生態(tài)文明建設中協(xié)同治理的困境與超越

摘 要：生態(tài)文明建設中“政府失靈”、“市場失靈”和“志愿失靈”現(xiàn)象的共存表明，僅靠市場，僅靠政府，亦或是僅靠非政府組織都是不夠的，協(xié)同治理是新形勢下進一步推進生態(tài)文明建設的必然要求。由于生態(tài)文明建設中多元參與主體間的利益沖突和博弈，使得生態(tài)文明協(xié)同治理格局的形成遭遇了重重困境。從利益協(xié)調(diào)的觀念途徑、經(jīng)濟途徑和制度途徑共同入手，建立健全各方利益相協(xié)調(diào)的機制，實現(xiàn)多元參與主體利益和諧共生，成為當前化解生態(tài)文明協(xié)同治理困境的當務之急。

關鍵詞：生態(tài)文明建設；多元參與主體；治理困境；利益博弈；協(xié)同治理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0104-04

收稿日期：2014-03-05

基金項目：江西省社會科學“十二五”（2013年）規(guī)劃項目《生態(tài)文明建設中的政府協(xié)同治理模式研究》（13ZZ08）的階段性成果。

作者簡介：陶國根，男，中共江西省委黨校公共管理學教研部副教授，主要從事公共政策與事務管理研究。

黨的十七大報告第一次明確提出建設生態(tài)文明社會以來，生態(tài)文明建設人人有責的理念已深入人心，然而，為什么一旦涉及生態(tài)文明建設的具體行動時，人們就會因分歧眾多，最終陷入集體行動的困境呢？最重要的原因是利益在左右著人們的行為，多元利益博弈阻礙了人們理性認知的現(xiàn)實化。因此，從“利益博弈”視角出發(fā)，探求我國生態(tài)文明建設中多元參與主體之間利益沖突的表現(xiàn)及協(xié)調(diào)機制，不僅是一個重大的理論問題，也是一個重大的現(xiàn)實問題。

一、協(xié)同治理是推進生態(tài)文明建設的必然要求

經(jīng)濟發(fā)展所導致的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化已使人們逐步認識到了生態(tài)資源的稀缺性，這種稀缺性的存在，使得生態(tài)資源的價值化成為可能，也使得市場機制介入生態(tài)文明建設成為可能。根據(jù)經(jīng)濟學理論的觀點，只要市場充分競爭，市場各方獲取信息能夠?qū)崿F(xiàn)對稱，價格信號就會如實反映生態(tài)資源稀缺程度，市場機制就能夠成為合理配置生態(tài)資源的有效手段。誠然，市場機制作為資源配置手段極大地推動了生態(tài)文明建設事業(yè)的發(fā)展，但市場機制并不是萬能的，也有其弊端，薩繆爾森就曾指出：“市場經(jīng)濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好，其能量總有個極限……如果超過這個極限，市場機制的作用必然會蹣跚不前?！盵1]由于環(huán)境主體的有限理性、生態(tài)資源的公共性、生態(tài)污染的負外部性、生態(tài)保護的正外部性和生態(tài)信息的稀缺性等因素的制約，使得市場無法引導經(jīng)濟過程走向社會最優(yōu)化，即市場機制在生態(tài)資源配置上存在市場失靈的現(xiàn)象。市場失靈問題的存在，必然促使人們尋求新的解決方法。市場機制在生態(tài)文明建設中的力不從心，必然使人們想到政府干預。著名經(jīng)濟學家董輔礽認為，在市場經(jīng)濟中，環(huán)境污染是市場失敗的一種表現(xiàn)，要在市場經(jīng)濟的環(huán)境中解決環(huán)境問題，單靠市場自身的力量，單靠經(jīng)濟手段是無法辦到的，必須有政府的介入和干預[2]。也就是說，市場機制在生態(tài)資源配置上的失靈為政府干預提供了機會和理由。政府干預也不是萬能的，雖然在生態(tài)文明建設中相對于市場而言政府具有自身的優(yōu)勢，但同樣存在政府失靈的可能性。由于信息不對稱、多元利益博弈等問題的影響，政府對生態(tài)文明建設的干預同樣存在干預失靈或干預不足。在干預失靈的情況下，可能會導致新的市場失靈的出現(xiàn)。在干預不足的情況下，現(xiàn)存的市場失靈還會繼續(xù)發(fā)展擴大。

