俄羅斯的大部制改革及其啟示

黃軍甫　李瑩

摘 要 俄羅斯在2003年至2008年期間進(jìn)行了一場大部制改革運(yùn)動，其特點(diǎn)是將聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政三分制相結(jié)合，是普京執(zhí)政以來在行政改革領(lǐng)域里面的重要事件之一。俄羅斯的大部制改革以三份文件為基礎(chǔ)，將聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行體系分成了三個部分，即聯(lián)邦部、聯(lián)邦署和聯(lián)邦局，還通過重組聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)將執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)分為強(qiáng)力部門和民事部門。

關(guān)鍵詞 俄羅斯 大部制改革 行政管理體制

作者簡介：黃軍甫，東華大學(xué)，副教授，碩士生導(dǎo)師；李瑩，東華大學(xué)，研究生。

中圖分類號：D50 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-139-02

一、 改革背景

二十世紀(jì)九十年代初，俄羅斯面臨社會轉(zhuǎn)型，在這一階段，俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)制度都發(fā)生了急劇的改變。因?yàn)樾姓芾眢w制是政治體制的一部分， 因此俄羅斯的行政管理體制也發(fā)生了巨大的變化，為了適應(yīng)新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會，葉利欽開始進(jìn)行行政改革。葉利欽的行政改革措施主要包括政府機(jī)構(gòu)和功能的改革、中央與地方關(guān)系改革、公務(wù)員制度改革等。但是因?yàn)槿~利欽執(zhí)政時期政治環(huán)境不穩(wěn)定、政府和總理更迭頻繁、缺乏系統(tǒng)性的長期行政改革方案等原因，俄羅斯的行政體制和管理方式并沒有發(fā)生根本性變化，仍然存在官僚主義盛行、職能混亂、貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。

因此在普京接任俄羅斯總統(tǒng)時，俄羅斯的行政體制仍然處于混亂且落后的狀態(tài)，并且嚴(yán)重阻礙了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展，行政改革刻不容緩。普京在執(zhí)政之初的2000年到2002年這一階段，并沒有進(jìn)行大規(guī)模的行政改革，主要的改革措施有調(diào)整中央與地方關(guān)系、進(jìn)行聯(lián)邦體制改革等，并著手進(jìn)行了一些行政改革的準(zhǔn)備工作。在接下來的2003年到2008年，普京開始著手進(jìn)行了大規(guī)模的行政改革工作，可以細(xì)分為兩個階段，第一階段是2003年-2005年，第二階段是2006年到2008年。第一階段主要的改革內(nèi)容是進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)和政府職能調(diào)整、引入新的公務(wù)員職級制度等，第二階段主要的改革內(nèi)容主要是針對第一階段的修正完善以及對行政理念的更新。可以說，2003年-2005年這一階段是俄羅斯行政改革最重要的一個環(huán)節(jié)，而俄羅斯的大部制改革和行政三分制改革則是這一階段最重要的一部分內(nèi)容。

二、主要改革措施

俄羅斯在2003年到2008年期間大部制改革的最重要特點(diǎn)就是將聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的大部制改革與行政三分制相結(jié)合，作為這一階段行政改革的核心內(nèi)容。俄羅斯的聯(lián)邦國家權(quán)力體系包括俄羅斯總統(tǒng)及總統(tǒng)全力保障機(jī)構(gòu)（即總統(tǒng)辦公廳）、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)是俄羅斯1993年憲法確定的概念，代替以往的國家管理機(jī)關(guān)這一概念。俄羅斯憲法規(guī)定聯(lián)邦政府是最高權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，此外聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)還包括“部”和其他權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

俄羅斯大部制改革的主要依據(jù)包括3份文件，分別是2014年3月9日普京簽署的314號總統(tǒng)令、2014年5月20日簽署的649號總統(tǒng)令以及2005年1月19日俄羅斯聯(lián)邦政府頒布的第30號《聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)條例》政府令。

