織法設(shè)立，因此不屬于行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)也未對(duì)城管直接授權(quán)，因此城管不屬于法定授權(quán)組織。但是，城管確實(shí)擁有并執(zhí)行著公權(quán)力，并且擁有《行政處罰法》以及其他法規(guī)、條例為支撐，其地位較模糊與尷尬。我們可以認(rèn)為，城管是有法律規(guī)定為依據(jù)的，通過(guò)政府授權(quán)產(chǎn)生的綜合執(zhí)法組織。

行政主體是通常指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。 第一，城管能以自己的名義行使行政權(quán)，第二，根據(jù)《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》的規(guī)定，城管可以作為行政訴訟的被告。城管能獨(dú)立承擔(dān)因以自己的名義行使行政權(quán)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，城管滿足行政主體的要件，城管是行政主體。

（二）行為

界定行政主體的行為是職務(wù)行為還是個(gè)人行為，業(yè)已存在主觀說(shuō)和客觀說(shuō)。主觀說(shuō)認(rèn)為，如果行為人是為了國(guó)家機(jī)關(guān)的利益而實(shí)施該行為則是職務(wù)行為，如果行為人是為了私人利益而實(shí)施該行為則是個(gè)人行為，按照此觀點(diǎn)，城管打人是為了執(zhí)法，是為了國(guó)家機(jī)關(guān)利益，而非私仇，因此，城管打人是職務(wù)行為。

客觀說(shuō)認(rèn)為，只要該行為在形式、外觀上被外界一般認(rèn)為是在執(zhí)行職務(wù)，則是職務(wù)行為，不必考慮行為人的主觀因素。那么，按照此觀點(diǎn)，城管打人被社會(huì)以及行政相對(duì)人認(rèn)為是在執(zhí)行職務(wù)，因此，城管打人是職務(wù)行為。

總之，從主體上來(lái)看，城管打人是以行政主體的身份來(lái)實(shí)施的，從時(shí)間上來(lái)看，城管打人是在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施的，從目的上看，城管打人是為了執(zhí)法而實(shí)施的，從行為效果上看，行政相對(duì)人認(rèn)為城管打人是在執(zhí)行公務(wù)，而非報(bào)私仇。無(wú)論采用哪一種判斷標(biāo)準(zhǔn)，或是綜合采用這些判斷標(biāo)準(zhǔn)，城管打人的行為都能被界定為職務(wù)行為。

綜上所述，首先城管執(zhí)法人員是行政主體，其次城管執(zhí)法人員打人的行為也符合職務(wù)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)，因此，城管執(zhí)法人員打人是職務(wù)行為。

三、城管打人的性質(zhì)與責(zé)任

（一）職務(wù)行為與行政行為

首先應(yīng)說(shuō)明的是：將城管打人行為理解為職務(wù)行為與公權(quán)法定性并不矛盾。職務(wù)行為與行政行為是兩個(gè)不同的概念，職務(wù)行為是履行職務(wù)的行為，包括合法的與非法的，行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)的行為，只能是合法的，非法的行為不能稱之為行政行為，充其量只能稱之為無(wú)效的行政行為或非法的行政行為。如果不將行政主體非法行使職權(quán)的行為理解為職務(wù)行為，而理解為個(gè)人行為，那么何來(lái)《國(guó)家賠償法》呢？這樣會(huì)導(dǎo)致一個(gè)“國(guó)家無(wú)責(zé)任”的局面，非常不利于保護(hù)公民利益。

《國(guó)家賠償法》中規(guī)定的基本上是行政機(jī)關(guān)及其工作人員非法行使職權(quán)導(dǎo)致侵權(quán)的情形及賠償方式，從而可以看出《國(guó)家賠償法》認(rèn)定非法行使職權(quán)的行為是職務(wù)行為?！秶?guó)家賠償法》中第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為”，即行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)有關(guān)的行為都屬于職務(wù)行為，國(guó)家要承擔(dān)賠償責(zé)任。

因此，城管打人超越了公權(quán)范圍，是非法行為，不僅不受法律保護(hù)，行為主體還要為此承擔(dān)責(zé)任。然而，城管打人依然是職務(wù)行為。具體說(shuō)來(lái)，城管打人是行政職務(wù)侵權(quán)行為。

