談城市規(guī)劃與城市土地資源的利用

阮琳惠

【摘要】隨著城市化建設(shè)步伐的不斷加快，城市規(guī)劃管理與城市土地資源的利用也逐漸受到人們的高度重視。城市規(guī)劃是一門需要結(jié)合各方面知識(shí)的綜合性學(xué)科，只有通過(guò)對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)現(xiàn)狀、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題及城市規(guī)劃布局等方面進(jìn)行研究，才能結(jié)合城市的發(fā)展?fàn)顩r，合理的進(jìn)行設(shè)計(jì)，保證城市的有序發(fā)展，促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；土地資源；應(yīng)對(duì)措施

引 言

當(dāng)今，由于城市快速發(fā)展，我國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)面臨著全球化和地域化的兩極互動(dòng)。城市整體形象好與壞均跟該城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)有著不可劃分的直接的關(guān)系，城市化進(jìn)程的日益加快直接影響了城市對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，因此，“合理、舒適”的設(shè)計(jì)理念無(wú)疑成為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)師開(kāi)展工作的首要關(guān)鍵。于有限的城市空間里面，怎樣合理的規(guī)劃空間以及用地，同時(shí)對(duì)城市的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行整體性的探討與研究，將是城市規(guī)劃必須要研究與解決的課題。

一、城市規(guī)劃的意義

城市規(guī)劃就是在確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)城市土地的合理利用，對(duì)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)作出的綜合部署和安排。它是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段，也是城市建設(shè)和城市管理的一個(gè)重要依據(jù)，在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)公共利益、維護(hù)社會(huì)公平以及改善人類居住環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，我國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃在理論和實(shí)踐方面都取得了很多成就，但是，在城市發(fā)展新時(shí)期，新的形勢(shì)對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃提出了新的要求和挑戰(zhàn)，過(guò)去的城市發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要【1】。

二、城市規(guī)劃中土地資源利用問(wèn)題

1、大量耕地被占用

雖然《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》中明文規(guī)定，國(guó)家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國(guó)有并給予補(bǔ)償（《土地法》第一章第二條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償）。但是，并未明確界定“公共利益”，從而使其內(nèi)涵的過(guò)于寬泛，于是，該規(guī)定便成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。我國(guó)目前存在的城市占地面積過(guò)大、過(guò)寬、閑置用地較多，尤其是城郊“征而不用”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。另外，由于與土地使用相關(guān)的法律體系的不健全，農(nóng)民對(duì)土地的相關(guān)權(quán)益等問(wèn)題，在法律上仍未有給出明確的解釋和說(shuō)明，再加上目前我國(guó)很多行業(yè)，如建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等門檻較低，農(nóng)民在種植業(yè)之外獲得的收益也較多，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動(dòng)下，更傾向于耕地被征收。從而，在供需雙向上，對(duì)耕地轉(zhuǎn)移成建設(shè)用地起到了推拉作用【2】。

2、城市土地低效粗放利用

從全國(guó)范圍看，我們國(guó)家城市土地利用效率不高，城市人口增長(zhǎng)速度要低于城市土地?cái)U(kuò)展速度。由于我國(guó)尚未建立科學(xué)、合理的土地使用利益分配機(jī)制，對(duì)土地使用不當(dāng)?shù)那闆r處理僅限于問(wèn)責(zé)和行政處分，制約手段不科學(xué)、不明顯，政策引導(dǎo)不到位，城市土地使用粗放、浪費(fèi)現(xiàn)象均非常嚴(yán)重。城市建設(shè)先于規(guī)劃，許多城市制定了10年、20年的城市規(guī)劃，但其城市建設(shè)卻在短短幾年時(shí)間內(nèi)超額“完成”，規(guī)模也完全突破原先的規(guī)劃。由于規(guī)劃的期限與實(shí)施不同步，這直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能被合理利用，道路修了又修、橋梁建了又建、建筑大批的被拆除大批的被重建。各地方開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、軟件園、旅游度假村等私自規(guī)劃，無(wú)視總規(guī)指導(dǎo)作用，無(wú)形中為城市將來(lái)的和諧、總體發(fā)展留下隱患。

3、城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡

城市土地利用結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象普遍存在。既表現(xiàn)在城市土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，又表現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)土地市場(chǎng)供需狀況分析不科學(xué)不合理，從而導(dǎo)致級(jí)差地租得不到體現(xiàn)，低效利用的用地占據(jù)城市中心區(qū)位和高地價(jià)區(qū)，城市土地產(chǎn)出率低。中國(guó)工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達(dá)26%，超過(guò)美國(guó)（7.3%）和香港特區(qū)（6%），也超過(guò)許多發(fā)展中國(guó)家。

