我國(guó)城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)的思考與探索

姜銘+雷仲敏+曲卉青

[摘 要]國(guó)家級(jí)城市新區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，在統(tǒng)籌發(fā)展和先行先試上承載著探索改革與創(chuàng)新的重要使命。各新區(qū)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇及布局方面，搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)和以產(chǎn)業(yè)集群促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是普遍采用的模式。新區(qū)空間結(jié)構(gòu)布局的思路，應(yīng)明確空間發(fā)展的主要方向，采取“多中心、組團(tuán)式”模式，并與中心城區(qū)保持一定的距離，配套設(shè)置與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相應(yīng)的功能區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展。新區(qū)建設(shè)應(yīng)成立綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，采取統(tǒng)分結(jié)合管理體制，并傾向于高層政府權(quán)力集中。國(guó)家級(jí)城市新區(qū)應(yīng)突出城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)核心價(jià)值理念，提高城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)水平，加快推進(jìn)城市新區(qū)管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化區(qū)域間的合作發(fā)展，積極探索土地開(kāi)發(fā)利用模式的創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]城市新區(qū)；戰(zhàn)略定位；功能布局；產(chǎn)業(yè)選擇；體制機(jī)制創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2014）03-0005-05

The reflection and exploration of the development of new urban districts in China

JIANG Ming， LEI Zhong-min， QU Hui-qing

（College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The construction of state-level urban districts， as an important national strategy， is also a great mission in the reform and innovation for co-coordination development and tentative exploration. Based on the analysis of national strategy on urban districts， the strategic positioning of national urban districts is put forward. By studying the selection and layout modes of the new leading industry， we find that reaching the commanding heights of industry， and the industrial transformation and upgrading of industry clusters are the widely used models. We set up corresponding functions of the leading industry by discussing the ideas of the new city space structure layout， clearing the main development direction， taking“multi-centered， group development”mode， keeping a certain distance from the central city to achieve agglomeration development through industry planning and urban function space planning. We suggest that in constructing a new urban district， we should establish an integrated coordination organism， a unification management system and a high power concentrated government by summarizing the framework of the new city management system reform. And we also suggest that we should establish the core value concept of outstanding new district development， improve the level of urban district planning and construction， reform the urban new district management system， strengthen regional cooperation and development， and actively explore the innovative modes of land development and utilization.

Key words：new urban districts； strategic positioning； function layout； industry selection； the innovation of system and mechanism

國(guó)家城市新區(qū)定位有所差異，但其功能已超越單一的經(jīng)濟(jì)體制改革，拓展到政治、文化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、民生等諸多改革領(lǐng)域。隨著中國(guó)的改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”和“深水區(qū)”，努力探索不同主題的可示范、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，已成為國(guó)家城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)的重要?dú)v史任務(wù)。

一、國(guó)家城市新區(qū)戰(zhàn)略淺析

（一）國(guó)家城市新區(qū)戰(zhàn)略提出的背景

國(guó)家城市新區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，在改革開(kāi)放和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面承載先行先試的重要職責(zé)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，國(guó)家先后實(shí)施了上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)2個(gè)新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略，從而撬動(dòng)了長(zhǎng)三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的崛起。近年來(lái)，為適應(yīng)國(guó)家全方位開(kāi)放和區(qū)域一體化發(fā)展的需要，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立城市新區(qū)的步伐明顯加快、覆蓋區(qū)域更加廣泛。2010年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了兩江新區(qū)、舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)以及西海岸新區(qū)、金普新區(qū)等8個(gè)新區(qū)。目前，全國(guó)已經(jīng)有國(guó)家級(jí)城市新區(qū)10個(gè)，總體上呈現(xiàn)出由南向北、由沿海到內(nèi)陸漸次推進(jìn)的特點(diǎn)。

（二）國(guó)家級(jí)新區(qū)的基本內(nèi)涵

國(guó)家級(jí)新區(qū)的基本內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上是某些特殊管理權(quán)限的下放，其吸引力來(lái)源于突破自身行政級(jí)別限制的管理權(quán)限所帶來(lái)的利好點(diǎn)和優(yōu)惠政策。一般情況下，國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的拉動(dòng)作用比較明顯，有利于刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在提高區(qū)域地位、增加地方財(cái)政收入、完善戰(zhàn)略布局等方面有著明顯的優(yōu)勢(shì)，因此，國(guó)家級(jí)新區(qū)都是平衡區(qū)域城市發(fā)展的增長(zhǎng)極。另外，國(guó)家級(jí)新區(qū)獲批就意味著在稅收、土地、對(duì)外貿(mào)易和重大項(xiàng)目審批等方面具有更多國(guó)家政策的支持，這樣新區(qū)將形成“磁場(chǎng)效應(yīng)”，促進(jìn)招商引資、推動(dòng)體制改革，為區(qū)域發(fā)展帶來(lái)更多機(jī)會(huì)。

（三）城市新區(qū)的戰(zhàn)略定位

新區(qū)戰(zhàn)略定位主要涉及三個(gè)方面：空間定位、產(chǎn)業(yè)定位和功能定位。在這些定位內(nèi)容中，空間定位是靈魂，產(chǎn)業(yè)定位是基礎(chǔ)，功能定位是核心。在我國(guó)近年來(lái)一些城市新區(qū)的戰(zhàn)略定位看，大都十分強(qiáng)調(diào)新區(qū)在區(qū)域中的核心地位，強(qiáng)調(diào)新區(qū)的優(yōu)勢(shì)特色，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)與城市功能的融合，強(qiáng)調(diào)承接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)體制創(chuàng)新和對(duì)外開(kāi)放的特性，表現(xiàn)出特色鮮明，體現(xiàn)國(guó)家定位，具有可復(fù)制示范意義的普遍特征。