生態(tài)文明建設中的“政府失靈”和“市場失靈”，客觀上要求市民社會力量的介入即發(fā)揮社會調(diào)整機制的作用，通過非政府組織，以社會輿論、社會道德和公眾參與等非行政、非市場方式推進生態(tài)文明建設。如在生態(tài)環(huán)境保護方面我國出現(xiàn)了中華環(huán)?；饡⒆匀恢押偷厍虼宓纫恍┉h(huán)境非政府組織，他們憑借自身的專業(yè)性、公益性、志愿性和自治性等優(yōu)勢，在生態(tài)環(huán)境保護工作中發(fā)揮著政府和市場所不具有的作用，有效地克服了政府和市場在生態(tài)環(huán)境保護工作中的不足，是政府和市場在生態(tài)環(huán)境保護領域的有益補充。然而，任何事物都有正反兩面，非政府組織也不例外。我們在看到非政府組織彌補政府和市場缺陷的同時，也不能忽視其自身所存在的內(nèi)部局限性。由于社會大環(huán)境的影響，以及政治、經(jīng)濟、文化、民族、傳統(tǒng)和習俗等因素的制約，非政府組織在推進生態(tài)文明建設的過程中也會發(fā)生失靈現(xiàn)象，即“志愿失靈”。志愿失靈是指個人或者集體自愿的非政府組織在其志愿活動運作過程中出現(xiàn)種種問題使得志愿活動無法正常進行的現(xiàn)象。我國環(huán)境非政府組織在推進生態(tài)文明建設過程中仍然面臨著諸多壓力。一是由于外部制度的約束，我國環(huán)境非政府組織的“準生證”難以辦理。二是資金短缺、供血不足，導致了環(huán)境非政府組織難以做大做強。三是由于部分環(huán)境非政府組織自律機制不健全，“內(nèi)部崩潰”加大了自身的發(fā)展難度[3]。由于環(huán)境非政府組織自身的原因，阻礙了環(huán)境非政府組織的正常運作，也影響了其在生態(tài)文明建設中作用的充分發(fā)揮，甚至陷入“失靈”的窘境。

“政府失靈”、“市場失靈”和“志愿失靈”現(xiàn)象的共存表明，在生態(tài)文明建設中，僅靠市場，僅靠政府，亦或是僅靠非政府組織都是不夠的，一個完善的生態(tài)文明建設體制必須同時包含這三種機制或三種力量。生態(tài)文明建設行動的成功與否、效果好壞，不僅取決于各參與主體自身能力發(fā)揮的狀況，更取決于各參與主體之間的互動關系。比較理想的狀態(tài)是，在充分發(fā)揮各參與主體功能作用的基礎上，建立新的政府與市場、非政府組織之間的聯(lián)系與交往方式，構建充滿競爭和活力的生態(tài)環(huán)境管理體系，尋求政府、市場和非政府組織在生態(tài)文明建設中的協(xié)同治理，建立生態(tài)文明建設的多中心體制和互補機制。因此，必須將協(xié)同治理理論引入到生態(tài)文明建設中來，使各參與主體之間保持協(xié)同、合作，以實現(xiàn)生態(tài)文明建設效益最大化。生態(tài)文明建設不是政府自說自話、唱獨角戲，而是由政府、市場、非政府組織和公眾共同組成的多元主體系統(tǒng)，各子系統(tǒng)各司其職、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)生態(tài)文明政府治理、市場治理和社會治理的疊加效應。由此可見，在協(xié)同治理思路引導下的生態(tài)文明建設不僅可以充分發(fā)揮“看得見的手”與“看不見的手”的共同作用，還可以充分調(diào)動社會力量的積極參與，使多元參與主體圍繞建設美麗中國的共同目標齊心協(xié)力地運作，并最終產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同治理效果。因此，多元主體協(xié)同治理是新形勢下進一步推進生態(tài)文明建設的必然要求。endprint

二、利益博弈與生態(tài)文明協(xié)同治理的困境

馬克思曾經(jīng)指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[4]利益是人類社會中個人和組織一切活動的根本動因，是社會領域中最普遍、最敏感同時也是最易引起人們關注的問題[5]。生態(tài)文明建設涉及多元利益主體，如果這些不同的利益沖突不能得到有效地調(diào)節(jié)，就會使多元參與主體由于利益分化而展開博弈，最終導致生態(tài)文明協(xié)同治理關系的失效。

（一）府際間的利益博弈

“府際關系”包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區(qū)政府間關系[6]。在生態(tài)文明建設中，府際間的利益博弈主要體現(xiàn)為以下三種：

1. 中央政府與地方政府之間的利益博弈。在生態(tài)文明建設中，中央政府是戰(zhàn)略決策者，而地方政府是具體執(zhí)行者和責任承擔者。這種生態(tài)文明建設中的權責不一致，導致中央政府和地方政府的利益矛盾十分突出。公共利益最大化是中央和地方政府的共同價值追求，但是中央政府作為國家整體利益的代表，從大局出發(fā)考慮全體人民共同福利的提高，而地方政府作為一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會管理者，在履行行政職能的過程中，除了要與中央的政策法令保持一致之外，還要謀取一定意義上局部利益。當前，中央政府對地方政府的政績考評雖然不再唯GDP論，但經(jīng)濟指標仍然是重中之重，這使得地方政府難以遏制對區(qū)域經(jīng)濟增長的渴望和沖動，體現(xiàn)在生態(tài)文明建設實踐中就會表現(xiàn)為地方政府對中央政府的“陽奉陰違”。而在爭取國家對于生態(tài)文明建設的生態(tài)補償財政支持時，則會經(jīng)?？浯笊鷳B(tài)環(huán)境的破壞形勢，想盡辦法從中央政府獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付。中央政府與地方政府的利益糾葛，導致生態(tài)文明建設中經(jīng)常出現(xiàn)政令不暢的“堰塞湖”現(xiàn)象。

2. 地方政府之間的利益博弈。推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是地方政府工作的重中之重，出于追求地方政績的考量，生態(tài)文明建設中地方保護主義現(xiàn)象十分嚴重，地方政府間關系非常微妙。生態(tài)文明是典型的公共產(chǎn)品，具有巨大的正外部性和溢出效應。因此，生態(tài)文明建設不能各自為政，而應該是多元合作治理。但是，由于地方政府利益取向的不同，導致對生態(tài)文明建設的重視程度和財政投入也有差異。部分地方政府片面追求短期的經(jīng)濟效益，忽視生態(tài)文明建設，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的違法排污行為不僅不作為甚至還進行庇護偏袒，造成的環(huán)境污染后果卻要由毗鄰區(qū)域共同承擔。這種生態(tài)治理的“碎片化”現(xiàn)象與生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征背道而馳，必然加劇地方政府間的矛盾沖突。出于對經(jīng)濟利益的追求和政績攀比心態(tài)，地方政府通常會加大對生態(tài)資源的開發(fā)，但往往不會主動承擔生態(tài)環(huán)境的治理成本，而是千方百計將它轉(zhuǎn)嫁給中央或其他行政區(qū)域[7]。顯然，地方政府之間的這種惡性競爭與不合作與生態(tài)文明建設所要求的區(qū)域協(xié)同治理初衷相違背。

3. 政府各部門之間的利益博弈。在生態(tài)文明建設中，政府內(nèi)部各部門之間也存在著激烈的利益博弈。以生態(tài)環(huán)境治理為例，環(huán)境保護部門雖然是生態(tài)環(huán)境治理的主要負責單位，但是在具體行動中還經(jīng)常會與市政、公共事業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和工商行政等相關部門進行協(xié)作。環(huán)境管理職能分散在多個部門，使得生態(tài)環(huán)境治理中“好事爭破頭，難事踢皮球”的扯皮現(xiàn)象依舊存在。政府內(nèi)部各組成部門之間雖然分工有所不同，但只有在生態(tài)環(huán)境治理中通力合作，密切配合，才能實現(xiàn)生態(tài)公共利益的最大化。例如，地方環(huán)境保護部門對違法違規(guī)排污企業(yè)的處理，雖然做出了相應的處罰決定，但是執(zhí)行效果卻由于地方政府官員的介入而大打折扣。出于推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的考慮，或是為了關照某些企業(yè)、集團的特殊利益，地方政府及其官員不顧排污企業(yè)的違法事實，通過各種手段阻擾環(huán)保部門的執(zhí)法，成為環(huán)境執(zhí)法的最大阻礙。政府不同部門利益的相互博弈，管理中的權力掣肘，使生態(tài)文明建設陷入困境。

（二）政企之間的利益博弈

政府與企業(yè)在生態(tài)文明建設中的利益博弈極易導致政府權力尋租行為的發(fā)生。政府作為市場經(jīng)濟發(fā)展的推動者、市場運行的調(diào)控者、社會事務的管理者和公共服務的提供者，通過營造公平、公正、合理、合法、有序競爭的投資發(fā)展環(huán)境來間接地影響企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。一方面，政府要竭盡全力幫助當?shù)仄髽I(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展，另一方面，還要對企業(yè)可能出現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為采取必要措施予以制止和監(jiān)管。對于符合生態(tài)環(huán)境治理要求的企業(yè)，它們與政府生態(tài)文明建設的目標—致，沖突較小；但是對于不符合生態(tài)環(huán)境治理要求的企業(yè)，如高污染、高耗能、高耗水的“三高”企業(yè)就與生態(tài)環(huán)境治理要求存在明顯沖突，與建設美麗中國要求更是背道而馳。政府要建設生態(tài)文明，保護生態(tài)環(huán)境，就必須對企業(yè)的違規(guī)行為實施“零容忍”。但是，在高收益的刺激下，涉事企業(yè)往往不甘心立即停止其生產(chǎn)經(jīng)營活動。這時政企之間的利益沖突可能導致兩種后果：一是企業(yè)未能抵制住經(jīng)濟利益的誘惑，置政府監(jiān)管執(zhí)法于不顧，暗地里繼續(xù)從事違法違規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；二是企業(yè)千方百計拉攏政府，爭取政府的支持，權力尋租和權錢交易的行為由此滋生[8]116。

（三）政府與公眾之間的利益博弈

生態(tài)文明建設中，政府與公眾之間也會產(chǎn)生復雜的利益糾結(jié)。生態(tài)文明建設事關發(fā)展大局，可謂“牽一發(fā)而動全身”。這其中，對公眾切身利益的影響是最為直接的，導致政府和公眾之間產(chǎn)生激烈利益沖突和博弈，主要體現(xiàn)為：一是由于政府生態(tài)文明建設行為所引發(fā)的直接沖突，如為了實現(xiàn)對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護，政府可能會實施生態(tài)移民，要求相關區(qū)域內(nèi)的群眾搬遷。但是，這樣就會徹底打亂當?shù)厝罕娬５纳a(chǎn)生活秩序，就會使雙方產(chǎn)生矛盾沖突。搬遷可能會使群眾喪失生活來源，而如果政府又不能給出一個使公眾感覺滿意的生態(tài)補償標準，就會激化雙方的矛盾沖突。如果政府實施強制搬遷，就會嚴重地激化政府與公眾之間的矛盾，甚至影響政府的公信力。二是在生態(tài)文明建設中，相關產(chǎn)業(yè)結(jié)構必須優(yōu)化升級，這就一定程度地影響了當?shù)厝罕姷某浞志蜆I(yè)和收入增長，陷入生存危機的群眾極易將這種矛盾的焦點轉(zhuǎn)嫁到地方政府身上，對于地方政府的生態(tài)文明建設行為表現(xiàn)出不滿。對于公眾來說，由于長期以來生存方式比較單調(diào)，缺少生存技能和本領，因此人們恐懼在他們的生產(chǎn)和生活中出現(xiàn)大的變化[8]117。endprint

三、利益協(xié)調(diào)與生態(tài)文明協(xié)同治理的路徑選擇

從利益協(xié)調(diào)的觀念途徑、經(jīng)濟途徑和制度途徑入手，建立健全各方利益相協(xié)調(diào)的機制，實現(xiàn)多元參與主體利益和諧共生，是當前化解生態(tài)文明協(xié)同治理困境的當務之急。

（一）培育生態(tài)文明協(xié)同治理的價值認同

觀念協(xié)調(diào)是通過直接調(diào)整利益主體的利益觀念和利益行為動機來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的途徑。觀念是行為的先導，人具有什么樣的觀念會對人的行為產(chǎn)生極大的影響。而人的行為能夠被控制在一定的范圍之內(nèi)，決定著不同主體之間發(fā)生利益沖突的可能性和利益沖突的劇烈程度。如果能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設中不同參與主體的利益觀念進行有效控制并使之規(guī)范化、合理化，不同參與主體的行為就能夠得到調(diào)整，他們的利益關系也會趨于協(xié)調(diào)。因此，培育和樹立生態(tài)文明價值觀，并以此作為調(diào)節(jié)不同利益沖突的價值標準，是實現(xiàn)生態(tài)文明協(xié)同治理的必然要求。首先，培育多元治理主體的公益精神。生態(tài)文明協(xié)同治理離不開公益精神的支撐。因為只有各治理主體擁有一顆“公益心”，他們才能在觀念上形成共識，也才能在生態(tài)文明建設的具體行動上步調(diào)一致。生態(tài)文明協(xié)同治理模式運行不順暢的一個重要原因就是各治理主體存在自利傾向，利益缺乏整合。自私自利的價值觀念使行為選擇從自身的短期利益最大化出發(fā)，缺少對他人利益和社會整體利益的長期關照，導致大量損害公共利益的行為滋生[8]250。所以，實現(xiàn)生態(tài)文明協(xié)同治理，最關鍵的一步就是對各治理主體的公共利益觀念進行重塑與培育。其次，構建起多元主體參與治理的價值體系。即將公共精神和民族價值融入生態(tài)文明建設的具體實踐中，構建具有中國傳統(tǒng)文化特色的生態(tài)文明價值觀體系。用正確的生態(tài)文明價值觀指導生態(tài)文明建設的實際行動，為生態(tài)文明建設注入自覺的精神動力，為廣泛的社會參與奠定精神基礎。在社會生活中，要加大各種形式的生態(tài)文明理念宣傳與教育，采用多種多樣的激勵措施，增進和放大生態(tài)責任意識，用生態(tài)責任和生態(tài)使命凝聚中國精神，為生態(tài)文明協(xié)同治理的實現(xiàn)奠定堅實的思想基礎。