三、城市規(guī)劃與城市土地資源的利用處理措施

1、因地制宜地進(jìn)行布局

城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的最先原則便是要重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境，將城內(nèi)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建成最適合居住的地方。現(xiàn)今社會(huì)，城市發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展之路，必須要實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、注重經(jīng)濟(jì)實(shí)用、美觀大方的方針，構(gòu)建一個(gè)讓城市居民居住舒適與安逸的城市環(huán)境。任何城市均有著自身沉厚的文化以及特有的地質(zhì)形態(tài)。在進(jìn)行城市規(guī)劃之時(shí)，應(yīng)該依據(jù)城市的自身的情況，構(gòu)建“森林城市”、“綠色城市”或者是“文明城市”等方向，同時(shí)在規(guī)劃過(guò)程中將這些特色元素進(jìn)行融入，構(gòu)建出和諧而美麗的特色城市【3】。

2、合理布局人口密度

經(jīng)濟(jì)大跨度的發(fā)展、城市體量的與日俱增，與此同時(shí)，人們的生活節(jié)奏也有了大幅度的提高。然而，除了便利的生活，城市的快速發(fā)展也帶來(lái)了交通問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、城市公共設(shè)施布局與配套不足，城市職能區(qū)之間協(xié)作與統(tǒng)一規(guī)劃等許許多多問(wèn)題。對(duì)于城市資源的人均擁有量以及城市資源的布局合理性，區(qū)域人口密度與城市各職能區(qū)域的布局是我們需要思考一個(gè)最基本的問(wèn)題?？紤]到在水、綠化、公共空間擁有量、占地面積等城市資源不可大幅度改變的情況下，人口密度直接影響著城市資源的人均擁有量。

3、優(yōu)化城市土地利用空間結(jié)構(gòu)

土地利用總體規(guī)劃是合理利用與實(shí)現(xiàn)土地資源持續(xù)利用的基礎(chǔ)之一，是在一定范圍和一定時(shí)期內(nèi)對(duì)土地利用進(jìn)行控制、調(diào)整、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督的管理手段，規(guī)劃的目的在于最大限度地優(yōu)化土地資源配置。創(chuàng)新土地利用方式，實(shí)現(xiàn)有限資源的無(wú)限利用是城市化發(fā)展的取向。我國(guó)大多數(shù)城市城市化發(fā)展正在經(jīng)歷從單純量的擴(kuò)張向質(zhì)與量并重的歷史階段，在城市化進(jìn)程中，合理規(guī)劃土地利用空間結(jié)構(gòu)，一是要與城市規(guī)劃相銜接，合理確定城市發(fā)展規(guī)模，按照城市土地使用規(guī)律進(jìn)行土地利用規(guī)劃；二是要嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃使用土地，加強(qiáng)土地用途管制。除因中心城區(qū)功能過(guò)度疊加、人口密度過(guò)高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)。確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。

4、集約利用土地資源

集約利用土地的最直接的動(dòng)力是由于土地資源具有稀缺性。土地資源是有限的，城市能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的建設(shè)用地也是有限的。在未來(lái)發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，首先要把堅(jiān)持集約化原則用地放在首要位置，落實(shí)“十二五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)要求。在城市范圍內(nèi)探索開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和效益考核，依據(jù)城市中心區(qū)、城鎮(zhèn)中心區(qū)和小城鎮(zhèn)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收等指標(biāo)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、總量的變化，分別提出控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立綜合反映土地利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力和水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)束語(yǔ)

城市用地實(shí)質(zhì)上是一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，在城市空間擴(kuò)展過(guò)程中，城市用地提供了城市一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為城市居民提供了一切生產(chǎn)與生活活動(dòng)的物質(zhì)源泉。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中，提高耕地及農(nóng)村建設(shè)用地使用效率。發(fā)揮城市部門用地配置的優(yōu)化組合作用，將處于城市中心地帶的工業(yè)用地實(shí)行功能置換，發(fā)揮中心地帶的商業(yè)作用，優(yōu)化城市用地的空間結(jié)構(gòu)，發(fā)揮地租、地價(jià)規(guī)律在城市土地空間分布上的作用，遵循市場(chǎng)規(guī)律，體現(xiàn)城市土地的集聚功能。

參考文獻(xiàn)

[1]王秀明；鄭海峰.探討城市規(guī)劃與城市土地資源的利用[J].江西建材.2014（14）：85.

[2]宋家寧；張清勇.國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用研究綜述[J].中國(guó)土地科學(xué).2009（11）：112.

[3]楊亭；楊慶媛；雷燚；程敘.城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶土地資源利用的合理規(guī)劃研究——以重慶市江北區(qū)為例[J].西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）.2006（02）：23-24.