二、城市新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇

（一）城市新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展選擇優(yōu)勢(shì)

獲批的國(guó)家級(jí)城市新區(qū)均具有多方面的比較優(yōu)勢(shì)：國(guó)家級(jí)新區(qū)一般是許多跨國(guó)公司的全球或區(qū)域總部的集聚地，是全球或區(qū)域的金融中心，擁有高度發(fā)達(dá)的服務(wù)業(yè)，是科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意基地，是信息、通訊和交通樞紐，以滿足各種發(fā)展資源在全球和區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中的時(shí)空配置。表1反映了2012年部分城市新區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

表1 部分城市新區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較（2012年）

天津

濱海

新區(qū) 上海

浦東

新區(qū) 重慶

兩江

新區(qū) 浙江

舟山新區(qū) 廣州

南沙

新區(qū) 甘肅

蘭州新區(qū) 青島

西海岸新區(qū)

面積

（平方公里） 2270 1210.41 1200 1440 803 806 2096

人口（萬(wàn)人） 248 504.73 297.1 114.0 240 10 171

GDP（億元） 7205.17 5929.91 1476.22 851.95 813.56 116 2090.72

經(jīng)濟(jì)密度

（億元/平方公里） 3.17 4.9 1.23 0.59 1.01 0.14 0.997

規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值

（億元） 14416.8 9225.64 2649.13 223.63 2014.88 4902

固定資產(chǎn)投資（億元） 4453.3 1454.98 1237.57 600.81 191.4 250 1050.7（規(guī)模以上）

財(cái)政一般預(yù)算收入（億元） 731.8 550.30 144.19

（前三季度） 85.56 44.78 2.4 128.4

社會(huì)消費(fèi)品

零售總額

（億元） 1015.4 1349.73 678.18 290.54 130.36 334

獲批的國(guó)家級(jí)城市新區(qū)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的快速發(fā)展，將作為周邊城市群的橋頭堡，能夠很快發(fā)揮出區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的作用，具備了在較高起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的基礎(chǔ)條件。獲批國(guó)家級(jí)新區(qū)以后，對(duì)外開(kāi)放的程度將明顯加深，形成開(kāi)放、開(kāi)發(fā)的新格局，如表2所示。

表2 部分新區(qū)開(kāi)放指標(biāo)比較（2012年）

濱海

新區(qū) 浦東

新區(qū) 兩江

新區(qū) 舟山

新區(qū) 南沙

新區(qū) 西海岸新區(qū)

進(jìn)出口總額

（億美元） 812.38 2398.93 213.41 153.56 137.98 217.44

外商投資到位資金（億美元） 98.07 48.30 31.80 1.83 9.14 13.4

世界500強(qiáng)企業(yè)

入駐數(shù)量（個(gè)） 120 308 113 26 88

在目前已獲批的十大國(guó)家級(jí)新區(qū)中，有六個(gè)新區(qū)具有港口優(yōu)勢(shì)，其中重慶為國(guó)家級(jí)首個(gè)內(nèi)陸港，支撐了中西部地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易。各新區(qū)港口在吞吐量上都是全國(guó)前幾位，代表了國(guó)家對(duì)外貿(mào)易水平（見(jiàn)表3）。

表3 國(guó)家級(jí)新區(qū)港口2013年1-11月規(guī)模以上貨物、集裝箱吞吐量

港口 吞吐量 外貿(mào)貨物吞吐量 集裝箱吞吐量

數(shù)值

（億噸） 全國(guó)排序 數(shù)值

（億噸） 全國(guó)排序 數(shù)值

（萬(wàn)標(biāo)箱） 全國(guó)排序

上海港 6.26 2 3.46 2 3095.17 1

寧波-舟山港 7.49 1 3.54 1 1598.96 3

廣州港 4.17 4 1.02 10 1390.89 5

青島港 4.13 6 2.86 3 1437.82 4

天津港 4.62 3 2.45 4 1196.84 6

重慶港 1.23 — 0.04 — — —

（二）城市新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位

十大國(guó)家級(jí)新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，其中第一產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重逐步降低，第二產(chǎn)業(yè)占主體地位，但隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正趨于合理化，如表4所示。

表4 部分國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況

地區(qū) 2012年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

天津?yàn)I海新區(qū) 0.1：67.4：32.5

上海浦東新區(qū) 0.6：39.1：60.3

重慶兩江新區(qū) 1：55：44

浙江舟山新區(qū) 9.8：45. 2：45

廣州南沙新區(qū) 5.09：72.72：22.19

青島西海岸新區(qū) 2.7：61.3：36.0

在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上，各國(guó)家級(jí)新區(qū)配合規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)選擇了各自重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)（見(jiàn)表5）。

表5 國(guó)家級(jí)新區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)

名稱 地區(qū)生產(chǎn)總值（億元） 規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)

地區(qū)生產(chǎn)總值 固定資產(chǎn)投資

上海浦東

新區(qū) 2012年5929.9 到2015年達(dá)到8000億元，年增長(zhǎng)11%以上 五年累計(jì)達(dá)到8000億元

天津?yàn)I海

新區(qū) 2012年7205.1 到2015年，達(dá)到1萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)17%以上 五年累計(jì)達(dá)到2萬(wàn)億元

重慶兩江

新區(qū) 2012年1476.2 到2015年達(dá)到3200億元，年均增長(zhǎng)23%左右 完成固定資產(chǎn)投資13000億元以上

浙江舟山

群島新區(qū) 2012年851.95 到2015年達(dá)到550億元，年均增長(zhǎng)13%，海洋經(jīng)濟(jì)達(dá)到1000億元 五年累計(jì)達(dá)到1200億元

