經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析視角下完善人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督制度的思考

粟綠墻+羅含生

各級(jí)人大對(duì)政府經(jīng)濟(jì)工作實(shí)施監(jiān)督，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、五年計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱計(jì)劃，五年計(jì)劃簡(jiǎn)稱規(guī)劃）并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予的一項(xiàng)重要職權(quán)。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析是各級(jí)人大（財(cái)經(jīng)委）開(kāi)展經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的重要形式和重要基礎(chǔ)，促進(jìn)了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但也應(yīng)該清醒地看到，由于種種原因，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的作用還遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督中存在的法律法規(guī)不健全、基礎(chǔ)資料粗略、審查流于形式、約束機(jī)制缺乏等等不足，影響了人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的實(shí)效。本文擬以經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析為視角，探求人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督制度存在的問(wèn)題，分析其成因，尋求相應(yīng)的解決方案，以期進(jìn)一步完善我國(guó)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督制度。

一、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析及人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱現(xiàn)象簡(jiǎn)析

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是指國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況和走向。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程及各個(gè)方面的描述、判斷、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，為經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督服務(wù)，具有綜合性、系統(tǒng)性和時(shí)效性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析按不同的標(biāo)志可以進(jìn)行不同的分類：從行政系統(tǒng)劃分，可以分為黨委、人大、政府、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。從時(shí)間上劃分，可以分為月度、季度、半年度和年度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。從行政層次或區(qū)域上劃分，可以分為全國(guó)、省、市或縣的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。此外，還有其他特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的任務(wù)是：綜合說(shuō)明國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本狀況，剖析國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)方面及其成因，分析計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問(wèn)題及其原因，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，是做好經(jīng)濟(jì)工作的重要基礎(chǔ)，更是人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的必備基本功。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析成果是各級(jí)黨委、人大和政府決策的基礎(chǔ)和前提，在各級(jí)黨委和政府制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大政方針政策中發(fā)揮著重要的參考作用，更是人大依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的重要依據(jù)，也是滿足人民群眾知情權(quán)的需要。深入開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析是正確評(píng)價(jià)和促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的必然要求。

2000年3月1日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），該《決定》規(guī)定：“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在4 月、7 月和10 月的15 日前分別召開(kāi)全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于一季度、上半年、前三季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的匯報(bào)，并進(jìn)行分析研究?！痹摗稕Q定》出臺(tái)后，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析有聲有色，成效顯著，使監(jiān)督工作邁上新臺(tái)階。地方各級(jí)人大也陸續(xù)通過(guò)建章立制，依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析工作，成為經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的新實(shí)踐。

但是，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析工作的“短板”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱的狀況不同程度地存在。全國(guó)和地方各級(jí)人大一些資料，包括一些專家的分析資料顯示，一些（地方）人大在計(jì)劃監(jiān)督中，對(duì)其制定是否科學(xué)合理，缺乏深入分析，難以全面深入審查，通常只能履行一種法定表決程序；有些人大經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析多停留在提出意見(jiàn)、建議上，分析成果轉(zhuǎn)化（即：成果運(yùn)用）較低；即使轉(zhuǎn)化為審議意見(jiàn)、決定和決議等監(jiān)督成果，或轉(zhuǎn)化為政策措施，但其執(zhí)行效果也相對(duì)較差。這些程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少、監(jiān)督成果落實(shí)不夠好的現(xiàn)象，造成發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多，促成解決的效果不明顯。如，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，中央、全國(guó)人大（財(cái)經(jīng)委）等早就提出治理建議，政府也采取了相應(yīng)措施。但正如有關(guān)文章指出：“中國(guó)治理過(guò)剩產(chǎn)能已歷十多年之久，措施不可謂不嚴(yán)厲，決心不可謂不大，但尷尬的是，很多長(zhǎng)期以來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)卻陷入了越治理產(chǎn)能越多的困境?！盵1]著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為“現(xiàn)在已經(jīng)找不到哪種主要產(chǎn)品產(chǎn)能不過(guò)?！盵2]。如此狀況，影響了人大經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析及其監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二、當(dāng)前我國(guó)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱的原因

筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督法律法規(guī)不健全、基礎(chǔ)資料簡(jiǎn)略、審查流于形式、約束機(jī)制缺乏等是造成人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱的根本原因。

