人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合實(shí)踐中的幾點(diǎn)思考

陳松來

《人民問政》（《實(shí)事面對(duì)面》）和《代表在線》欄目（以下簡(jiǎn)稱兩個(gè)欄目），運(yùn)行11年來，在溫州市民中具有較高的知名度和影響力，成為廣大民眾訴求的重要渠道和窗口，也成為溫州市人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要“利器”。但是，一些學(xué)者對(duì)監(jiān)督主體是否合法存在一些爭(zhēng)議，欄目在制作過程中政府官員采訪難、邀請(qǐng)到演播室做嘉賓難，以及人大代表作用的發(fā)揮、欄目創(chuàng)新等問題，在運(yùn)作中也存在一些困惑。

一、關(guān)于監(jiān)督主體合法性的問題

在我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督體系中，有諸多種監(jiān)督，如黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等。每種監(jiān)督都有自己獨(dú)特的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)因素。而作為人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督主體，它的法律依據(jù)在哪里，這是人們首先要拷問的。

1.法理依據(jù)。研究?jī)蓚€(gè)欄目的合法性，應(yīng)該追溯到我國(guó)根本的政治制度，追溯到我們國(guó)家的根本大法，追溯到我們國(guó)家最基本的政治理念。從我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈來看，人民依法選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督行政、審判和檢察機(jī)關(guān)，國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)各司其職，行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，從而形成具有中國(guó)特色的人民監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的基本框架。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民是國(guó)家的主人，人民行使權(quán)力的代議機(jī)關(guān)是各級(jí)人大及其人大常委會(huì)，監(jiān)督權(quán)是法律賦予人大的一項(xiàng)重要職能，這是我國(guó)的根本政治制度所決定的。因此，人大及其常委會(huì)所行使的權(quán)力基礎(chǔ)是人民。

而輿論監(jiān)督從表面上看是新聞媒體的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是人民監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論，也就無所謂輿論監(jiān)督。人民群眾是輿論監(jiān)督的主體，新聞媒體只是輿論監(jiān)督的載體。輿論監(jiān)督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監(jiān)督都更能直接體現(xiàn)人民的監(jiān)督意志。

由此不難看出，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督最具人民監(jiān)督的特征，都是來自人民，依靠人民，代表人民，又服務(wù)于人民。它們監(jiān)督的共同之處是：主體是人民群眾，主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者；監(jiān)督的客體主要是各級(jí)各類權(quán)力的行使者；監(jiān)督的目的不僅是揭露問題，批評(píng)缺點(diǎn)，反映人民的呼聲，還提出建議和意見，有較強(qiáng)的警示性和預(yù)防性；兩者都不直接處理問題，相對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督來講，又都是一種外在監(jiān)督。因此，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，從法理上推理，合法性是沒有問題的，具有充分的法理依據(jù)。

2.現(xiàn)實(shí)需求。相對(duì)于人大的立法權(quán)來說，人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮顯得剛性不夠。從微觀層面來看，人大監(jiān)督制度與機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)在基本要素還不夠規(guī)范，自身運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制弱化；從中觀層面來說，人大的監(jiān)督還面臨著政治體制的障礙，主要表現(xiàn)在黨與人大的關(guān)系以及黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的問題；從宏觀層面來看，主要表現(xiàn)為國(guó)人民主法制意識(shí)的欠缺，人治的思想意識(shí)及外來政治體制的盲目崇拜，致使人大的監(jiān)督在現(xiàn)行社會(huì)中的影響力受到限制。

輿論監(jiān)督雖也是我國(guó)整個(gè)監(jiān)督機(jī)制中不可缺少的監(jiān)督形式，從理論上說，輿論監(jiān)督具有人民性、公開性、民主性、獨(dú)立性等特征。但在現(xiàn)實(shí)中，輿論監(jiān)督同樣存在著運(yùn)作上的困境，政治性強(qiáng)而獨(dú)立性缺少。輿論媒體在組織機(jī)構(gòu)、人事管理上隸屬于黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在行政管理、經(jīng)費(fèi)等方面又依賴于政府。因此，輿論監(jiān)督的實(shí)際影響力也受到較大的制約。

作為行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督主體的人大代表，除參加一年一度的人代會(huì)審議政府工作報(bào)告和參加一些執(zhí)法檢查、評(píng)議外，還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，改進(jìn)人大代表的監(jiān)督方式，創(chuàng)設(shè)監(jiān)督載體，增強(qiáng)輿論監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)人大監(jiān)督的時(shí)效性，這對(duì)于加強(qiáng)民主政治建設(shè)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

3.學(xué)者評(píng)論。為更好地求證兩種監(jiān)督相結(jié)合的法理依據(jù)，2004年9月11日，在兩個(gè)欄目創(chuàng)辦一周年的時(shí)候，溫州市人大常委會(huì)舉行人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督專家學(xué)者座談會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)一些專家學(xué)者進(jìn)行研究探討。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)委員、中國(guó)社科院法學(xué)院院長(zhǎng)信春鷹（現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)委員、法制工作委員會(huì)副主任）認(rèn)為，人民是國(guó)家的主人，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人大和人大常委會(huì)，監(jiān)督權(quán)是人大的一項(xiàng)重要職能，是憲法授予人大的四大權(quán)力之一，人大可以用很多方式行使這一權(quán)力，所以政治上是有合法性的。而媒體是黨和人民的喉舌，從這個(gè)政治邏輯來推理，合法性是沒有問題的。雖然沒有哪條法律規(guī)定人大可以主導(dǎo)媒體，但看合法性，應(yīng)該追問國(guó)家的根本政治制度和根本大法，人民是國(guó)家的主人，人民通過人大行使監(jiān)督權(quán)，如果我們確認(rèn)媒體是人民的喉舌，那么合法性是符合法律邏輯的。

參加會(huì)議的原北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心主任、中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍說，我們看合法性的時(shí)候，不能僅盯著法律條文，還應(yīng)從法律精神和法律原則出發(fā)，尋找合法性。人大是民意機(jī)關(guān)，當(dāng)然要反映人民群眾的意志、要求，這是它的本性。在人代會(huì)上，人大代表可以通過提議案的形式來履職，但還有一些形式?jīng)]有明文規(guī)定，法律不可能把代表履行職務(wù)的形式都規(guī)定很詳細(xì)。因此，不管從政治還是法律的角度，人大推導(dǎo)出其他行使權(quán)力的方式也是可以的，人民的監(jiān)督機(jī)關(guān)和人民的喉舌代表人民的利益，無論如何都是合法的。

中國(guó)人民大學(xué)新聞學(xué)院院長(zhǎng)喻國(guó)明說，黨管輿論應(yīng)該說是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，但是，事實(shí)上并沒有任何一條法律明確規(guī)定說，中國(guó)的輿論工具都應(yīng)該由黨委宣傳部來管理，法律沒有這樣的規(guī)定，只是既成現(xiàn)實(shí)而已。法律沒有明確的規(guī)定，但允許我們作出符合社會(huì)發(fā)展要求的一些創(chuàng)新和探索，溫州創(chuàng)辦的兩個(gè)欄目就是這種探索之一。

信春鷹說，人大監(jiān)督的溫州模式或者輿論監(jiān)督的溫州模式，雖然它突破了傳統(tǒng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式，但它依然遵循并符合憲法和法律規(guī)定。它對(duì)民主、政府效率、民眾利益和政府責(zé)任的拷問，使它具備了合理性。當(dāng)然，一年的運(yùn)行也已證明兩個(gè)欄目的監(jiān)督方式具備可行性。