甘肅蘭州

新區(qū) 2013年

162 到2015年力爭(zhēng)達(dá)到500

億元 2015年蘭州新區(qū)工業(yè)固定資產(chǎn)投資累計(jì)達(dá)到800億元，到2020年累計(jì)達(dá)到2700億元

廣東廣州

南沙新區(qū) 2012年605.98 到2015年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到1600億元 固定資產(chǎn)規(guī)模

提高

陜西西咸

新區(qū) 2007年

610 到2015年生產(chǎn)總值達(dá)到900億元，年增長(zhǎng)50% 固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

貴州貴安

新區(qū) 2012年

113 經(jīng)過(guò)5～10年的建設(shè)，貴安新區(qū)將發(fā)展成為貴州省乃至西南地區(qū)跨越式發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極 固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

青島西海岸新區(qū) 2013年2266 到2020年，新區(qū)生產(chǎn)總值力爭(zhēng)達(dá)到5000億元 固定資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

大連金普

新區(qū) 2013年1959.2 到2015年，達(dá)到2000億元，年均增長(zhǎng)11%左右 固定資產(chǎn)投資2000億元，年均增長(zhǎng)20%左右

各新區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇規(guī)律如下：第一，搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。各新區(qū)都對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了相當(dāng)比重的布局，一般都將高端制造業(yè)、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。第二，重視產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。各新區(qū)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)選擇及發(fā)展的過(guò)程中，都將園區(qū)化集約式發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重要“利器”，以集群發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)設(shè)施，提升集聚功能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的合理發(fā)展。各新區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)置見(jiàn)表6。

表6 國(guó)家級(jí)新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)比較

名稱 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

上海浦東新區(qū) 金融機(jī)構(gòu)集聚構(gòu)建效應(yīng)增強(qiáng)，機(jī)構(gòu)門類齊全；現(xiàn)代制造業(yè)引領(lǐng)效應(yīng)明顯；航運(yùn)中心建設(shè)取得新突破；旅游會(huì)展業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)

天津?yàn)I海新區(qū) 電子通訊、石油開(kāi)采和海洋化工、汽車與裝備制造、生物制藥、新能源材料

重慶兩江新區(qū) 5+3戰(zhàn)略性布局：電力裝備、軌道交通、國(guó)防軍工、新能源汽車、電子信息五大產(chǎn)業(yè)

浙江舟山群島新區(qū) 臨港工業(yè)、港口物流、海洋旅游、海洋醫(yī)藥、海洋漁業(yè)等為支柱的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)

甘肅蘭州新區(qū) 新材料產(chǎn)業(yè)及新能源產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)

廣東廣州南沙新區(qū) 高端服務(wù)業(yè)、科技智慧產(chǎn)業(yè)、臨港先進(jìn)制造業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、旅游休閑健康產(chǎn)業(yè)

陜西西咸新區(qū) 空港綜合保稅區(qū)空港臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)、統(tǒng)籌科技資源示范區(qū)、六村堡新加坡現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、周陵新興產(chǎn)業(yè)

貴州貴安新區(qū) 打造大數(shù)據(jù)、高端特色裝備制造、高端電子信息制造、高端服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群

青島西海岸新區(qū) 海洋特色產(chǎn)業(yè)、臨港先進(jìn)制造業(yè)、海洋服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代海洋漁業(yè)，建設(shè)國(guó)際航運(yùn)樞紐，完善保稅港區(qū)功能

大連金普新區(qū) 以十大功能園區(qū)為未來(lái)發(fā)展的重要載體，致力于打造石油化工、裝備制造、電子信息、鑄鍛造等現(xiàn)代金屬加工、汽車及其零部件、新材料及通用航空等6個(gè)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群

三、城市新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)

明確空間發(fā)展的主要方向。依靠主要交通干線形成發(fā)展軸帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大大降低生活和物流成本。在交通發(fā)展軸上，城市的通信、供電、供水各種管道等主要工程基礎(chǔ)設(shè)施也適當(dāng)集中成束，有利于集約利用土地資源。

采取“多中心、組團(tuán)式”模式。通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)中心或城市組團(tuán)功能的塑造，可以實(shí)現(xiàn)整體布局和功能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、居住與生活服務(wù)等方面的綜合平衡。

與中心城區(qū)保持一定的距離。在中心城區(qū)和城市新區(qū)之間應(yīng)用綠帶隔離，避免中心城區(qū)與城市新區(qū)連成一片，使城市新區(qū)形成既獨(dú)立又相互聯(lián)系的空間結(jié)構(gòu)，從而既保持新區(qū)良好的生活居住環(huán)境，又使城市各種功能在空間上實(shí)現(xiàn)分隔。中心城區(qū)和新區(qū)之間通過(guò)軌道或快速路實(shí)現(xiàn)空間上的跨越。

在功能區(qū)設(shè)置上，國(guó)家級(jí)新區(qū)配套主要產(chǎn)業(yè)設(shè)置相應(yīng)的功能區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能空間規(guī)劃，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展（見(jiàn)表7）。

表7 國(guó)家級(jí)新區(qū)功能區(qū)設(shè)置比較

名稱 功能區(qū)

上海浦東新區(qū) “四個(gè)中心”核心功能區(qū)分別是國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心

天津?yàn)I海新區(qū) 先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心商務(wù)商業(yè)區(qū)、海港物流區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)

重慶兩江新區(qū) 江北區(qū)、江碚區(qū)、渝北區(qū)、重慶保稅港區(qū)、北部新區(qū)、兩江工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)

