地方政府融資債務風險問題探析

萬紹玫　李怡

摘 要 隨著地方政府融資平臺的飛速發(fā)展，近年來地方政府舉債問題頻出，蘊藏著巨大的風險。本文從地方政府融資債務風險的現(xiàn)狀入手，嘗試著提出防范和化解地方政府融資債務風險的具體建議。

關(guān)鍵詞 地方政府 城投債 地方政府債券 風險防范

基金項目：本文受到江西省社會科學研究院社科“十二五”（2011）規(guī)劃項目（項目編號：11YJ45）資助。

作者簡介：萬紹玫，南昌工程學院經(jīng)貿(mào)學院副教授；李怡，南昌工程學院經(jīng)貿(mào)學院講師。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-098-02

地方政府融資是指地方政府為政府投資項目融通資金的行為，包括政府直接融資以及政府通過國有投資機構(gòu)等融資平臺以政府信用為基礎(chǔ)的融資行為。一方面，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國進入城市化高速增長的階段，這也使得地方政府建設(shè)資金缺口不斷加大。為了滿足城市公共建設(shè)的需要，地方政府積極拓展各種融資渠道，構(gòu)建各級投融資平臺，以解決城市化進程中遇到的融資難題。另一方面，由于融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；實踐中部分地方違規(guī)提供擔保使得政府債務風險加大；地方政府與政府組建的融資平臺公司責任主體不明確等一系列問題的實際存在，導致地方可能出現(xiàn)債務危機隱患。

國家對地方政府融資行為可能產(chǎn)生的債務風險充分重視，國務院及相關(guān)部門出臺了一系列規(guī)范性文件加以規(guī)制。2014年9月21日國務院辦公廳下發(fā)了《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》國發(fā)（2014）43號文，明確指出“賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債?！北疚膹牡胤秸谫Y債務風險的現(xiàn)狀入手，嘗試著提出防范和化解地方政府融資債務風險的具體建議。

一、我國地方政府融資平臺的產(chǎn)生及其特殊性

（一）地方政府融資平臺的產(chǎn)生

1994年伴隨著我國的分稅制改革地方政府融資平臺應運而生，而其在地方融資中真正發(fā)揮主導作用是2008年金融危機以后，我國實行積極的財政政策和寬松的貨幣政策，提出了4萬億經(jīng)濟刺激計劃，地方政府為解決地方與中央財政配套資金缺口問題，大力發(fā)展起地方政府融資平臺。

所謂的地方政府融資平臺，是指由地方政府或國有資產(chǎn)管理部門以貨幣出資或劃撥土地、股權(quán)等方式發(fā)起設(shè)立的，資產(chǎn)和現(xiàn)金流達到融資標準的，以吸收投融資為主要目的的，具有獨立法人資格的企業(yè)法人。

（二）地方政府融資平臺的特殊性

相較其他公司，地方政府融資平臺有其顯著的特殊性：第一，與地方政府關(guān)系的特殊性，由地方政府出資設(shè)立，接受地方政府部門的委托。第二，設(shè)立目的的特殊性，與其他企業(yè)經(jīng)營目標的不同，地方政府融資平臺設(shè)立的目的是為地方政府市政建設(shè)、公益性投資項目進行融資。第三，還款來源的特殊性，地方政府融資平臺主要以土地出讓金收入、財政補貼、公共設(shè)施收費等資金作為還款來源。

二、我國地方政府融資債務風險的主要表現(xiàn)

隨著地方融資平臺的飛速發(fā)展，近年來地方政府舉債問題頻出，迅速擴張的地方政府債務蘊藏著巨大的風險。

（一）銀行信貸仍是主要融資渠道，償債風險壓力大

國家審計署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年底36個地方政府債務余額已接近3.85萬億元，其中銀行貸款占78.07%，由此計算，地方政府貸款余額超過3萬億。2013至2014年迎來新一輪地方政府還債高峰。中銀國際發(fā)布的研究報告認為，若在較壞的情況下，地方融資平臺的不良貸款率提升到近30%，整體不良貸款率將由2012年的1.16%上升到2013年的3.9%，則上市銀行2013年的凈利潤將較2010年下降55%。

針對地方政府融資平臺銀行信貸風險問題，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》銀監(jiān)會（2013）10號文，要求按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，繼續(xù)堅持總量控制。各銀行業(yè)金融機構(gòu)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模。