欄目在實(shí)際運(yùn)行中，主管溫州新聞?shì)浾摰氖形麄鞑浚步o予了肯定。在2003年9月6日兩個(gè)欄目創(chuàng)辦的新聞發(fā)布會(huì)上，市委宣傳部常務(wù)副部長(zhǎng)林可夫認(rèn)為，人大的宣傳工作，是黨的宣傳工作的有機(jī)組成部分，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，就是建立在宣傳這個(gè)載體上的。因此，創(chuàng)辦兩個(gè)欄目，為黨管輿論方式的創(chuàng)新進(jìn)行了有益的嘗試。

由此可見，實(shí)踐人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合，是現(xiàn)階段客觀實(shí)際的要求。兩個(gè)欄目的長(zhǎng)期成功運(yùn)行，便是很好的佐證，是賦予旺盛生命力的。

二、關(guān)于人大代表參與度的問題

創(chuàng)辦兩個(gè)欄目的重要目的，就是拓寬人大代表履職平臺(tái)，激發(fā)代表在閉會(huì)期間履職的積極性，提高代表的參政程度，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，推進(jìn)民主政治不斷發(fā)展。通過人大代表的參與，達(dá)到和保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，人大代表參與度如何，在很大程度上，也反映了兩個(gè)欄目運(yùn)作的成功與否。

當(dāng)前，一方面是由于制度上的一些原因，尚沒有為人大代表發(fā)揮作用提供太多的平臺(tái)，不少人大代表特別是一些基層人大代表，要真正履行職權(quán)、發(fā)揮作用，既缺乏主動(dòng)性，更缺乏平臺(tái)，平時(shí)除了參加一年一度的人代會(huì)和偶然參加一些執(zhí)法檢查、評(píng)議外，幾乎還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮作用。

而另一方面，兩個(gè)欄目作為人大代表依法履職的重要平臺(tái)，人大代表依法履職的積極性也并不高。欄目在邀請(qǐng)人大代表參與采訪、節(jié)目制作時(shí)，人大代表的參與意愿不是很強(qiáng)烈，反而一些專家學(xué)者、律師出現(xiàn)的頻率很高。主要原因：一是人大代表的結(jié)構(gòu)問題，目前人大代表中黨政官員比例較高，他們出于自身位置的考慮，不便于對(duì)本系統(tǒng)或者其他系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，有時(shí)也由于工作忙而抽不出時(shí)間。二是從代表的自身利益考慮，不想得罪人。目前代表結(jié)構(gòu)中企業(yè)主的比例也較高，他們出于個(gè)人或者企業(yè)利益，不想得罪人或者缺乏公開監(jiān)督的勇氣，不想以人大代表的身份露面，出于多栽花少種刺的思想。三是人大代表的產(chǎn)生機(jī)制的原因，對(duì)選民負(fù)責(zé)的意識(shí)不強(qiáng)。四是代表素質(zhì)能力的局限，有的即使參與了，但表現(xiàn)比較平淡。五是欄目組準(zhǔn)備工作欠缺，提前與代表聯(lián)系時(shí)間不夠，倉(cāng)促上陣怕影響自身形象，造成有的代表不愿參加。

雖然欄目運(yùn)作中已經(jīng)制訂了一系列的措施，篩選組成了人大代表嘉賓庫(kù)，建立參與欄目活動(dòng)的履職檔案，并對(duì)相關(guān)代表參與媒體活動(dòng)進(jìn)行培訓(xùn)，但是效果不是很理想，能夠參與欄目活動(dòng)的代表，仍然還是那么幾個(gè)，給人感覺在媒體上露面的代表都是老面孔，涉及面不廣、代表性不強(qiáng)。

同時(shí)，在欄目制作的實(shí)踐中，我們也聽到一種觀點(diǎn)，認(rèn)為人大是集體行使權(quán)力的，代表個(gè)體的評(píng)論和意見的表達(dá)，不能代表人大整體。兩個(gè)欄目，盡管帶有鮮明的人大色彩，但也只能說是輿論監(jiān)督的一種新形態(tài)，無法上升為人大監(jiān)督形式，因此，其功能也是有限的。

三、關(guān)于邀請(qǐng)嘉賓的問題

權(quán)力總是不習(xí)慣受到挑戰(zhàn)，不想受到約束。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，必須要有一個(gè)適應(yīng)的過程。

兩個(gè)欄目在設(shè)置上，所要監(jiān)督和曝光的對(duì)象，主要就是針對(duì)政府工作存在的薄弱環(huán)節(jié)或者是群眾強(qiáng)烈訴求的事項(xiàng)，有的可能存在行政過錯(cuò)或違法要受到追究。所以，欄目體現(xiàn)的這種監(jiān)督屬性，就不可避免地會(huì)遭到一些監(jiān)督對(duì)象的抵觸。因此，有的政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)感到害怕或不適應(yīng)，甚至盡量回避。

《人民問政》（《實(shí)事面對(duì)面》）欄目，在演播室訪談每次要邀請(qǐng)兩三個(gè)嘉賓，至少要有一名題材相對(duì)應(yīng)的政府官員。在欄目組記者聯(lián)系采訪或者邀請(qǐng)到演播室訪談時(shí)，往往是局長(zhǎng)就推給副局長(zhǎng)，副局長(zhǎng)再推給處長(zhǎng)，處長(zhǎng)也大多推給了副處長(zhǎng)，有的推給了一般的工作人員，除非題材重大，由市人大常委會(huì)研究室主任或者秘書長(zhǎng)出面邀請(qǐng)。

因此，欄目組的記者、編導(dǎo)在制作節(jié)目時(shí)，感到邀請(qǐng)官員是最難落實(shí)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府一把手到演播室訪談的，不到10%。有的官員對(duì)于媒體曝光的問題，以及在錄播廳里面對(duì)主持人的質(zhì)疑，常常有些“招架不住”，有的還會(huì)語(yǔ)無倫次，丑態(tài)百出；有的在節(jié)目采訪、制作過程中，就給領(lǐng)導(dǎo)打招呼，希望不要播出；有的甚至還對(duì)欄目十分“感冒”，覺得人大通過兩個(gè)欄目對(duì)媒體宣傳是橫插一杠，給政府難堪。

分析其原因，主要有：一是對(duì)欄目的作用認(rèn)識(shí)不足，許多人認(rèn)為，監(jiān)督就是“挑刺”“找碴”“制造麻煩”，因此唯恐避之不及，甚至設(shè)法阻撓和抵制。二是官員應(yīng)對(duì)媒體的能力欠缺，沒有經(jīng)過培訓(xùn)和鍛煉。三是自己工作不到位，怕出丑。四是人大意識(shí)不強(qiáng)，特別是政府部門一般的工作人員，缺乏對(duì)人大監(jiān)督法定性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

如何消除監(jiān)督對(duì)象的這種疑慮，順利地讓政府部門的負(fù)責(zé)人出來說話，除政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的人大意識(shí)、輿論監(jiān)督意識(shí)以外，還應(yīng)建立兩個(gè)欄目與政府部門的聯(lián)系機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)欄目作用的認(rèn)識(shí)。

對(duì)此，在工作中，要注重監(jiān)督與支持的關(guān)系，加強(qiáng)與部門的溝通協(xié)調(diào)，提前告知欄目的制作意圖，使監(jiān)督對(duì)象有充裕的應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備時(shí)間，從而轉(zhuǎn)變采訪對(duì)象的配合意識(shí)，出現(xiàn)了主動(dòng)要求上欄目的現(xiàn)象。如一些政府部門，為了推動(dòng)工作，主動(dòng)與人大或者欄目組聯(lián)系，要求制作節(jié)目，以引起市領(lǐng)導(dǎo)的重視，每年這樣的事例都有幾期。