浙江舟山群島新區(qū) 國(guó)際物流島、自由貿(mào)易島、海洋產(chǎn)業(yè)島、國(guó)際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區(qū) 城市中心發(fā)展區(qū)生態(tài)休閑商住區(qū)、荒山丘陵綜合開(kāi)發(fā)利用示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)

廣東廣州南沙新區(qū) 空間擴(kuò)展區(qū)、南沙濱海生態(tài)新城區(qū)、臨港低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)際（保稅）經(jīng)濟(jì)區(qū)

陜西西咸新區(qū) 西咸新區(qū)、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區(qū) 核心職能集聚區(qū)、特色職能引領(lǐng)區(qū)、文化生態(tài)保護(hù)區(qū)

青島西海岸新區(qū) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅功能拓展區(qū)、國(guó)際旅游度假區(qū)、董家口經(jīng)濟(jì)區(qū)、古鎮(zhèn)口服務(wù)保障區(qū)

大連金普新區(qū) 金石灘國(guó)家旅游度假區(qū)、臥龍灣國(guó)際商務(wù)區(qū)、雙D港新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進(jìn)裝備制造業(yè)園區(qū)等

四、城市新區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)城市新區(qū)經(jīng)歷了從20世紀(jì)90年代的浦東新區(qū)到2000年代的濱海新區(qū)，再到2010年代的兩江新區(qū)的不同發(fā)展階段，創(chuàng)造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權(quán)限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責(zé)明晰、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行通暢的管理架構(gòu)。

成立綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地新區(qū)在建設(shè)初期，一般都會(huì)成立區(qū)域性綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是負(fù)責(zé)新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)中的一些重大事項(xiàng)，日常工作則由原行政區(qū)負(fù)責(zé)。這種方式在一定程度上保證了開(kāi)發(fā)初期工作的簡(jiǎn)潔高效，有利于發(fā)揮新區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)的積極性。

采取統(tǒng)分結(jié)合管理體制。大多新區(qū)都適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)管理職能轉(zhuǎn)變的要求，實(shí)現(xiàn)階段設(shè)計(jì)、漸進(jìn)改革、適時(shí)調(diào)整、逐步完善，促進(jìn)新區(qū)管理體制由初創(chuàng)期模式到發(fā)展期模式，再到建成期模式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

傾向于高層政府權(quán)力集中。從現(xiàn)有新區(qū)體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區(qū)的持續(xù)發(fā)展有所保證，多在重大項(xiàng)目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及規(guī)劃實(shí)施方面賦予市一級(jí)管理權(quán)限。各國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制見(jiàn)表8。

表8 新區(qū)名稱管理體制

新區(qū)名稱 管理體制

浦東新區(qū) 1.浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室階段（1990-1992年）：進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)區(qū)籌建等準(zhǔn)備工作

2.浦東新區(qū)黨工委、管委會(huì)階段（1993-2000年）：進(jìn)行新區(qū)綜合管理工作

3.浦東新區(qū)政府建立階段（2000年至今）：成立區(qū)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)，成為一級(jí)地方政府。

濱海新區(qū) 1.1994年，成立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)

2.2000年，成立濱海新區(qū)工委和管委會(huì)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)

3.2009年，成立濱海新區(qū)各級(jí)政府，行使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理功能

兩江新區(qū) 成立兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建新區(qū)黨工委、管委會(huì)；運(yùn)行機(jī)制為“1+3”模式，即管委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，三個(gè)行政區(qū)執(zhí)行具體開(kāi)發(fā)任務(wù)

舟山群島新區(qū) 設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)黨工委管委會(huì)辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實(shí)行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區(qū) 設(shè)立中共蘭州新區(qū)工作委員會(huì)、蘭州新區(qū)管理委員會(huì)，正廳級(jí)建制，享有市一級(jí)的行政管理權(quán)限

南沙新區(qū) 南沙新區(qū)是唯一獲得由國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家級(jí)新區(qū)，探索三塊牌子一套人馬，南沙開(kāi)發(fā)區(qū)（含保稅港區(qū)）管委會(huì)、南沙區(qū)人民政府、南沙新區(qū)

西咸新區(qū) 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區(qū)下設(shè)灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)兩個(gè)管委會(huì)

2. 2011年5月，成立西咸管委會(huì)，代表省政府行使有關(guān)西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理權(quán)

貴安新區(qū) 成立貴安新區(qū)黨工委、管委會(huì)，省直部門派駐貴安新區(qū)，受省直部門和貴安新區(qū)黨工委管委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)

青島西海岸新區(qū) 1.成立西海岸新區(qū)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組

2.成立西海岸新區(qū)工作委員會(huì)、管理委員會(huì)，與黃島區(qū)委、黃島區(qū)政府合署辦公，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限

大連金普新區(qū) 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運(yùn)作模式，新區(qū)管委會(huì)與區(qū)政府合署辦公，同時(shí)掛“大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”和“金州區(qū)人民政府”的牌子

五、城市新區(qū)發(fā)展的其他問(wèn)題

（一）突出城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)核心價(jià)值理念

城市新區(qū)不是城市發(fā)展空間的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，也不是中心城市主城區(qū)的復(fù)制，更不是上世紀(jì)90年代城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在空間、規(guī)模、功能的擴(kuò)展版。城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)必須有效總結(jié)30年中國(guó)城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分體現(xiàn)出中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的最新理念。城市新區(qū)的“六新”核心價(jià)值：承載新功能、探索新體制、創(chuàng)新新機(jī)制、構(gòu)建新模式、體現(xiàn)新理念、搭建新平臺(tái)、建設(shè)新載體。