（二）行政職務(wù)侵權(quán)行為

行政職務(wù)侵權(quán)是指依法被賦予行政職權(quán)的組織和個(gè)人，為達(dá)成行政目標(biāo)而實(shí)施一定行為的過(guò)程中侵犯公民、法人或其它組織合法權(quán)益的客觀現(xiàn)象。 行政職務(wù)侵權(quán)具有以下特征：第一，是依法被賦予行政職權(quán)的組織和個(gè)人以行政主體的身份實(shí)施的;第二，是依法被賦予行政職權(quán)的組織或個(gè)人，在履行職務(wù)時(shí)實(shí)施的;第三，是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而實(shí)施的;第四，是一種危害行為，并且侵害的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

城管執(zhí)法人員是依法被賦予行政職權(quán)的個(gè)人，城管打人是城管執(zhí)法人員以行政主體的身份，在履行職務(wù)時(shí)，為了達(dá)成行政目的而實(shí)施的行為，造成了行政相對(duì)人人身權(quán)的損害，是行政職務(wù)侵權(quán)行為。

（三）責(zé)任承擔(dān)

首先，城管執(zhí)法人員打人造成嚴(yán)重的后果，構(gòu)成犯罪的，打人的城管執(zhí)法人員須承擔(dān)刑事責(zé)任。

其次，《民法通則》第 121 條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，《國(guó)家賠償法》規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”。民法與行政法都規(guī)定了行政職務(wù)侵權(quán)的賠償責(zé)任。

那么，賠償責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？根據(jù)民法理論以及《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，承擔(dān)行政賠償責(zé)任的主體包括作出行政侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及受委托的行政機(jī)關(guān)。即行政侵權(quán)行為即便是由行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或受委托的行政機(jī)關(guān)的工作人員作出，其產(chǎn)生的行政賠償責(zé)任仍由所在的行政機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)。在實(shí)踐中，由于城管地位的模糊以及各地方規(guī)定的不一致，城管打人的責(zé)任主體有所不一致。例如，《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》規(guī)定城管可以作為行政訴訟的被告。而在玉門市人民法院審理的城管王某、馬某打人案中，法院依據(jù)《國(guó)家賠償法》規(guī)定：“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人行使權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！闭J(rèn)為該案賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定為賦予該城管行使行政執(zhí)法權(quán)的委托機(jī)關(guān)現(xiàn)肅州區(qū)建設(shè)局。但是，賠償責(zé)任的主體都是行政機(jī)關(guān)或組織，而不是城管執(zhí)法人員個(gè)人。

這在理論上有兩種學(xué)說(shuō)，一是代位責(zé)任說(shuō)，即行政侵權(quán)行為是由具體執(zhí)行行政職權(quán)的工作人員實(shí)施的，應(yīng)該由工作人員自己承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但是由于其個(gè)人財(cái)力有限，為了使受害人的合法權(quán)益得到實(shí)際的賠償和應(yīng)有的保障，由國(guó)家（行政機(jī)關(guān)）代替其工作人員承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。二是自己責(zé)任說(shuō)，即由于行政機(jī)關(guān)工作人員行使行政職權(quán)是國(guó)家賦予的，國(guó)家在賦予其行政權(quán)力的同時(shí)，理應(yīng)蘊(yùn)含著被其違法執(zhí)行的危險(xiǎn)，因此，即使工作人員在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中由于違法而造成了他人合法權(quán)益的損害，作為行政權(quán)力賦予者的國(guó)家應(yīng)該為此承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

因此，將城管打人行為界定為行政職務(wù)侵權(quán)行為而非個(gè)人行為不無(wú)道理。由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，一方面可以使公民的賠償請(qǐng)求更容易得到滿足;另一方面可以促進(jìn)行政管理，促使城市監(jiān)察管理部門嚴(yán)格挑選執(zhí)法工作人員，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員管理與培訓(xùn)，提高執(zhí)法工作人員的素質(zhì)。但同時(shí)，實(shí)施打人行為的執(zhí)法人員也應(yīng)受到處罰，承擔(dān)了責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或組織可以向?qū)嵤┐蛉诵袨榈膱?zhí)法人員追償。

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