四、關(guān)于欄目創(chuàng)新的問題

創(chuàng)新是欄目成長(zhǎng)的生命。雖然欄目在運(yùn)行中，不斷創(chuàng)新方式方法，完善運(yùn)行機(jī)制，加大工作力度，打造欄目品牌。但其欄目品牌的影響力仍然感到不夠，今后要在欄目的選題、刊播時(shí)效、跟蹤問效等方面進(jìn)一步做好工作。

一要精心選題。選題是否恰當(dāng)，是節(jié)目是否取得實(shí)效的關(guān)鍵。對(duì)于欄目的選題，雖然目前已經(jīng)有一套比較完善的運(yùn)行機(jī)制，但還是要不斷努力創(chuàng)新。在選題會(huì)議參加人員的范圍方面，不應(yīng)局限于欄目組的人員，可以擴(kuò)大范圍，邀請(qǐng)新聞單位的其他記者、編輯以及人大機(jī)關(guān)的有關(guān)人員參加；在題材選擇方面，在注重貼近市委、市政府、人大中心工作的同時(shí)，要更加注重當(dāng)時(shí)社會(huì)熱點(diǎn)以及政府難點(diǎn)問題。同時(shí)，要考慮兩個(gè)欄目題材的聯(lián)動(dòng)，能夠便于合作采訪，分期播出。最后要考慮問題解決的難易程度，要做到刊播以后，最起碼要使問題能夠有所促進(jìn)。

二要加強(qiáng)兩個(gè)欄目的聯(lián)動(dòng)。當(dāng)初設(shè)置兩個(gè)欄目的初衷，就是想實(shí)行欄目聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮欄目效應(yīng)，真正能夠起到1+1>2的作用。但從實(shí)踐來看，這方面做得不夠，沒有發(fā)揮好兩個(gè)欄目的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，下一步要完善兩個(gè)欄目三家新聞媒體聯(lián)動(dòng)工作責(zé)任制，進(jìn)一步完善選題機(jī)制和嘉賓聯(lián)系機(jī)制，促進(jìn)欄目刊播質(zhì)量的提高。

三要注重報(bào)道的時(shí)效。目前，兩個(gè)欄目都是周播（刊）性質(zhì)，雖然是深度報(bào)道，但還是存在時(shí)效上的先天不足。從政府工作日新月異的角度來看，顯然有些案例的監(jiān)督是滯后的，甚至有“馬后炮”之嫌。因此，要突出新聞報(bào)道的時(shí)效性，有的典型題材，要善于抓住時(shí)機(jī)，運(yùn)用突發(fā)事件題材的選題機(jī)制，及時(shí)調(diào)整原計(jì)劃選題的刊播時(shí)間，做好采訪、錄制，呼應(yīng)民眾的期盼，順應(yīng)民眾需求。

四要加強(qiáng)跟蹤問效。作為人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合的欄目，突出特點(diǎn)就是監(jiān)督，這是欄目所特有的“專利”。從目前來看，問題的解決率還要進(jìn)一步的提升。下一步要對(duì)監(jiān)督落實(shí)這個(gè)環(huán)節(jié)再進(jìn)行研究，完善制度，有人抓落實(shí)。并且下期欄目要對(duì)前期報(bào)道的問題解決情況有個(gè)大概回顧，這樣欄目讀者量和收視率也會(huì)提高，信譽(yù)度也會(huì)增強(qiáng)。

五要注重欄目品牌宣傳。兩個(gè)欄目運(yùn)行11年來，雖然在溫州有一定的知名度，但對(duì)一個(gè)老品牌的欄目的知名度要求來說，還有提升的空間。下一步要注重友情新聞媒體之間的相互宣傳，作為公益廣告一樣，定時(shí)定期進(jìn)行宣傳。同時(shí)，也可采取路牌廣告牌的形式，聯(lián)系合作單位制作廣告牌，成為當(dāng)?shù)囟炷茉數(shù)挠休^高知名度、美譽(yù)度的地方新聞欄目。

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（作者單位：浙江省溫州市人大常委會(huì)研究室）