地方人大常委會年度工作要點探微

許美群

地方人大常委會作為地方國家權力機關的常設機關，為了行使職權，提高效能，每年制定年度工作要點，以作開展年度工作的指南。可見，制定工作要點作為行使國家權力的一種目標設計，是地方人大常委會依法履職、做好各項工作的前提和根本，也成為了地方人大常委會一項基礎性工作。按照憲法和有關法律規(guī)定，人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，人大工作體現黨的主張和人民意志，因此，制定工作要點要圍繞中心服務大局、助力改革發(fā)展穩(wěn)定、關切社會熱點焦點、緊扣民生問題，使工作要點成為開展年度工作的指導性文件。近年來，地方各級人大常委會十分重視工作要點的制定，在實際工作中證明了其重要性和必要性，學界對此理論研究方興未艾。隨著人大在國家治理體系中的地位和作用不斷加強，也要求我們在實踐中對如何科學制定人大常委會年度工作要點進行研究和探索。

一、工作要點的性質

人大工作具有很強的法律性、程序性和規(guī)范性，人大常委會年度工作要點也有其相應的法律屬性。憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級人大常委會由本級人大產生，向本級人大負責和報告工作，受本級人大監(jiān)督。地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次，聽取和審議人大常委會工作報告是人代會的法定議程。通常情況下，人大常委會的工作報告有兩部分，一部分是表述過去一年的主要工作，另一部分是提出今后一年的主要任務。對于新的一年常委會工作任務和安排，一般是就立法、監(jiān)督、代表工作、討論決定重大事項、外事交往以及常委會自身建設等方面提出總的思路和要求。人代會上對人大常委會工作報告進行表決，決定是否批準人大常委會工作報告。從人大常委會依法接受人代會監(jiān)督，并向其報告工作的角度看，年度工作要點必須嚴格按照上一次本級人代會批準的常委會工作報告和相應的決議，把常委會工作報告和人代會決議的有關原則要求細化、具體化，落實到具體項目上。這就決定了年度工作要點是規(guī)定人大常委會在新一年開展工作活動的方向、范圍和程度的指導性文件[1]。工作要點的程序性和規(guī)范性，主要體現在提出渠道、通過以及修訂等環(huán)節(jié)，以下相關章節(jié)將作進一步闡述。

二、制定工作要點的基本做法

上述著重從法律屬性方面闡述工作要點的性質，對于如何制定工作要點，屬于程序性問題。據不完全統(tǒng)計，目前關于工作要點制定程序，多數地方人大常委會沒有出臺具體的規(guī)定。全國人大常委會議事規(guī)則對其年度工作要點的制定程序也沒有明確規(guī)定[2]?，F在通常的做法是，每年年初人代會結束后，地方人大常委會辦事機構的綜合部門根據人代會關于人大常委會工作報告決議的原則意見，在一定范圍內征求意見后起草工作要點，再經主任會議審議通過。有的經主任會議討論后，再提請常委會全體審議或表決通過。關于如何審議通過工作要點的做法，從公布的有關資料看，全國人大常委會2014年工作要點、立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃，都是由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次委員長會議審議通過，并由全國人大常委會辦公廳公布。從部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會2014年工作要點通過做法了解到[3]，做法主要有三種：其一，工作要點由主任會議審議通過，吉林、浙江、安徽、福建、江西、山東、廣東、海南和陜西等省人大常委會與全國人大常委會的做法相仿，由主任會議審議通過年度工作要點，并印發(fā)常委會會議和相關單位。其中吉林等省人大常委會的年度工作要點同年度立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃經主任會議通過后報省委批準再印發(fā)。其二，北京、河北、黑龍江、湖北、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅等省、自治區(qū)、直轄市人大常委會的工作要點先由主任會議討論通過，再提請常委會會議審議通過，并印發(fā)。其三，上海市人大常委會的工作要點先由主任會議討論通過，再提請常委會會議表決通過，并印發(fā)。值得關注的是，上海市人大常委會把由主任會議通過的年度立法工作計劃和監(jiān)督工作計劃作為工作要點的附件。以上三種做法，各地人大常委會大多數依照各自的工作慣例和方法來制定工作要點，基本沒有出臺具體的程序規(guī)定。

三、工作要點的內容構成

工作要點作為人大常委會全年工作的總議程，具體列明了常委會一年計劃完成的工作目標和任務。由于各地的經濟社會發(fā)展情況不甚相同，以及在不同時期工作各有側重點，因此，地方各級人大常委會年度工作要點的內容也不盡相同。從部分省、直轄市人大常委會2014年工作要點了解到[4]，上海市人大常委會工作要點內容構成：立法工作、監(jiān)督工作、重大事項決定和人事任免工作、代表工作、常委會自身建設。湖北省人大常委會工作要點內容構成，堅持科學立法、民主立法，發(fā)揮地方立法的引領推動和規(guī)范保障作用；加強監(jiān)督工作，推動中央和省委重大決策部署與法律法規(guī)的貫徹落實；行使重大事項決定權，推進決策的科學化民主化；依法做好人事任免工作，保證地方國家機關有效運轉；尊重代表主體地位，支持和保障代表依法履職；創(chuàng)新體制機制，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新；加強人大研究與宣傳工作，提升人大工作水平；發(fā)揮人大特點和優(yōu)勢，做好人大外事工作；全面加強自身建設，努力提升履職能力和服務保障水平。廣東省人大常委會工作要點內容構成，適應全面深化改革的需要，加快推進立法工作；積極回應社會關切，加大監(jiān)督工作力度；做好人事任免工作；以發(fā)揮代表作用為主線，積極推進代表工作；以提高履職能力為目標，進一步加強自身建設。從具體實踐看，因為憲法和法律賦予了人大相關職權，工作要點的內容構成也因人大的職權而相對固定。地方各級人大常委會制定年度工作要點在內容構成上基本效仿全國人大的做法，同時根據自己的具體情況進行安排。工作要點內容構成雖然不完全相同，但基本包括立法、監(jiān)督、討論決定重大事項、人事任免、代表工作和常委會自身建設等方面。對于沒有立法權的地方人大常委會年度工作要點重點突出在監(jiān)督、代表工作和自身建設這幾方面。