（二）進(jìn)一步提高城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)水平

新區(qū)的空間特性及其多功能復(fù)合特征要求其應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃建設(shè)上突出一個(gè)“新”字，使之能夠成為我國(guó)21世紀(jì)城市規(guī)劃建設(shè)的新窗口和展示平臺(tái)。新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和功能分區(qū)應(yīng)體現(xiàn)最新的城市規(guī)劃思想，充分考慮綠色低碳、生態(tài)宜居、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、數(shù)字信息、智能交通等。

（三）加快推進(jìn)城市新區(qū)管理體制機(jī)制改革

一是進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)。盡快制定和完善《新區(qū)管理?xiàng)l例》《新區(qū)總體規(guī)劃方案》《新區(qū)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)開(kāi)放意見(jiàn)》《新區(qū)土地管理規(guī)定》《新區(qū)鼓勵(lì)投資意見(jiàn)》等，規(guī)范市政府、區(qū)政府、街鎮(zhèn)政府、功能區(qū)管委的工作職責(zé)及協(xié)調(diào)方式和方法，為新區(qū)發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和法律保障。加快經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)發(fā)展的政策性文件，理順經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)管理體系，明確經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的發(fā)展定位，在園區(qū)職責(zé)、人事管理、財(cái)政體制、規(guī)劃建設(shè)、土地利用、招商引資、社會(huì)事務(wù)管理等方面做出詳細(xì)界定，為經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的管理和運(yùn)行提供依據(jù)。

二是進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)、事權(quán)與利益關(guān)系。科學(xué)劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加強(qiáng)新區(qū)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委間的交流合作。以事權(quán)為基礎(chǔ)合理地劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)政支出范圍和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的事權(quán)范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財(cái)政支出范圍劃分的依據(jù)，為地方財(cái)政支出的方向和規(guī)模給予正確的引導(dǎo)。

三是進(jìn)一步完善績(jī)效考核體系。第一，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、合理、可量化的政績(jī)考核指標(biāo)體系。第二，要明確官員政績(jī)考核的主體及其考核對(duì)象。第三，形成合理且明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

四是建立與市級(jí)相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的工作機(jī)制。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域間的合作發(fā)展

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展必然會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生廣泛的影響力。新區(qū)要獲取區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須著力處理好與周邊區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)新區(qū)與周邊區(qū)域的互動(dòng)發(fā)展；協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分工協(xié)作，共同提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力；協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建包括高速公路、公路、鐵路等多種運(yùn)輸方式的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化；協(xié)調(diào)區(qū)域社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（五）積極探索土地開(kāi)發(fā)利用模式的創(chuàng)新

充足的土地供應(yīng)也是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要推動(dòng)力之一。而西海岸新區(qū)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)面積相比較其他國(guó)家級(jí)新區(qū)而言并不大，而且還受到自然環(huán)境的制約，因此西海岸新區(qū)應(yīng)明確土地開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，優(yōu)化土地長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)策略。一是統(tǒng)籌新區(qū)國(guó)土資源，搭建統(tǒng)一工作平臺(tái)。二是建立重大項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。三是爭(zhēng)取土地行政審批權(quán)盡快下放。四是村經(jīng)濟(jì)留用地開(kāi)發(fā)利用策略。

在功能區(qū)設(shè)置上，國(guó)家級(jí)新區(qū)配套主要產(chǎn)業(yè)設(shè)置相應(yīng)的功能區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能空間規(guī)劃，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展（見(jiàn)表7）。

表7 國(guó)家級(jí)新區(qū)功能區(qū)設(shè)置比較

名稱 功能區(qū)

上海浦東新區(qū) “四個(gè)中心”核心功能區(qū)分別是國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心

天津?yàn)I海新區(qū) 先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心商務(wù)商業(yè)區(qū)、海港物流區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)

重慶兩江新區(qū) 江北區(qū)、江碚區(qū)、渝北區(qū)、重慶保稅港區(qū)、北部新區(qū)、兩江工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)

浙江舟山群島新區(qū) 國(guó)際物流島、自由貿(mào)易島、海洋產(chǎn)業(yè)島、國(guó)際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區(qū) 城市中心發(fā)展區(qū)生態(tài)休閑商住區(qū)、荒山丘陵綜合開(kāi)發(fā)利用示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)

廣東廣州南沙新區(qū) 空間擴(kuò)展區(qū)、南沙濱海生態(tài)新城區(qū)、臨港低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)際（保稅）經(jīng)濟(jì)區(qū)

陜西西咸新區(qū) 西咸新區(qū)、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區(qū) 核心職能集聚區(qū)、特色職能引領(lǐng)區(qū)、文化生態(tài)保護(hù)區(qū)

青島西海岸新區(qū) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅功能拓展區(qū)、國(guó)際旅游度假區(qū)、董家口經(jīng)濟(jì)區(qū)、古鎮(zhèn)口服務(wù)保障區(qū)

大連金普新區(qū) 金石灘國(guó)家旅游度假區(qū)、臥龍灣國(guó)際商務(wù)區(qū)、雙D港新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進(jìn)裝備制造業(yè)園區(qū)等

四、城市新區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)城市新區(qū)經(jīng)歷了從20世紀(jì)90年代的浦東新區(qū)到2000年代的濱海新區(qū)，再到2010年代的兩江新區(qū)的不同發(fā)展階段，創(chuàng)造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權(quán)限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責(zé)明晰、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行通暢的管理架構(gòu)。

