城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有效性研究

魏海霞 高照忠

廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源緊缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。本文就如何通過(guò)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式來(lái)協(xié)調(diào)二元制下城市土地與集體土地間的關(guān)系，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，剖析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤內(nèi)涵，對(duì)該政策的有效性進(jìn)行合理分析。

關(guān)鍵詞：土地整理；土地流轉(zhuǎn)；增減掛鉤；有效性

0 引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐不斷加快，建設(shè)用地指標(biāo)的日趨緊張，耕地面積減少帶來(lái)的問(wèn)題也日漸突出。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)土地的和諧對(duì)接，意義非凡?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤” 模式為解決這一問(wèn)題提供了新的思路。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵及作用

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是一種新的土地整理、利用和管理模式。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一方面是建設(shè)用地的掛鉤，即在一定區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，必須以相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地減少為前提條件，以盤(pán)活閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供必要的建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農(nóng)村土地綜合整治新增加的耕地，以整理出一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動(dòng)態(tài)過(guò)程中，通過(guò)合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法，是緩解用地供需矛盾，突破發(fā)展瓶頸制約的有效手段之一。

通過(guò)推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有利于在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上加快城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，“掛鉤”指標(biāo)的交易是“先造地后用地”的方式，對(duì)耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。同時(shí)，確保建設(shè)用地總量不增加，有效緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地壓力。通過(guò)建新拆舊，可以促進(jìn)農(nóng)村居住向城鎮(zhèn)或中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中，可以為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展拓展空間，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的剛性需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，有利于新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快。有效實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。將周轉(zhuǎn)指標(biāo)用地全部參照國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形式出讓?zhuān)梢园l(fā)展高層次的產(chǎn)業(yè)和其他項(xiàng)目，促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)民增收，改善生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距。

三是激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)體系。農(nóng)村土地整理潛力巨大，農(nóng)村的土地價(jià)值通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)將得到大幅提高[1]。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以有效的實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，打破農(nóng)村浪費(fèi)閑置嚴(yán)重，而城市土地資源緊張的不平衡局面，因此掛鉤政策前存在較大的潛力空間，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 增減掛鉤政策實(shí)施難點(diǎn)

我國(guó)土地制度的主導(dǎo)是政府部門(mén)，在政府主導(dǎo)型模式下，政策的權(quán)威性，實(shí)施力度較大，但是其籌資渠道單一，致使財(cái)政緊張，資金不能按期到位，影響工程進(jìn)度和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[2]，各地方政府機(jī)械執(zhí)行政府指令，對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度太高，期望值過(guò)大現(xiàn)象，過(guò)分追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量等工作，往往增減掛鉤所實(shí)現(xiàn)的僅僅是數(shù)量的掛鉤而非質(zhì)量上的掛鉤[3]。

在我國(guó)特定的土地二元制下，城鄉(xiāng)土地的政策支撐點(diǎn)總是會(huì)理所當(dāng)然的向城市傾斜，似乎增減掛鉤政策過(guò)后的因擴(kuò)張而造成對(duì)農(nóng)村的用地布局、農(nóng)地生產(chǎn)能力、農(nóng)村生態(tài)等的外部性影響，幾乎很少關(guān)心，農(nóng)民和農(nóng)村的權(quán)益得不到切實(shí)的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村政策過(guò)后似乎只是將富余土地進(jìn)行了上繳，國(guó)家與集體間進(jìn)行了華麗轉(zhuǎn)接，而于農(nóng)民而言，再無(wú)收獲可言，因此，在本政策的實(shí)施過(guò)程中，務(wù)必要確保農(nóng)民的利益不受損害，作好農(nóng)民減地之后后期保障安置工作，不能使增減掛鉤演變成一場(chǎng)“圈地運(yùn)動(dòng)”。

3 增減掛鉤政策有效性解析

掛鉤政策在實(shí)施過(guò)程中雖然面臨很多的難點(diǎn)，但不能抹殺其先進(jìn)性的一面：首先政策可行，符合中央“節(jié)約集約利用土地，誓保耕地18億畝紅線(xiàn)的重大任務(wù)”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、工業(yè)向鎮(zhèn)級(jí)以上工業(yè)集中區(qū)集中，促進(jìn)村莊適度集聚和土地資源的集約利用，改善農(nóng)村面貌和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高土地利用效益，因此掛鉤工作的開(kāi)展符合當(dāng)前國(guó)家的政策要求；其次，農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力可行。農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力巨大，為掛鉤政策的實(shí)施提供了可能。目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的5倍，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放，農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力越大的地區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可行性越高。主要從農(nóng)村居民點(diǎn)分散程度、居民點(diǎn)廢棄閑置率、人均居民點(diǎn)面積、周轉(zhuǎn)指標(biāo)占拆舊區(qū)面積比例等指標(biāo)來(lái)衡量。最后，經(jīng)濟(jì)可行性，在當(dāng)前土地資源緊缺的情況下，將大量閑置浪費(fèi)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)化上市，確保耕地保質(zhì)保量、周轉(zhuǎn)指標(biāo)如期交易，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。只要政府部門(mén)進(jìn)行正確引導(dǎo)，增減掛鉤政策將成為緩解城鄉(xiāng)土地矛盾的有效途徑：