2014年3月9日由普京簽署的314號總統(tǒng)令《關(guān)于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)體系和結(jié)構(gòu)》規(guī)定，俄羅斯的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)體系由三部分構(gòu)成，分別是聯(lián)邦部、聯(lián)邦署和聯(lián)邦局。在總統(tǒng)令中同時確定了聯(lián)邦部、聯(lián)邦局和聯(lián)邦署的法律地位和職能以及聯(lián)邦部、聯(lián)邦局和聯(lián)邦署之間權(quán)力、職能和管轄范圍的劃分原則與標(biāo)準(zhǔn)：部的職能是制定相關(guān)的國家政策，對分管領(lǐng)域的活動進(jìn)行法律調(diào)節(jié)，對所轄聯(lián)邦局、聯(lián)邦署進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督；聯(lián)邦局主要是履行監(jiān)督和監(jiān)察職能，在國防、國家安全和公共安全等方面履行專門職能；聯(lián)邦署主要是履行相關(guān)領(lǐng)域的國家服務(wù)、國家財產(chǎn)管理職能以及除監(jiān)督和監(jiān)察職能以外的執(zhí)法職能等。

在此基礎(chǔ)上，總統(tǒng)令還規(guī)定重組聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)，將所有的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)劃分為兩大部門，一為隸屬于總統(tǒng)的強(qiáng)力部門，如國防部、內(nèi)務(wù)部、司法部、聯(lián)邦情報局、對外警衛(wèi)局等；二為隸屬于政府的民事部門，如教育和科學(xué)部、衛(wèi)生和社會發(fā)展部財政部。重組之后，俄羅斯的部由原來的25個通過調(diào)整變成14個，下轄26個署和26個局。原來的250名副部長也減少了232名，原來的5名政府副總理也減少了4名，其他行政人員裁減了約20%左右。

2004年5月20日由普京簽署的649號總統(tǒng)令《關(guān)于聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)問題》對314號總統(tǒng)令進(jìn)行了一些調(diào)整。例如，將一個部拆分為二，兩個署合并成一個，組建了兩個新局和新署。此后，俄羅斯主要針對聯(lián)邦政府所管轄的部門進(jìn)行大約10多次的調(diào)整，結(jié)果導(dǎo)致增加了8個由聯(lián)邦政府所管轄的部，而由聯(lián)邦政府所管轄的署和局則增加了5.5倍。這樣就完全破壞了之前俄羅斯大部制改革的構(gòu)想以及314號所規(guī)定的“部、署、局”三級等級原則。根據(jù)314號總統(tǒng)令的設(shè)定，部的職能之一就是對所轄局和署進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，但是根據(jù)649號總統(tǒng)令之后一系列的調(diào)整，部、署、局三類權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)都可以隸屬于總統(tǒng)或者政府，這就破壞了314號總統(tǒng)令的宗旨。

三、俄羅斯大部制改革存在的問題

俄羅斯輿論界普遍都認(rèn)為俄羅斯的大部制改革不是一次成功的改革，其改革過程中存在很多問題：

第一，機(jī)構(gòu)總數(shù)大幅度增加。俄羅斯大部制改革最重要的目標(biāo)之一就是通過合并具有相同或相似職能的部門，促成“大部”的政府組織體制。通過擴(kuò)大一個部的業(yè)務(wù)管理范圍，管轄多種內(nèi)容相聯(lián)系的事務(wù)，從而最大限度的精簡政府機(jī)構(gòu)，避免職能交叉，提高行政效率。然而，在俄羅斯的大部制改革中，精簡機(jī)構(gòu)只體現(xiàn)在部的層面上，即部的數(shù)量由原來的25個減為14個。因?yàn)槎砹_斯行政三份的改革需要，俄新設(shè)了大量的署和局，因此并沒有達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)的目的?？梢哉f，機(jī)構(gòu)數(shù)量不僅沒有精簡，反而還大幅度增加了。與大部制改革前58個俄羅斯的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)相比，截止到2004年3月增加了18個，截止到2004年5月增加了22個，截止到2006年增加了26個。

第二，“大部”管理幅度過寬。俄羅斯大部制改革為了達(dá)到減少部的數(shù)量的目的，將過多的政府職能整合到一個部里，導(dǎo)致管理范圍過寬，超出“大部”的管理能力。例如，俄羅斯經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易發(fā)展部具有250多項(xiàng)。在機(jī)構(gòu)整合形成“大部”的過程中，俄羅斯將很多職能完全不同的、毫無聯(lián)系的機(jī)構(gòu)結(jié)合成一個大部，這樣就造成機(jī)構(gòu)整合困難，管理混亂。例如，俄羅斯把調(diào)節(jié)民族關(guān)系的職能整合到了文化和大眾傳媒部。

第三，部、署、局三者矛盾重重。俄羅斯的大部制改革是與行政三分制相結(jié)合的，行政三分是指將執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)分為部、署、局，而部有權(quán)管理署和局。但是俄羅斯的部和局旺旺簡歷職能或名稱非常相似的下屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而這些不同的下屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往對同一問題擁有不同的立場和看法，因此經(jīng)常會產(chǎn)生許多矛盾。另外，在后期的大部制改革中，將很多署和局的管理權(quán)限劃撥給了總統(tǒng)或聯(lián)邦政府，有一部分隸屬于總統(tǒng)或聯(lián)邦政府的署和局獲得了通過法規(guī)和獨(dú)立財政預(yù)算的權(quán)力，其性質(zhì)已經(jīng)變成了一個“小部”，其與部的矛盾也越發(fā)激烈。

四、 俄羅斯大部制改革對我國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置要合理。大部制改革的目的不僅僅在于精簡部門，更在于消除重疊職能，提高行政工作效率。然而，在俄羅斯大部制改革的過程中，因?yàn)閷Ω母锏臋C(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，將過多的職能融入到一個“大部”中，并且將很多職能完全不同，毫無聯(lián)系的機(jī)構(gòu)合并成一個部門，這就導(dǎo)致了一系列的問題，例如，管理混亂，行政效率低下，部內(nèi)矛盾重重等。

2. 保持政策一致性。俄羅斯大部制改革的依據(jù)主要又314號總統(tǒng)令、649號總統(tǒng)令以及第30號《聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)條例》政府令構(gòu)成。最初頒布的314號總統(tǒng)令是俄羅斯大部制改革最重要的一個法律依據(jù)，其對大部制改革進(jìn)行了總體設(shè)定。但是在隨后的649號總統(tǒng)令和第30號政府令并沒有完全延續(xù)314號總統(tǒng)令的主張，并持續(xù)對聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了10多次的調(diào)整。導(dǎo)致的結(jié)果就是不僅歸聯(lián)邦政府管轄的署和局增加了5.5倍之多，同時因?yàn)閷⒑芏嗍鸷途值墓芾頇?quán)下劃撥給了總統(tǒng)或者聯(lián)邦政府完全破壞了314號總統(tǒng)令規(guī)定的行政三分制原則。

3. 杜絕權(quán)利主體二元化。俄羅斯大部制改革存在一個非常嚴(yán)峻的問題，即權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)主體的二元化。這要追述到葉利欽執(zhí)政時期，當(dāng)時葉利欽為了維護(hù)俄羅斯的社會穩(wěn)定，維護(hù)自己的統(tǒng)治，不斷擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力。其結(jié)果就是使得俄羅斯的政府權(quán)力受到了侵蝕，由此產(chǎn)生了現(xiàn)在的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)主體二元化的問題。俄羅斯的政府首腦其實(shí)有兩個權(quán)力主體，一個是總統(tǒng)，掌握核心行政權(quán)力；另外一個就是具有行政權(quán)的政府。另外在俄羅斯大部制改革的后期，將很多署和局的管理權(quán)限由部轉(zhuǎn)移到了總統(tǒng)或聯(lián)邦政府，這也是俄羅斯權(quán)力主體二元化的一個體現(xiàn)。

注釋：

崔健.俄羅斯大部制改革及其評析.中國行政管理.2008（12）.

徐彥山.轉(zhuǎn)型時期俄羅斯行政改革研究.吉林大學(xué)碩士論文.2008.

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