成立綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地新區(qū)在建設(shè)初期，一般都會(huì)成立區(qū)域性綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是負(fù)責(zé)新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)中的一些重大事項(xiàng)，日常工作則由原行政區(qū)負(fù)責(zé)。這種方式在一定程度上保證了開(kāi)發(fā)初期工作的簡(jiǎn)潔高效，有利于發(fā)揮新區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)的積極性。

采取統(tǒng)分結(jié)合管理體制。大多新區(qū)都適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)管理職能轉(zhuǎn)變的要求，實(shí)現(xiàn)階段設(shè)計(jì)、漸進(jìn)改革、適時(shí)調(diào)整、逐步完善，促進(jìn)新區(qū)管理體制由初創(chuàng)期模式到發(fā)展期模式，再到建成期模式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

傾向于高層政府權(quán)力集中。從現(xiàn)有新區(qū)體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區(qū)的持續(xù)發(fā)展有所保證，多在重大項(xiàng)目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及規(guī)劃實(shí)施方面賦予市一級(jí)管理權(quán)限。各國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制見(jiàn)表8。

表8 新區(qū)名稱管理體制

新區(qū)名稱 管理體制

浦東新區(qū) 1.浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室階段（1990-1992年）：進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)區(qū)籌建等準(zhǔn)備工作

2.浦東新區(qū)黨工委、管委會(huì)階段（1993-2000年）：進(jìn)行新區(qū)綜合管理工作

3.浦東新區(qū)政府建立階段（2000年至今）：成立區(qū)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)，成為一級(jí)地方政府。

濱海新區(qū) 1.1994年，成立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)

2.2000年，成立濱海新區(qū)工委和管委會(huì)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)

3.2009年，成立濱海新區(qū)各級(jí)政府，行使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理功能

兩江新區(qū) 成立兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建新區(qū)黨工委、管委會(huì)；運(yùn)行機(jī)制為“1+3”模式，即管委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，三個(gè)行政區(qū)執(zhí)行具體開(kāi)發(fā)任務(wù)

舟山群島新區(qū) 設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)黨工委管委會(huì)辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實(shí)行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區(qū) 設(shè)立中共蘭州新區(qū)工作委員會(huì)、蘭州新區(qū)管理委員會(huì)，正廳級(jí)建制，享有市一級(jí)的行政管理權(quán)限

南沙新區(qū) 南沙新區(qū)是唯一獲得由國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家級(jí)新區(qū)，探索三塊牌子一套人馬，南沙開(kāi)發(fā)區(qū)（含保稅港區(qū)）管委會(huì)、南沙區(qū)人民政府、南沙新區(qū)

西咸新區(qū) 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區(qū)下設(shè)灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)兩個(gè)管委會(huì)

2. 2011年5月，成立西咸管委會(huì)，代表省政府行使有關(guān)西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理權(quán)

貴安新區(qū) 成立貴安新區(qū)黨工委、管委會(huì)，省直部門派駐貴安新區(qū)，受省直部門和貴安新區(qū)黨工委管委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)

青島西海岸新區(qū) 1.成立西海岸新區(qū)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組

2.成立西海岸新區(qū)工作委員會(huì)、管理委員會(huì)，與黃島區(qū)委、黃島區(qū)政府合署辦公，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限

大連金普新區(qū) 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運(yùn)作模式，新區(qū)管委會(huì)與區(qū)政府合署辦公，同時(shí)掛“大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”和“金州區(qū)人民政府”的牌子

五、城市新區(qū)發(fā)展的其他問(wèn)題

（一）突出城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)核心價(jià)值理念

城市新區(qū)不是城市發(fā)展空間的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，也不是中心城市主城區(qū)的復(fù)制，更不是上世紀(jì)90年代城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在空間、規(guī)模、功能的擴(kuò)展版。城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)必須有效總結(jié)30年中國(guó)城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分體現(xiàn)出中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的最新理念。城市新區(qū)的“六新”核心價(jià)值：承載新功能、探索新體制、創(chuàng)新新機(jī)制、構(gòu)建新模式、體現(xiàn)新理念、搭建新平臺(tái)、建設(shè)新載體。

（二）進(jìn)一步提高城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)水平

新區(qū)的空間特性及其多功能復(fù)合特征要求其應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃建設(shè)上突出一個(gè)“新”字，使之能夠成為我國(guó)21世紀(jì)城市規(guī)劃建設(shè)的新窗口和展示平臺(tái)。新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和功能分區(qū)應(yīng)體現(xiàn)最新的城市規(guī)劃思想，充分考慮綠色低碳、生態(tài)宜居、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、數(shù)字信息、智能交通等。

（三）加快推進(jìn)城市新區(qū)管理體制機(jī)制改革

一是進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)。盡快制定和完善《新區(qū)管理?xiàng)l例》《新區(qū)總體規(guī)劃方案》《新區(qū)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)開(kāi)放意見(jiàn)》《新區(qū)土地管理規(guī)定》《新區(qū)鼓勵(lì)投資意見(jiàn)》等，規(guī)范市政府、區(qū)政府、街鎮(zhèn)政府、功能區(qū)管委的工作職責(zé)及協(xié)調(diào)方式和方法，為新區(qū)發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和法律保障。加快經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)發(fā)展的政策性文件，理順經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)管理體系，明確經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的發(fā)展定位，在園區(qū)職責(zé)、人事管理、財(cái)政體制、規(guī)劃建設(shè)、土地利用、招商引資、社會(huì)事務(wù)管理等方面做出詳細(xì)界定，為經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的管理和運(yùn)行提供依據(jù)。

二是進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)、事權(quán)與利益關(guān)系?？茖W(xué)劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加強(qiáng)新區(qū)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委間的交流合作。以事權(quán)為基礎(chǔ)合理地劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)政支出范圍和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的事權(quán)范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財(cái)政支出范圍劃分的依據(jù)，為地方財(cái)政支出的方向和規(guī)模給予正確的引導(dǎo)。

三是進(jìn)一步完善績(jī)效考核體系。第一，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、合理、可量化的政績(jī)考核指標(biāo)體系。第二，要明確官員政績(jī)考核的主體及其考核對(duì)象。第三，形成合理且明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

四是建立與市級(jí)相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的工作機(jī)制。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域間的合作發(fā)展

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展必然會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生廣泛的影響力。新區(qū)要獲取區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須著力處理好與周邊區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)新區(qū)與周邊區(qū)域的互動(dòng)發(fā)展；協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分工協(xié)作，共同提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力；協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建包括高速公路、公路、鐵路等多種運(yùn)輸方式的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化；協(xié)調(diào)區(qū)域社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（五）積極探索土地開(kāi)發(fā)利用模式的創(chuàng)新

充足的土地供應(yīng)也是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要推動(dòng)力之一。而西海岸新區(qū)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)面積相比較其他國(guó)家級(jí)新區(qū)而言并不大，而且還受到自然環(huán)境的制約，因此西海岸新區(qū)應(yīng)明確土地開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，優(yōu)化土地長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)策略。一是統(tǒng)籌新區(qū)國(guó)土資源，搭建統(tǒng)一工作平臺(tái)。二是建立重大項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。三是爭(zhēng)取土地行政審批權(quán)盡快下放。四是村經(jīng)濟(jì)留用地開(kāi)發(fā)利用策略。

在功能區(qū)設(shè)置上，國(guó)家級(jí)新區(qū)配套主要產(chǎn)業(yè)設(shè)置相應(yīng)的功能區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能空間規(guī)劃，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展（見(jiàn)表7）。

表7 國(guó)家級(jí)新區(qū)功能區(qū)設(shè)置比較

名稱 功能區(qū)

上海浦東新區(qū) “四個(gè)中心”核心功能區(qū)分別是國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心

天津?yàn)I海新區(qū) 先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心商務(wù)商業(yè)區(qū)、海港物流區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)

重慶兩江新區(qū) 江北區(qū)、江碚區(qū)、渝北區(qū)、重慶保稅港區(qū)、北部新區(qū)、兩江工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)

浙江舟山群島新區(qū) 國(guó)際物流島、自由貿(mào)易島、海洋產(chǎn)業(yè)島、國(guó)際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區(qū) 城市中心發(fā)展區(qū)生態(tài)休閑商住區(qū)、荒山丘陵綜合開(kāi)發(fā)利用示范區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)

廣東廣州南沙新區(qū) 空間擴(kuò)展區(qū)、南沙濱海生態(tài)新城區(qū)、臨港低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)際（保稅）經(jīng)濟(jì)區(qū)

陜西西咸新區(qū) 西咸新區(qū)、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區(qū) 核心職能集聚區(qū)、特色職能引領(lǐng)區(qū)、文化生態(tài)保護(hù)區(qū)

青島西海岸新區(qū) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅功能拓展區(qū)、國(guó)際旅游度假區(qū)、董家口經(jīng)濟(jì)區(qū)、古鎮(zhèn)口服務(wù)保障區(qū)

大連金普新區(qū) 金石灘國(guó)家旅游度假區(qū)、臥龍灣國(guó)際商務(wù)區(qū)、雙D港新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進(jìn)裝備制造業(yè)園區(qū)等

四、城市新區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)城市新區(qū)經(jīng)歷了從20世紀(jì)90年代的浦東新區(qū)到2000年代的濱海新區(qū)，再到2010年代的兩江新區(qū)的不同發(fā)展階段，創(chuàng)造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權(quán)限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責(zé)明晰、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、執(zhí)行通暢的管理架構(gòu)。

成立綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地新區(qū)在建設(shè)初期，一般都會(huì)成立區(qū)域性綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是負(fù)責(zé)新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)中的一些重大事項(xiàng)，日常工作則由原行政區(qū)負(fù)責(zé)。這種方式在一定程度上保證了開(kāi)發(fā)初期工作的簡(jiǎn)潔高效，有利于發(fā)揮新區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)的積極性。

采取統(tǒng)分結(jié)合管理體制。大多新區(qū)都適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)管理職能轉(zhuǎn)變的要求，實(shí)現(xiàn)階段設(shè)計(jì)、漸進(jìn)改革、適時(shí)調(diào)整、逐步完善，促進(jìn)新區(qū)管理體制由初創(chuàng)期模式到發(fā)展期模式，再到建成期模式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

傾向于高層政府權(quán)力集中。從現(xiàn)有新區(qū)體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區(qū)的持續(xù)發(fā)展有所保證，多在重大項(xiàng)目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及規(guī)劃實(shí)施方面賦予市一級(jí)管理權(quán)限。各國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制見(jiàn)表8。

表8 新區(qū)名稱管理體制

新區(qū)名稱 管理體制

浦東新區(qū) 1.浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室階段（1990-1992年）：進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)區(qū)籌建等準(zhǔn)備工作

2.浦東新區(qū)黨工委、管委會(huì)階段（1993-2000年）：進(jìn)行新區(qū)綜合管理工作

3.浦東新區(qū)政府建立階段（2000年至今）：成立區(qū)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)，成為一級(jí)地方政府。

濱海新區(qū) 1.1994年，成立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)

2.2000年，成立濱海新區(qū)工委和管委會(huì)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)

3.2009年，成立濱海新區(qū)各級(jí)政府，行使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理功能

兩江新區(qū) 成立兩江新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建新區(qū)黨工委、管委會(huì)；運(yùn)行機(jī)制為“1+3”模式，即管委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，三個(gè)行政區(qū)執(zhí)行具體開(kāi)發(fā)任務(wù)

舟山群島新區(qū) 設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)黨工委管委會(huì)辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實(shí)行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區(qū) 設(shè)立中共蘭州新區(qū)工作委員會(huì)、蘭州新區(qū)管理委員會(huì)，正廳級(jí)建制，享有市一級(jí)的行政管理權(quán)限

南沙新區(qū) 南沙新區(qū)是唯一獲得由國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家級(jí)新區(qū)，探索三塊牌子一套人馬，南沙開(kāi)發(fā)區(qū)（含保稅港區(qū)）管委會(huì)、南沙區(qū)人民政府、南沙新區(qū)

西咸新區(qū) 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區(qū)下設(shè)灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)兩個(gè)管委會(huì)

2. 2011年5月，成立西咸管委會(huì)，代表省政府行使有關(guān)西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理權(quán)

貴安新區(qū) 成立貴安新區(qū)黨工委、管委會(huì)，省直部門派駐貴安新區(qū)，受省直部門和貴安新區(qū)黨工委管委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)

青島西海岸新區(qū) 1.成立西海岸新區(qū)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組

2.成立西海岸新區(qū)工作委員會(huì)、管理委員會(huì)，與黃島區(qū)委、黃島區(qū)政府合署辦公，享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限

大連金普新區(qū) 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運(yùn)作模式，新區(qū)管委會(huì)與區(qū)政府合署辦公，同時(shí)掛“大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)”和“金州區(qū)人民政府”的牌子

五、城市新區(qū)發(fā)展的其他問(wèn)題

（一）突出城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)核心價(jià)值理念

城市新區(qū)不是城市發(fā)展空間的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，也不是中心城市主城區(qū)的復(fù)制，更不是上世紀(jì)90年代城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)在空間、規(guī)模、功能的擴(kuò)展版。城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)必須有效總結(jié)30年中國(guó)城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分體現(xiàn)出中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的最新理念。城市新區(qū)的“六新”核心價(jià)值：承載新功能、探索新體制、創(chuàng)新新機(jī)制、構(gòu)建新模式、體現(xiàn)新理念、搭建新平臺(tái)、建設(shè)新載體。

（二）進(jìn)一步提高城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)水平

新區(qū)的空間特性及其多功能復(fù)合特征要求其應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃建設(shè)上突出一個(gè)“新”字，使之能夠成為我國(guó)21世紀(jì)城市規(guī)劃建設(shè)的新窗口和展示平臺(tái)。新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和功能分區(qū)應(yīng)體現(xiàn)最新的城市規(guī)劃思想，充分考慮綠色低碳、生態(tài)宜居、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、數(shù)字信息、智能交通等。

（三）加快推進(jìn)城市新區(qū)管理體制機(jī)制改革

一是進(jìn)一步加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)。盡快制定和完善《新區(qū)管理?xiàng)l例》《新區(qū)總體規(guī)劃方案》《新區(qū)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)開(kāi)放意見(jiàn)》《新區(qū)土地管理規(guī)定》《新區(qū)鼓勵(lì)投資意見(jiàn)》等，規(guī)范市政府、區(qū)政府、街鎮(zhèn)政府、功能區(qū)管委的工作職責(zé)及協(xié)調(diào)方式和方法，為新區(qū)發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和法律保障。加快經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)發(fā)展的政策性文件，理順經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)管理體系，明確經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的發(fā)展定位，在園區(qū)職責(zé)、人事管理、財(cái)政體制、規(guī)劃建設(shè)、土地利用、招商引資、社會(huì)事務(wù)管理等方面做出詳細(xì)界定，為經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)的管理和運(yùn)行提供依據(jù)。

二是進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)、事權(quán)與利益關(guān)系。科學(xué)劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加強(qiáng)新區(qū)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委間的交流合作。以事權(quán)為基礎(chǔ)合理地劃分各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的財(cái)政支出范圍和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)各行政區(qū)政府、功能區(qū)管委的事權(quán)范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財(cái)政支出范圍劃分的依據(jù)，為地方財(cái)政支出的方向和規(guī)模給予正確的引導(dǎo)。

三是進(jìn)一步完善績(jī)效考核體系。第一，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、合理、可量化的政績(jī)考核指標(biāo)體系。第二，要明確官員政績(jī)考核的主體及其考核對(duì)象。第三，形成合理且明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

四是建立與市級(jí)相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的工作機(jī)制。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域間的合作發(fā)展

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展必然會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生廣泛的影響力。新區(qū)要獲取區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須著力處理好與周邊區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)新區(qū)與周邊區(qū)域的互動(dòng)發(fā)展；協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、分工協(xié)作，共同提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力；協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建包括高速公路、公路、鐵路等多種運(yùn)輸方式的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化；協(xié)調(diào)區(qū)域社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（五）積極探索土地開(kāi)發(fā)利用模式的創(chuàng)新

充足的土地供應(yīng)也是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的重要推動(dòng)力之一。而西海岸新區(qū)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)面積相比較其他國(guó)家級(jí)新區(qū)而言并不大，而且還受到自然環(huán)境的制約，因此西海岸新區(qū)應(yīng)明確土地開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，優(yōu)化土地長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)策略。一是統(tǒng)籌新區(qū)國(guó)土資源，搭建統(tǒng)一工作平臺(tái)。二是建立重大項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。三是爭(zhēng)取土地行政審批權(quán)盡快下放。四是村經(jīng)濟(jì)留用地開(kāi)發(fā)利用策略。