四、關于工作要點的幾點思考

工作要點經一定程序通過后，它對人大常委會開展工作起到很強的指導作用。但實踐中，工作要點的法定地位、選題渠道、提出程序以及有效落實等方面還值得深刻研究和探索，這些問題在一定程度上掣肘工作要點的科學制定，也影響人大權力的有效行使。

1.突出工作要點的法定地位

憲法規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，決定了人大依法履職的法定地位。從法律屬性角度看，工作要點作為常委會年度工作的指導性文件在人大工作中具有法定地位。在實際工作中，常委會部署全年工作時，要以工作要點為遵循，對工作要點的每項工作統(tǒng)一組織實施，將其進行細化分解，落實到常委會辦事機構、工作機構或專門委員會，確保實現常委會年度工作目標。各委員會要制定落實常委會工作要點的具體措施，把自身工作有機融入常委會總體工作之中，自覺維護常委會工作要點的法定地位。

2.拓寬工作要點的選題渠道

工作要點是常委會年度工作指南，工作要點的選題直接影響到人大工作的開展和質量。制定工作要點要不斷拓寬選題渠道，講求大局、重點與實效。首先，要體現黨的主張和人民意志。將黨委的發(fā)展思路、長遠規(guī)劃、重大決策等意圖體現在工作要點中，使人大常委會工作要點與黨委的部署同向合拍；要圍繞人民群眾關心的熱點難點問題，把最根本的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、交通、社會保障和環(huán)境保護等民生問題安排到工作要點中。其次，注重調研成果的轉化。人大的職權賦予了人大專門委員會和常委會工作委員會進行調查研究，為常委會行使權力提出意見、建議和議案的基本職能，各委員會每年應重點選擇事關改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題，集中力量，進行調研，為常委會制定工作要點提供有分量的調研報告；常委會組成人員就自己關注的問題深入調研，以專題發(fā)言或聯名提出議案的形式向常委會提出并吸收到工作要點中。再次，緊密結合代表工作。人大代表是人民代表大會的主體，常委會工作要點要緊密結合代表工作，將常委會領導和組成人員聯系人大代表，人大代表聯系群眾以及代表培訓、代表建議辦理等活動納入工作要點，同時也將代表專題調研、執(zhí)法檢查、視察和工作評議等嵌入工作要點。最后，與“一府兩院”同步。常委會工作要點的選題要和“一府兩院”工作目標相結合，重點選“一府兩院”需要加強或改進的事項，推進“一府兩院”工作實現跨越式發(fā)展。

3.規(guī)范工作要點的制定程序

目前，尚未有相關的法律法規(guī)明確規(guī)定工作要點的制定程序，地方各級人大常委會大多數按照各自的工作慣例和方法來制定工作要點，這樣缺乏規(guī)范性和嚴肅性，與人大工作特點不相稱合。特別是有的地方人大常委會在工作要點選題方面沒有向常委會組成人員征求意見，這不利于常委會組成人員有效參與常委會工作，充分發(fā)揮其作用。工作要點也沒有提請常委會會議通過，沒有發(fā)揮常委會的整體功能和集體智慧。建議地方人大常委會在其議事規(guī)則中明確規(guī)定工作要點的制定程序，首先在上一年底或年初由常委會辦事機構向各委員會以及常委會組成人員發(fā)出工作要點征求意見函，常委會辦事機構、工作機構和專門委員會以及常委會組成人員結合黨委中心工作，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局，根據工作職責，選題調研，并形成建議，常委會辦事機構的綜合部門根據所征集到的意見和人代會關于人大常委會工作報告決議的原則意見匯總梳理后形成工作要點初稿，再經主任會議討論通過后形成常委會工作要點草案，最后提請常委會會議審議通過，并以一定的方式向社會公布。另外，工作要點通過后如需調整修改，必須經常委會會議通過。

4.保障工作要點的有效落實

工作要點制定通過后，關鍵在實施，這樣才能保障常委會的決策部署得到有效落實。常委會根據工作要點進行細化分解，將具體項目落實到常委會辦事機構、工作機構和專門委員會等承辦部門。各承辦部門按照項目完成的時間節(jié)點實施，并將實施落實情況向常委會辦事機構的綜合部門匯總。對于未能及時完成任務或工作效果未能達標的，可根據人大機關相關的工作督辦辦法實施督辦。工作要點完成情況匯總后，印發(fā)常委會會議。

注釋：

[1][2]王立軍：《關于地方人大常委會年度工作要點的幾點思考》，載《人大研究》2008年第8期。

[3][4]內容來自吉林、浙江、安徽、福建、江西、山東、廣東、海南、陜西、北京、河北、黑龍江、 湖北、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、上海等省、自治區(qū)、直轄市人大官方網站有關資料統(tǒng)計形成。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）