（一）法律法規(guī)不健全

我國(guó)憲法和法律法規(guī)盡管對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)計(jì)劃作了明確規(guī)定，但在內(nèi)容上比較原則、模糊。就經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析而言，只是就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中進(jìn)行季度分析作了規(guī)定。而且，僅在專門委員會(huì)層面開(kāi)展；而事實(shí)上，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的本質(zhì)屬性決定了無(wú)論是人大及其常委會(huì)層面的聽(tīng)取審議、審查批準(zhǔn)計(jì)劃（規(guī)劃）的編制、執(zhí)行及調(diào)整等監(jiān)督，或者計(jì)劃（規(guī)劃）的部分調(diào)整和規(guī)劃的中期評(píng)估等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，或者重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、重大項(xiàng)目包括其他所有經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，還是人大對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的視察、調(diào)研等工作，沒(méi)有哪一項(xiàng)、哪一個(gè)環(huán)節(jié)的工作監(jiān)督，離得開(kāi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，只是分析的范圍不同、程度不同、角度不同、側(cè)重點(diǎn)不同罷了。但是，在這些監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督環(huán)節(jié)中，對(duì)實(shí)施經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的程序和方式?jīng)]有規(guī)定。對(duì)與政府及其部門如何做好銜接沒(méi)有具體規(guī)定。對(duì)如何開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析、成果轉(zhuǎn)化及其執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估，以及專業(yè)人員配備等，沒(méi)有配套規(guī)定。而這些問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，勢(shì)必造成較大的隨意性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析作用難以發(fā)揮，監(jiān)督成果難以落實(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督無(wú)法規(guī)范化、程序化，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威性。因此，只有把經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析貫穿于經(jīng)濟(jì)工作全過(guò)程，貫穿于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的始終，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，才能保障經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的成效得到提升。

（二）基礎(chǔ)資料簡(jiǎn)略。我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱與計(jì)劃（規(guī)劃）編制不科學(xué)有直接的關(guān)系。第一，沒(méi)有專門經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析成果?，F(xiàn)行計(jì)劃從內(nèi)容上看，計(jì)劃編制過(guò)粗、一般是上年計(jì)劃執(zhí)行情況和當(dāng)年計(jì)劃草案兩大部分。具體內(nèi)容包括上年計(jì)劃執(zhí)行情況，以及當(dāng)年計(jì)劃總體要求、目標(biāo)、政策措施和主要任務(wù)等，沒(méi)有專門章節(jié)討論經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析僅根據(jù)計(jì)劃報(bào)告需要作相應(yīng)的描述。這些描述往往概述較多，深度和廣度不夠。而深刻、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析成果，是產(chǎn)生高質(zhì)量審議意見(jiàn)的基礎(chǔ)和前提。一份高質(zhì)量的審議意見(jiàn)，又是體現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)督工作最直接的成果，更是加快發(fā)展的助推器。第二，指標(biāo)之間的關(guān)系缺乏詳細(xì)分析說(shuō)明。比如，GDP是最終需求——投資、消費(fèi)、凈出口這三種需求之和；又如，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的成本如何？再如，投資與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題怎樣等。這些情形，使代表們據(jù)此既弄不清楚經(jīng)濟(jì)總量是否均衡，總需求、總供給的制約如何，也看不明白國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率和效益怎樣、結(jié)構(gòu)是否合理等。第三，重大項(xiàng)目的說(shuō)明過(guò)于籠統(tǒng)。對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目的審查，有多少，不清楚；是否合理，能否帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，也不明白。因而，最終沒(méi)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

另外，有的統(tǒng)計(jì)方法、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析需要。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)還不系統(tǒng)、不夠細(xì)致；全國(guó)層面和各地方的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、數(shù)據(jù)存在不協(xié)調(diào)不一致情況，各地方數(shù)據(jù)匯總與國(guó)家總體核定數(shù)據(jù)有出入。

（三）審查流于形式。主要有兩個(gè)方面原因，一方面是由于人員素質(zhì)不齊，調(diào)研和審查工作浮于表面。從目前各級(jí)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，盡管設(shè)立了財(cái)經(jīng)（工作）委員會(huì)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行初步審查，但其組成人員業(yè)務(wù)能力不盡一致，有的不熟悉經(jīng)濟(jì)工作，有的不懂得經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析方法，有的不知道經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的意義，有的不明白指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)的解釋力如何等，因而，難以承擔(dān)計(jì)劃審查這一專業(yè)性極強(qiáng)的工作。也難怪有的地方人大開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析出現(xiàn)政績(jī)夸大化、問(wèn)題掩蓋化、分析形式化等問(wèn)題。由于初審人員業(yè)務(wù)能力因素的影響，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析成果質(zhì)量不高，初步審查工作難以深化，導(dǎo)致監(jiān)督的決策缺乏翔實(shí)、正確的參考和依據(jù)，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督流于形式，影響監(jiān)督實(shí)效。

另一方面，審議程序簡(jiǎn)單。按照《決定》規(guī)定，國(guó)務(wù)院編制計(jì)劃草案、規(guī)劃草案以及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃草案，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。在地方，各級(jí)人大及其常委會(huì)也作了類似規(guī)定，將同級(jí)政府計(jì)劃草案交同級(jí)人大相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)進(jìn)行初步審查。但由于各種原因，計(jì)劃草案、計(jì)劃報(bào)告常常無(wú)法按時(shí)提出，人大代表往往在召開(kāi)人大會(huì)議時(shí)或在會(huì)議中才看到計(jì)劃報(bào)告。在會(huì)議議程多、任務(wù)重、會(huì)期短的情況下，人大代表難以對(duì)計(jì)劃草案進(jìn)行全面、深入和細(xì)致地審查監(jiān)督。而且，我國(guó)目前對(duì)計(jì)劃審批采取的是一次表決、一次通過(guò)形式，沒(méi)有分項(xiàng)表決或辯論程序和機(jī)制，只是在分組審議中發(fā)表意見(jiàn)或得到解釋，但作用不大。其結(jié)果只是履行一種表決程序，計(jì)劃草案、計(jì)劃報(bào)告的通過(guò)審批，在一定程度上流于形式。

（四）約束機(jī)制缺乏。年度計(jì)劃（規(guī)劃）一旦得到人大批準(zhǔn)，即成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，不得任意改動(dòng)。但在實(shí)施過(guò)程中，存在隨意性。如，一遇到困難，就輕易調(diào)整計(jì)劃指標(biāo)；又如，對(duì)落實(shí)人大的監(jiān)督成果，往往由政府及其有關(guān)部門作出反饋意見(jiàn)，向人大一報(bào)告，即了之；對(duì)整改意見(jiàn)執(zhí)行效果如何，沒(méi)有進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，缺乏制度約束。

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上指出，“就同一個(gè)問(wèn)題持續(xù)進(jìn)行監(jiān)督，督促國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門加強(qiáng)和改進(jìn)工作，這是加大人大監(jiān)督工作力度、提高人大監(jiān)督工作水平的又一次有益嘗試，不僅增強(qiáng)了人大監(jiān)督工作的實(shí)效，也豐富了人大監(jiān)督工作的方式?！边@充分說(shuō)明建立跟蹤監(jiān)督對(duì)保障經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督實(shí)效的必要性和重要性。

我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些扭曲現(xiàn)象長(zhǎng)時(shí)間得不到匡正，除了與政府向人代會(huì)提交的計(jì)劃（規(guī)劃）編制本身不科學(xué)有關(guān)外，更與計(jì)劃（規(guī)劃）實(shí)施情況的績(jī)效評(píng)估體系缺失有關(guān)。

對(duì)計(jì)劃（規(guī)劃）實(shí)施情況作完整、全面或全程的評(píng)估，是進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督科學(xué)性、民主性和公開(kāi)性的需要?？茖W(xué)評(píng)估人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督成果的落實(shí)效果包括宏觀調(diào)控的質(zhì)量和效益，是經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但當(dāng)下，在人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督中，除了經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)外，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況可測(cè)、可評(píng)估的途徑和方法。同時(shí)，人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督成果執(zhí)行的透明度不高，人大對(duì)其執(zhí)行情況缺乏了解，缺乏詢問(wèn)和跟蹤調(diào)查。而對(duì)于監(jiān)督法中規(guī)定的質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等非經(jīng)常性監(jiān)督形式，各級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)踐中運(yùn)用又較少，致使日常性監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。

而且，人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督權(quán)威性不足的另一個(gè)重要原因，是我國(guó)尚未建立經(jīng)濟(jì)工作問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)沒(méi)有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，監(jiān)督意見(jiàn)沒(méi)有落實(shí)的，或者計(jì)劃目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的，或者不按經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法律法規(guī)辦事的，負(fù)什么責(zé)任，沒(méi)作規(guī)定。如“國(guó)家‘十一五末期，萬(wàn)元GDP能耗、R&D經(jīng)費(fèi)占GDP比重這兩個(gè)約束性指標(biāo)沒(méi)有完成任務(wù)，卻沒(méi)有看到有關(guān)部門對(duì)此作出說(shuō)明或承擔(dān)責(zé)任，具有嚴(yán)肅法律效力的約束性指標(biāo)形同虛設(shè)[3]?！?/p>

三、完善我國(guó)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的建議

筆者認(rèn)為，要改變?nèi)舜蠼?jīng)濟(jì)工作監(jiān)督薄弱的現(xiàn)狀，必須進(jìn)一步完善人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的法律制度。為此提出如下建議：

（一）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法制建設(shè)。一是制定《經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法》，以法律形式規(guī)定人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)力，強(qiáng)化人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督走上更加規(guī)范化的法治軌道?！督?jīng)濟(jì)監(jiān)督法》，要明確人大審批監(jiān)督計(jì)劃（規(guī)劃）的內(nèi)容，對(duì)計(jì)劃的編制、執(zhí)行及調(diào)整等全過(guò)程監(jiān)督，計(jì)劃的部分調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、重大項(xiàng)目等的監(jiān)督程序和方法；明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析監(jiān)督程序、方式。同時(shí)，廢止《決定》。二是制定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析規(guī)范等配套法律法規(guī)，指導(dǎo)地方性法規(guī)規(guī)章建設(shè)。要以計(jì)劃為核心，制定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析規(guī)范，對(duì)分析對(duì)象、方式方法、成果轉(zhuǎn)化等作出更為具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)定，以增強(qiáng)其科學(xué)性和實(shí)效性，并把經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析成果轉(zhuǎn)化后的執(zhí)行情況和效果，與跟蹤監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，明確政府及其有關(guān)部門、人員的職責(zé)范圍、工作流程，并與人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督作好銜接，進(jìn)而體現(xiàn)可操作性和有效性。三是加快出臺(tái)《發(fā)展規(guī)劃法》，把規(guī)劃的編制、實(shí)施、部分調(diào)整和中期評(píng)估，以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析程序、方式等要求納入法制軌道，增強(qiáng)規(guī)劃的約束力，增強(qiáng)嚴(yán)肅性和實(shí)效性。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)資料。科學(xué)的計(jì)劃編制是人大監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)工作的前提和基礎(chǔ)。首先，在全國(guó)各級(jí)政府建立統(tǒng)一的 “一表一冊(cè)一報(bào)告”模式，對(duì)現(xiàn)行計(jì)劃編制、執(zhí)行或調(diào)整報(bào)告模式進(jìn)行改革和完善?！耙槐怼保壕褪恰秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及完成表》，對(duì)凡能量化的指標(biāo)，一律按統(tǒng)一項(xiàng)目和格式，以量化數(shù)據(jù)用統(tǒng)一表格反映，編入此表。主要內(nèi)容包括上年度指標(biāo)的目標(biāo)值和完成值，以及當(dāng)年的目標(biāo)值。這種表格模式，還可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，以利于統(tǒng)一考核、指導(dǎo)和核算工作。一定程度上還可以促進(jìn)解決全國(guó)層面和各地方的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)不一致情況的問(wèn)題。“一冊(cè)”：即重大項(xiàng)目?jī)?cè)。對(duì)重大項(xiàng)目細(xì)化、編制成冊(cè)。這方面安徽省人大的做法值得提倡。對(duì)計(jì)劃和規(guī)劃草案中的政府性投資項(xiàng)目，單獨(dú)編印成冊(cè)，包含項(xiàng)目名稱、投資金額、可行性論證、建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本控制和預(yù)期效益等，以利人大代表了解情況，增強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的透明度，提高投資決策的民主化和科學(xué)化，做好審議工作。“一報(bào)告”：即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)分析報(bào)告。政府在計(jì)劃（規(guī)劃）草案編制、執(zhí)行、部分調(diào)整或規(guī)劃中期評(píng)估等監(jiān)督環(huán)節(jié)，專門向人大提交適時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)分析報(bào)告。報(bào)告應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)供需、結(jié)構(gòu)和效益等情況進(jìn)行綜合分析，對(duì)指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明，對(duì)未來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)前景進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，并把握好宏觀調(diào)控政策。在對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析研究的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的總體要求、政策措施和主要任務(wù)等。同時(shí)，報(bào)告還應(yīng)包括上一階段人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督成果執(zhí)行的效果的自評(píng)情況。其次，人大應(yīng)搞好提前介入。特別是地方人大要在計(jì)劃草案的編制環(huán)節(jié)，搞好事前介入和初審工作。再次，改善統(tǒng)計(jì)方法和指標(biāo)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，為分析判斷形勢(shì)提供科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)。通過(guò)改進(jìn)計(jì)劃編制方法和加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作，以便人大（人大代表）及其常委會(huì)審查監(jiān)督。

（三）提高審查質(zhì)量。對(duì)計(jì)劃（規(guī)劃）的監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性、政策性、法律性很強(qiáng)的工作。一方面，人大特別是地方各級(jí)人大要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)。另一方面要配備充足的專業(yè)人員，專司與計(jì)劃編制介入、執(zhí)行有關(guān)的分析論證等審查和監(jiān)督的具體職責(zé)，成為真正的“內(nèi)行監(jiān)督”。在分析論證中，重點(diǎn)就是要搞好相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析研究，為人大及其常委會(huì)決策提供參考和依據(jù)。

同時(shí)，搞好計(jì)劃（規(guī)劃）初審。政府要嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在提前計(jì)劃（規(guī)劃）編制的基礎(chǔ)上，將計(jì)劃（規(guī)劃）草案在人代會(huì)召開(kāi)前一個(gè)月提交人大相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)進(jìn)行初審。人大相關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)要盡量安排專題會(huì)議對(duì)計(jì)劃（規(guī)劃）落實(shí)進(jìn)行細(xì)致、深入的初審，以彌補(bǔ)人代會(huì)審議時(shí)間短的不足。

在人代會(huì)審議中，可探索推行政府計(jì)劃（規(guī)劃）的結(jié)構(gòu)化審議與分項(xiàng)表決制度。即對(duì)“一表一冊(cè)一報(bào)告”中某一項(xiàng)進(jìn)行專門審議、逐項(xiàng)表決，以提升人大經(jīng)濟(jì)工作審議水平。

除此之外，鑒于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)需要進(jìn)行專項(xiàng)分析、專項(xiàng)審計(jì)或?qū)I(yè)審查的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，可以由人大委托專家咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查分析，或要求統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查分析，或要求審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行專業(yè)審計(jì)。借助“外腦”，提高經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的公信力和實(shí)效性。

（四）建立約束機(jī)制。人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督約束機(jī)制，不僅是人大制度的自身要求，同時(shí)也是人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督最重要的治本措施。黨的十八大報(bào)告提出，“健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。”這給各級(jí)人大加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督提出了新要求。筆者認(rèn)為，建立和完善我國(guó)的人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督約束機(jī)制的總體框架是，在健全人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督法律法規(guī)的同時(shí)，建立跟蹤監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)三個(gè)監(jiān)督制約的子體系，并由這三個(gè)子體系互為補(bǔ)充，形成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督約束機(jī)制。

一是建立跟蹤監(jiān)督制度。對(duì)人大的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督成果進(jìn)行連續(xù)監(jiān)督，以提高監(jiān)督實(shí)效。二是建立績(jī)效評(píng)估制度。主要包括兩個(gè)方面：第一，加強(qiáng)研究，制定人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督成果落實(shí)評(píng)估體系。對(duì)同級(jí)政府向人大書(shū)面報(bào)告的各類審議意見(jiàn)或決定等的落實(shí)情況及其效果、各項(xiàng)調(diào)控措施的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。對(duì)能量化的，一律以量化方式評(píng)估；對(duì)無(wú)法量化的，采取公眾問(wèn)卷調(diào)查與人大代表、人大常委會(huì)滿意度測(cè)評(píng)相結(jié)合的方式進(jìn)行評(píng)估。第二，通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，人大向社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督過(guò)程、監(jiān)督結(jié)果，接受公眾對(duì)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的滿意度測(cè)評(píng)。三是建立經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)制度。對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、重大問(wèn)題或作出決議，或采取經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式；對(duì)計(jì)劃（規(guī)劃）實(shí)施過(guò)程中違法行為的法律責(zé)任作出明確的規(guī)定，加大處罰力度，以增強(qiáng)人大經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的約束力，增強(qiáng)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

注釋：

[1]馬光遠(yuǎn)：《治理產(chǎn)能過(guò)剩應(yīng)以市場(chǎng)為主》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年10月17日。

[2]趙曉童、吳敬璉：《定向降準(zhǔn)頻繁使用 此時(shí)已不是穩(wěn)健貨幣政策》，載《鳳凰財(cái)經(jīng)》2014年6月12日。

[3]朱敏：《我國(guó)規(guī)劃中期評(píng)估存在五大問(wèn)題》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年3月1日。

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[8]第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議：《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，2006年8月27日。

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[12]《全國(guó)人大常委會(huì)組成人員對(duì)“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告的審議意見(jiàn)》，載中國(guó)人大網(wǎng)2014年1月13日。

（作者單位：重慶市合川區(qū)人大常委會(huì)）