（二）城投債與地方債模式并存

城投債由地方政府融資平臺發(fā)放，地方財政提供隱性擔保，償債時不僅依靠項目收益更依靠地方政府財政支持。城投債在2009年以后進入發(fā)行的高峰期，全國發(fā)行總量超過1500億元，2009年以來城投債在我國的發(fā)行持續(xù)增長，但財政部于2014年下發(fā)《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）（下稱“處置辦法”）中提到：“2015年12月31日前，對符合條件的在建項目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推進項目建設(shè)。2015年12月31日之后只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務?！币虼?，城投公司面臨轉(zhuǎn)型，城投債的發(fā)放將受到嚴格監(jiān)管和限制。

地方政府債券是地方政府根據(jù)實際情況，在財政部下達的指標范圍內(nèi)發(fā)行的一定數(shù)量的債券。由于1995年《預算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，長期以來我國政府債券僅限中央政府債券。但2014年最新修訂的《預算法》明確規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！币虼?，這就從立法層面肯定了地方政府發(fā)行市政債券的主體資格。經(jīng)國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。

綜上，我國現(xiàn)在面臨城投債與地方政府債券并存的局面，但無論是以哪種形式債券融資，地方政府都面臨還本付息的債務風險。

三、防范及化解地方政府融資債務風險的建議

地方政府融資債務風險問題不僅關(guān)系到某一個地區(qū)，某一個行業(yè)而是關(guān)系整個國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，所以研究如何防范和化解地方政府融資債務風險問題具有重要的現(xiàn)實意義。本文嘗試著從以下兩個方面提出具體建議：

（一）建立健全地方政府債務管理體系

當前，《預算法》已經(jīng)明確賦予了地方政府發(fā)行債券的主體資格，這從法律角度保證了地方政府融資的角色定位，賦予了地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，這也使得地方政府由原先對融資平臺發(fā)行的城投債的隱性擔保發(fā)展到現(xiàn)在直接發(fā)行市政債的顯性化擔保。這一方面，有助于明確地方債務責任主體；另一方面，目前城投債與市政債并存的局面，客觀上也使得地方政府債務風險問題更凸顯，急待解決。在此基礎(chǔ)上我們需要建立健全地方政府債務管理體系，這一體系的建立完善包含以下幾個方面：（1）進行宏觀調(diào)控，對地方債務實行規(guī)?？刂?。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。（2）提高地方財政透明度。對地方政府債務實行有效監(jiān)管的前提是地方財政信息透明度的提高，地方政府可利用財政及相關(guān)部門網(wǎng)站向公眾披露債務風險信息，接受社會的監(jiān)督。（3）建立政府性地方債務預警機制。根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收支狀況、地方政府債務規(guī)模等因素建立科學的預警指標體系，合理評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)提前預警，可以有效防范債務危機的發(fā)生。需要特別指出的是，控制債務風險的各項量化指標，如：負債率、償債率等，都要具有可操作性。（4）開展地方政府債券信用評級，逐步推進建立信用評級體系。在國務院對舉債規(guī)模進行監(jiān)管的前提下，通過信用評級體系逐步實現(xiàn)地方政府債券利率市場化，達到資源優(yōu)化配置，確保融資資金的合理有效利用。（5）建立地方債務風險的考核問責機制，明確責任主體。過去在地方政府融資問題上存在財政“軟約束”現(xiàn)象，即利用地方政府融資平臺高利率高風險借債，這給財政管理造成很大的風險隱患。明確責任主體建立規(guī)范的考核問責機制有效防范和化解地方債務風險危機。

（二）拓寬投融資渠道

以往地方政府融資的主要渠道還是銀行貸款，過度依賴土地財政鏈，這也客觀上造成債務風險的傳導效應，如對房地產(chǎn)市場的影響。因此，適當拓展地方政府融資渠道不僅有助于化解地方債務風險，也有助于房地產(chǎn)價格的理性回歸。國務院2014（43號）文指出：“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營?！蔽彰耖g投資，在一些項目建設(shè)中可以采用BT、TOT、BOT、PPP等方式進行融資，拓寬政府融資渠道。

總之，地方政府融資債務風險的防范是一個具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實課題。一方面，我們要完善政府債務管理體系；另一方面，要積極拓展出除銀行貸款之外的多種融資渠道。在各級政府及有關(guān)部門、銀行、投融資企業(yè)等主體共同努力之下才能有效的防范和化解地方政府融資風險，保證經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻：

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[2]胡衛(wèi)霞.我國地方政府融資平臺風險及防范對策研究.河北大學.2011.

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