1）建立健全的法律機(jī)制

主要通過(guò)政府強(qiáng)制力，對(duì)代表政府的地方行政部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的法制約束，嚴(yán)禁為獲取周轉(zhuǎn)指標(biāo)，以次充好；嚴(yán)禁以任何形式占有基本農(nóng)田；嚴(yán)禁先占后補(bǔ)；要求相關(guān)政府部門(mén)將宣傳工作落實(shí)到位，廣泛聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾的意見(jiàn)，以爭(zhēng)取增減掛鉤工作順利實(shí)施。

2）明晰掛鉤指標(biāo)交易的權(quán)利內(nèi)容

除必要的政策宣傳外，還應(yīng)對(duì)增減掛鉤工作的實(shí)施留有緩沖時(shí)間，以確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于掛鉤土地的權(quán)屬清晰。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的農(nóng)村建設(shè)用地的條件和范圍設(shè)立必要的門(mén)檻，避免造成農(nóng)村建設(shè)用地的盲目整理、重復(fù)建設(shè)，只追求指標(biāo)、忽視耕地質(zhì)量和民生民意，這就扭曲了“掛鉤”政策的初衷，而保護(hù)耕地的目標(biāo)和任務(wù)也很難落實(shí)。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要考慮具備以下

3）建立嚴(yán)格的掛鉤指標(biāo)管理機(jī)制

根據(jù)全國(guó)土地利用規(guī)劃，設(shè)定宏觀調(diào)控周轉(zhuǎn)指標(biāo)，計(jì)劃調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)交易量。再具體根據(jù)各省地實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)的微調(diào)，要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實(shí)現(xiàn)。

4）農(nóng)民權(quán)益的不容忽視

對(duì)于實(shí)際參與到掛鉤政策當(dāng)中的農(nóng)民，要確實(shí)做到后續(xù)權(quán)益保障工作：首先，應(yīng)逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民按照現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)價(jià)格獲取土地收益；其次，應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體和農(nóng)民合理分享到所征土地的增值收益，避免“買(mǎi)斷式”征占土地的現(xiàn)象。對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地，引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，參與土地市場(chǎng)交易；再次，應(yīng)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障、最低生活保障、和醫(yī)療保障制度，提供受教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，及法律援助等，使他們擁有基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民安置方式，重點(diǎn)提倡為農(nóng)民提供就業(yè)崗位的安置方法。重點(diǎn)提高失地農(nóng)民的職業(yè)技能，加大對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)力度，積極為他們的就業(yè)拓寬渠道。采用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)接受失地農(nóng)民再就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)[1]。

5）加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策宣傳力度，使深入人心，提高公眾參與積極性和監(jiān)督積極性：嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)監(jiān)督“掛鉤”程序和實(shí)施的規(guī)范化，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)督管理和考核要量和質(zhì)兩手抓，堅(jiān)決杜絕“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象；監(jiān)督周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用的使用情況及土地增值收益的合理分配。

4 結(jié)論

通過(guò)各地增減掛鉤試點(diǎn)所反饋的情況來(lái)看，增減掛鉤是一項(xiàng)順勢(shì)而為、行之有效的好政策。該政策在正確引導(dǎo)，有效實(shí)施的情況下，可以對(duì)由于土地資源緊缺造成的“耕地保護(hù)缺動(dòng)力”、“城鎮(zhèn)化缺土地”、“農(nóng)民增收缺渠道”、“新農(nóng)村建設(shè)缺資金”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手”、“深化農(nóng)村土地管理制度改革缺平臺(tái)”[4]等一系列問(wèn)題起到良好的推動(dòng)作用。故而，從加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)來(lái)看，增減掛鉤是“占補(bǔ)平衡“思路和合理延伸，是破解資源匱乏與閑置浪費(fèi)并存現(xiàn)象的利器。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱琳 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究[D].西南大學(xué) 碩士論文，2010

[2]吳次芳 農(nóng)村土地整理模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)土地資源優(yōu)化配置的影響[D].浙江大學(xué)碩士論文，2002.〕

[3]調(diào)查發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)存在四大問(wèn)題[R].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2007（12）：24

[4]吳春岐：我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度研究[J]《中國(guó)房地產(chǎn)》2013-01

作者簡(jiǎn)介：

魏海霞，1979年出生，廣東省廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，實(shí)驗(yàn)師，研究方向：土地及房地產(chǎn)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃。