國(guó)企為何需要行政化的治理

蔣大興

摘 要：

在中國(guó)，國(guó)企的行政化治理是一種必然現(xiàn)實(shí)，是國(guó)家作為企業(yè)股東以及國(guó)企作為公共企業(yè)的本質(zhì)使然。行政化治理雖然一直被視為有礙國(guó)企商業(yè)化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于國(guó)企得到更多商業(yè)資源和商業(yè)利益。而且，國(guó)企的行政化治理是一種世界現(xiàn)象，差別只在于其目標(biāo)以及內(nèi)容、手段和方式的不同。由此，國(guó)企面對(duì)的關(guān)鍵問題，就不是如何脫離行政化治理的問題，而是如何改進(jìn)行政化的治理、進(jìn)行何種行政化治理的問題，即如何跳出原有產(chǎn)權(quán)調(diào)控模式，從利潤(rùn)導(dǎo)向走向公共導(dǎo)向，提升治理的透明度，讓國(guó)企為國(guó)家發(fā)展、為一般社會(huì)公眾謀取福利。中國(guó)一直追求將國(guó)企打造成獨(dú)立的商事主體，追求國(guó)企營(yíng)利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這顯然背離了作為公共企業(yè)的國(guó)企本質(zhì)。應(yīng)當(dāng)撩開國(guó)企的商事面罩，重新回到公共企業(yè)以及公共企業(yè)法的改革道路上——以特別企業(yè)法而非商事公司法的方式調(diào)整國(guó)企的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；行政化治理；公司；去行政化；公共企業(yè)

中圖分類號(hào)：DF411

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中國(guó)被等同于“無(wú)效率”或者“低效率”[1]。①長(zhǎng)期以來，行政化的治理也被視為

① 例如，有文獻(xiàn)指出，由于國(guó)企不能有效地去行政化，帶來很多問題：（1）過度壟斷。壟斷必然限制競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生腐敗，因此，幾乎所有的國(guó)家都有反壟斷立法，以消除壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而我國(guó)國(guó)企的反壟斷任重而道遠(yuǎn)。（2）難以形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。由于國(guó)企“去行政化”滯后，治理結(jié)構(gòu)改革依然面臨雙重的委托代理問題，主要是“董事會(huì)”由“行政化”的投資人派生是無(wú)法改變的事實(shí)，即使管理層或許能夠嘗試“職業(yè)經(jīng)理人”的改革方向，但由于決策層、決策機(jī)制不可能擺脫“行政化”，無(wú)論怎么建立治理結(jié)構(gòu)，都很難造成自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化國(guó)企。（3）經(jīng)營(yíng)管理效率不高。不可否認(rèn)，眾多國(guó)企的內(nèi)部管理體系、內(nèi)部管控水平高于大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)，但這是以犧牲或者忽視管理成本為代價(jià)的，國(guó)企內(nèi)部的管理部門、執(zhí)行部門，不是按照效率優(yōu)先的要求配置，仍然存在“大企業(yè)、小社會(huì)”的問題，存在非經(jīng)營(yíng)性部門與經(jīng)營(yíng)性部門配置不合理的問題。這種經(jīng)營(yíng)管理效率，完全讓它去市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，它是處于劣勢(shì)的。

國(guó)企的弊病，“去行政化”成為國(guó)企改革的當(dāng)然邏輯①，另一種更世俗、更習(xí)慣的說法是“政企分開”。行政權(quán)力對(duì)企業(yè)的干擾已經(jīng)不正常地影響到國(guó)企的正常運(yùn)營(yíng)，這已然成為常識(shí)性判斷。②國(guó)外的一些文獻(xiàn)，也不斷地在證明國(guó)家參與商事投資以及對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行控制是無(wú)效率的。③因此，有關(guān)國(guó)企的改革措施都在指望將其打造成為獨(dú)立的商事主體，建立間接化的所有權(quán)管理主體（國(guó)資委），淡化國(guó)企對(duì)行政權(quán)力的依賴?？墒牵@樣一種純粹商業(yè)化的道路是否能夠解決“去行政化”的問題？如果國(guó)企真的完全去行政化了，是否就實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)？這樣的問題，并不是毫無(wú)爭(zhēng)議。

在筆者

看來，國(guó)企的行政化是一個(gè)世界性的話題，并不是中國(guó)國(guó)企所獨(dú)有的問題。而且，國(guó)企的行政化有多重可能：可能是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企的經(jīng)濟(jì)功能，也可能是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企的公共功能。國(guó)企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“經(jīng)濟(jì)/商業(yè)”上或者“政治/公共”上的合理性。國(guó)企的行政治理，也有其政權(quán)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)上的根源，有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治—經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系”，拋開企業(yè)存在的政治與社會(huì)基礎(chǔ)，單純討論或者批評(píng)國(guó)企的行政治理，是一種“不負(fù)責(zé)任的解釋學(xué)”。

一、中國(guó)國(guó)企行政化治理的表征

所謂行政化治理，是指對(duì)國(guó)企的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權(quán)力因素。國(guó)企行政化治理的表現(xiàn)是多元的，無(wú)論在所有權(quán)的行使主體、公司治理，還是利潤(rùn)分配以及外部發(fā)展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。

首先，在所有權(quán)結(jié)構(gòu)方面，由行政化的機(jī)構(gòu)行使國(guó)企的所有權(quán)。這種行政化的機(jī)構(gòu)可能是國(guó)資部門，也可能是財(cái)政部門，甚至還可能是文化部門（文化企業(yè)），無(wú)論是何種機(jī)構(gòu)，無(wú)論該種機(jī)構(gòu)的名稱如何，甚至性質(zhì)如何（機(jī)關(guān)或者企業(yè)），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者部門，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

其次，公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國(guó)企內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)，部分國(guó)企的董事人選需要事先經(jīng)過組織部門任命，再由公司進(jìn)行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國(guó)企內(nèi)部仍然保留著行政機(jī)關(guān)的建制，部門領(lǐng)導(dǎo)稱“局長(zhǎng)”、“處長(zhǎng)”，而非“經(jīng)理”或者“總裁”；再如，公司內(nèi)部盛行長(zhǎng)官意志，董事長(zhǎng)一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤(rùn)分配決定權(quán)行政化等。

再次，在具體運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)企具有明顯的行政色彩。例如，為了保證國(guó)企安全運(yùn)營(yíng)，禁止或者限制其進(jìn)入一些風(fēng)險(xiǎn)性行業(yè)：不允許國(guó)企成為合伙企業(yè)的普通合伙人④、限制國(guó)企從事期貨投資⑤，等等。

最后，在外部發(fā)展空間上，國(guó)企也體現(xiàn)出很強(qiáng)的行政治理特色。國(guó)企官員很容易轉(zhuǎn)化為政府機(jī)關(guān)官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機(jī)會(huì)”，如果民企實(shí)力足夠雄厚，其投資人或者企

①

例如，劉俊海教授在其微博上也曾宣講國(guó)有企業(yè)去行政化的問題，認(rèn)為：“去行政化是國(guó)有企業(yè)公司治理改革的一個(gè)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)廉潔治理、透明治理、勤勉治理、誠(chéng)信治理的前提?！保▍⒁姡号Ｃ?論國(guó)企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中國(guó)的國(guó)有企業(yè)是伴隨著行政力量的支持而產(chǎn)生的，其蓬勃的發(fā)展離不開行政權(quán)力的支持，但是權(quán)力是一把雙刃劍，私法保護(hù)失效導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)發(fā)展止步不前，國(guó)有資產(chǎn)得不到優(yōu)化配置等也是因?yàn)樾姓?quán)力的干擾?！保▍⒁姡簭埵揽?國(guó)有企業(yè)投資人制度研究[D].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，2012.）

③ 例如，大約從20世紀(jì)90年代起，許多文獻(xiàn)表明國(guó)家官員在運(yùn)行商業(yè)公司中沒有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，許多證據(jù)記載了世界各地由國(guó)家控制運(yùn)行的公司的華麗失?。╩agnificent failures）。此類證據(jù)證明：國(guó)有控股企業(yè)與私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)資源可能會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)中的資源分配；國(guó)有控股企業(yè)效率較低，而且往往會(huì)污染更多。（參見：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企業(yè)法》第3條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人。”

⑤ 例如，《期貨交易管理?xiàng)l例》第45條規(guī)定：“國(guó)有以及國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行境內(nèi)外期貨交易，應(yīng)當(dāng)遵循套期保值的原則，嚴(yán)格遵守國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)部門關(guān)于企業(yè)以國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)入期貨市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

業(yè)負(fù)責(zé)人有可能成為政協(xié)委員或者常委，這是現(xiàn)實(shí)生活中比較常見的現(xiàn)象。

例如，有媒體指出：在中國(guó)，企業(yè)家能不能當(dāng)高官，取決于其是國(guó)企還是民企?！爸惺汀⒅惺?、中海油就出了大批的省部級(jí)高官，大國(guó)企出大官，小國(guó)企出小官。中國(guó)的企業(yè)，國(guó)企老板都有行政級(jí)別，官商一體化，不存在官商勾結(jié)的問題。給企業(yè)官員行政級(jí)別，企業(yè)分為部級(jí)企業(yè)、局級(jí)企業(yè)、處級(jí)企業(yè)、科級(jí)企業(yè)，這肯定是世界少有的中國(guó)特色?！保▍⒁姡禾K文洋.國(guó)企老板享受行政級(jí)別待遇違反社會(huì)公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理論上流行的批評(píng)意見認(rèn)為，國(guó)企的行政化治理最大的弊端是影響了國(guó)企的效率[2]。一些國(guó)外的研究也不斷證明，當(dāng)國(guó)家控制企業(yè)法人，其管理者沒有真正的股東，公司的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)利益在人民間廣泛分散。負(fù)責(zé)一個(gè)特定公司的政府官員沒有股東監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)管理時(shí)的那種動(dòng)力。在更令人震驚的情況下，造成的后果包括徹底掠奪企業(yè)資產(chǎn)（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理問題不是明目張膽的，但政府官員的私人利益可能會(huì)導(dǎo)致他們把重點(diǎn)放在促進(jìn)他們（有時(shí)是政治）的職業(yè)生涯而非公眾利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。這樣的判斷雖然可能有一些為數(shù)不少的實(shí)例證明，但事實(shí)上，行政化治理未必會(huì)影響到國(guó)企的效率，相反，在某種意義上，行政化恰好增強(qiáng)了國(guó)企的效率。一些研究表明，國(guó)家所有權(quán)對(duì)企業(yè)的控制，會(huì)減少企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)[5]，