（二）建立健全多元利益主體間的生態(tài)補償機制

經(jīng)濟協(xié)調(diào)是通過提高利益對象的有效供給水平，促進人們的利益盡可能地得到實現(xiàn)的途徑。生態(tài)文明建設中的多元主體利益沖突實質(zhì)上就是多元主體在生態(tài)文明建設中各自利益無法實現(xiàn)的沖突。因此，化解利益沖突最為根本的辦法就是建立生態(tài)補償機制，盡可能地滿足不同主體的利益需求。所謂生態(tài)補償機制，是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策[9]。按照生態(tài)補償“誰使用，誰付費”、“誰保護，誰受益”以及“誰受益，誰付費”的三項原則，生態(tài)文明建設中多元利益主體間的生態(tài)補償機制主要涉及三種類型：一是中央對地方的縱向生態(tài)補償。中央政府在財政轉(zhuǎn)移支付中要增加生態(tài)環(huán)境影響因子權重，把全國性純公共產(chǎn)品的生態(tài)補償機制納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍，增加對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護重點地區(qū)的財政支持力度。二是地方政府間的橫向生態(tài)補償，即生態(tài)效應生產(chǎn)地與受益地兩方政府之間的補償。根據(jù)“提供者收費，受益者付費”的原則，讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)政府向提供生態(tài)保護的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進行財政轉(zhuǎn)移支付，以橫向生態(tài)補償改變不同地區(qū)之間的既得利益格局。三是政府對居民的生態(tài)補償。為了保護脆弱的生態(tài)環(huán)境，政府往往要把身處生態(tài)功能區(qū)的居民外遷。外遷就要放棄對宅基地、農(nóng)地、林地的所有權、使用權和其他附屬權利。因此，政府對這些外遷居民進行合理的補償就顯得尤為重要。這種補償不僅指單一的經(jīng)濟補償，外遷居民權益維護、培訓就業(yè)、社會保障以及社會互助等都是補償中的必要措施。

（三）完善生態(tài)文明協(xié)同治理的法律政策體系

制度協(xié)調(diào)是通過建立合理的制度促進利益實現(xiàn)，使人能夠在協(xié)調(diào)的利益關系框架內(nèi)調(diào)整自身的利益觀念和利益對象的有效供給，以實現(xiàn)人類社會的利益協(xié)調(diào)?？梢姡贫葏f(xié)調(diào)是利益協(xié)調(diào)的核心和基礎，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，是化解多元主體利益沖突的制度保障。一是要完善生態(tài)文明協(xié)同治理的法律體系。在對利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中的核心內(nèi)容。生態(tài)文明立法要解決的核心問題在于面對復雜的利益格局如何實現(xiàn)生態(tài)利益最大化，并協(xié)調(diào)和消弭不同利益主體之間的矛盾和沖突[10]。所以，完善生態(tài)文明協(xié)同治理的法律體系，首要的任務就是通過法律手段來協(xié)調(diào)多元治理主體在生態(tài)文明建設中的關系，以法律的形式明確多元治理主體在生態(tài)文明建設中的各自權限范圍并使之受到法律的保護。二是要完善生態(tài)文明協(xié)同治理的公共政策體系。公共政策作為對社會公共利益進行權威性分配的最主要工具，對生態(tài)文明建設中多元主體利益的平衡與協(xié)調(diào)可以發(fā)揮重要的作用。生態(tài)文明建設涉及到多元主體利益，缺少了多元主體參與生態(tài)文明建設的政策依據(jù)，會使生態(tài)文明建設多元主體變成一盤散沙。因此，完善多元主體參與生態(tài)文明建設的公共政策體系，并依據(jù)政策規(guī)章推進生態(tài)文明協(xié)同治理才是理想的選擇。推進生態(tài)文明建設任務艱巨，不會一帆風順，也不可能一蹴而就，應該改變過往生態(tài)文明建設政府單一主體的運動型治理模式，只有不斷完善公共政策體系，才能形成政府、企業(yè)、非政府組織和公民個人共同參與的“四位一體”協(xié)同型生態(tài)文明治理模式。

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