例如，在私有化中剩余的國(guó)家所有部分的影響和強(qiáng)政府干預(yù)，可能導(dǎo)致公司的保守投資（如更少的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃），公司可能尋求社會(huì)穩(wěn)定和就業(yè)率最大化的政府政策，從而可能約束公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。這雖然也可能影響企業(yè)從事風(fēng)險(xiǎn)性的營(yíng)利活動(dòng)，但在另一方面減少了企業(yè)面對(duì)損失的機(jī)會(huì)。尤其是在中國(guó)，盡管已經(jīng)進(jìn)行了市場(chǎng)化取向的改革，但中國(guó)在整體上仍然是一個(gè)熱衷于依靠行政權(quán)力配置資源的國(guó)家，這從各級(jí)政府熱衷于親自組織招商活動(dòng)中可窺一斑。而且，由于堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線，各級(jí)政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作重心，行政權(quán)的運(yùn)作目標(biāo)和國(guó)企的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)很容易吻合，行政化的治理有助于國(guó)企取得經(jīng)濟(jì)資源，降低運(yùn)行成本。在中國(guó)，完全市場(chǎng)化的民營(yíng)企業(yè)需要“傍靠”政府部門，顯然從另一個(gè)角度證明了此種“歷史性事實(shí)”。再如，作為政策性銀行的國(guó)家開發(fā)銀行內(nèi)部仍保留各種“局”、“處”稱謂，國(guó)家開發(fā)銀行主要也是為了方便在地方開展工作，鑒于單位內(nèi)部的此種行政化設(shè)置和級(jí)別，當(dāng)國(guó)家開發(fā)銀行在地方進(jìn)行融資活動(dòng)時(shí)，地方政府往往會(huì)對(duì)口接待，有助于融資業(yè)務(wù)的開展。盡管“去行政級(jí)別”的問題一直在國(guó)企展開[6]，

例如，早在2008年，就有媒體報(bào)道，上海市委、市政府最新審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展的若干意見》，該規(guī)定在五個(gè)方面有重要突破，其中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)完善法人治理結(jié)構(gòu)，取消市管國(guó)企和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不再保留公務(wù)員身份，但“保留行政級(jí)別是有利的”，這樣的認(rèn)識(shí)也常見于普通民眾之中[7]。

在一則關(guān)于國(guó)企內(nèi)部行政級(jí)別的提問中，看到有讀者做了這樣的回答：“其實(shí)在大型國(guó)企或者央企里是絕對(duì)有級(jí)別的，保留這種級(jí)別是便于跟地方各部門有職級(jí)上的對(duì)應(yīng)與交流。一些央企老總下到地方當(dāng)省長(zhǎng)或者副省長(zhǎng)，都是有級(jí)別對(duì)應(yīng)的。這是特色社會(huì)主義國(guó)家的特別之處，不值得稀奇?！?/p>

行政化治理有助于效率提升，還可以從國(guó)企上市的優(yōu)勢(shì)地位中得到證明。因?yàn)橹卫淼男姓?，?guó)企在上市融資過程中更容易得到成功。截至2012年底，全國(guó)共有953家國(guó)有控股公司在A股上市，市值合計(jì)13.71萬(wàn)億元[8]。即使在短期寬松貨幣政策時(shí)期，大量的貨幣資源也是優(yōu)先注入國(guó)企解困。同樣，在所謂建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的實(shí)踐中，國(guó)企也是核心競(jìng)爭(zhēng)力。例如，神九飛天、蛟龍下海、高鐵奔馳、殲15一鳴驚人等，無(wú)不是國(guó)企參與的結(jié)果?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》確定的16個(gè)國(guó)家科技重大專項(xiàng)，中央企業(yè)參與了15個(gè)；歷年國(guó)家科技進(jìn)步特等獎(jiǎng)及絕大部分的國(guó)家技術(shù)發(fā)明一等獎(jiǎng)均由中央企業(yè)獲得，近一半的國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建在央企[9]。行政治理下的國(guó)企，不僅獲得了商業(yè)效率的提升，也取得了稅收繳納、社會(huì)保障等公共職能履行方面的業(yè)績(jī)。從2003年到2011年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)累計(jì)上繳稅金17.1萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近20%，2011年國(guó)有企業(yè)上繳稅金占全國(guó)稅收的38.4%。國(guó)有股權(quán)劃撥全國(guó)社會(huì)保障基金，使人民群眾擁有了更可靠的社會(huì)保障。到2011年底，已有2119億元的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益劃歸社?；?。中央企業(yè)還劃轉(zhuǎn)到全國(guó)社保基金83.94億股，為社?；鹛峁╅L(zhǎng)期收益[10]。可見，“大的就是好的”、“政府信用高于商業(yè)信用”，這在中國(guó)目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，仍是不需要特別證明的“真理”。