德國農(nóng)地抵押融資制度及其經(jīng)驗借鑒

惠獻波

(1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧沈陽 110866;2.河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 451450)

一、問題的提出

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐迅速提升，農(nóng)業(yè)人口開始大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動呈現(xiàn)出多元化的趨勢。這種以工業(yè)生產(chǎn)理念為指導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營活動必然會引起農(nóng)戶對生產(chǎn)資金的強烈需求。然而，以現(xiàn)代化、規(guī)?；癁楹诵牡霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的巨大資金缺口，僅靠農(nóng)業(yè)內(nèi)源性融資或者向各級農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行申請小規(guī)模貸款，資金缺口難以得到滿足。因此，在客觀上農(nóng)戶就產(chǎn)生了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)的強烈需求。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步賦予了我國農(nóng)村居民更加穩(wěn)定、有保障的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，賦予了廣大農(nóng)戶一項長期、安全、有保障的土地財產(chǎn)權(quán)利。同時，由于農(nóng)村土地的保值、增值性強、擔(dān)保的債權(quán)安全穩(wěn)定性高、不可滅失等特性，更加有利于保證抵押貸款債權(quán)的安全，更容易被金融機構(gòu)認可、接受，農(nóng)村居民可以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押擔(dān)保品而獲得正規(guī)信貸的支持。

農(nóng)地抵押融資是以農(nóng)村土地抵押融資為重要內(nèi)容的一項資金融通、信貸活動，此項業(yè)務(wù)通過向農(nóng)戶發(fā)放長期、低息貸款的方式，以解決農(nóng)戶對生產(chǎn)用地進行改良、擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模所需資金。目前，我國有不少農(nóng)村地區(qū)也在進行著這些方面的實踐嘗試，與我國大陸地區(qū)農(nóng)地金融制度相比，國外農(nóng)地金融制度建立更久遠、體制更完善，它山之石，可以攻玉，深入研究國外農(nóng)地金融制度具體運作模式，對構(gòu)建我國農(nóng)村土地抵押貸款具體運作形式具有非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。為此，筆者選取具有代表性的德國為調(diào)查樣本，在深入分析其農(nóng)村土地融資基本情況、運作模式基礎(chǔ)上，從我國實際國情出發(fā)，充分吸收德國農(nóng)地抵押融資制度建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從中總結(jié)成功經(jīng)驗，去探討如何更好地構(gòu)建和發(fā)展中國農(nóng)地抵押融資制度。

二、德國農(nóng)地抵押融資制度的產(chǎn)生與發(fā)展

德國農(nóng)地抵押融資制度始于18世紀下半葉。當(dāng)時，德國農(nóng)民遭受戰(zhàn)亂之苦，大多數(shù)農(nóng)民外出逃亡，以前較富有的大地主階層也是負債累累;另外，民間高利貸活動開始盛行，這使得德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雪上加霜。為了解除高利貸行為對農(nóng)民的盤剝，使生產(chǎn)資金正?；亓髦赁r(nóng)村，普魯士國王親自下令組建土地抵押信用合作社。1770年，德國第一個土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省成立了。此時的信用合作社主要向貴族地主提供長期信用服務(wù)，土地抵押信用合作社成員也主要由欲借款的大地主組成。德國政府通過授權(quán)信用社以社員擁有的土地為擔(dān)保發(fā)行土地債券，在證券市場上發(fā)行、出售公債，然后，將此獲得的低利息資金再轉(zhuǎn)借給社員。這種融資模式對于抑制農(nóng)村高利貸泛濫、復(fù)興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用[1]。

19世紀初期，德國開始了農(nóng)村土地改革運動。此項運動中，通過允許農(nóng)民用贖金購買私有及村社公共所有土地(財產(chǎn))的方式，逐步消除農(nóng)村大地主階層，重點扶植廣大自耕農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，于是，土地抵押信用合作社也成為長期服務(wù)于德國這次土地改革運動的主要金融機構(gòu)之一，普通農(nóng)民開始成為土地抵押信用合作社的重要主體，土地抵押融資為農(nóng)民可利用的長期信用貸款做出了重要貢獻[2]。因此，土地抵押信用合作社成員構(gòu)成與經(jīng)營宗旨均發(fā)生了實質(zhì)變化。由此可見，抵押土地債券化是德國農(nóng)地抵押融資制度的最大特色之一。此模式的運作特色如下:合作社的主要成員由欲通過土地作抵押方式獲取長期、低息融資的農(nóng)民或地主聯(lián)合組成，成員們將其各自擁有的土地以抵押品方式交付合作社。合作社通過以抵押土地為基本保證去發(fā)行土地債券的模式，在證券市場上換取大量資金，信用社利用這些資金向社員們發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，以協(xié)助農(nóng)民購買生產(chǎn)所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等活動。由此可見，德國農(nóng)地抵押融資制度從早期以抑制農(nóng)村高利貸為主要目標，到近期發(fā)展成為促進農(nóng)村土地改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要手段過程中，為解決德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺、促進農(nóng)村土地改革、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了非常重要的作用[3]。

三、德國農(nóng)地抵押融資制度的主要內(nèi)容

1、以合作社為中心的組織機構(gòu)

德國農(nóng)村土地抵押融資的主要金融服務(wù)機構(gòu)為土地抵押信用合作社與聯(lián)合合作銀行，它們構(gòu)成了德國農(nóng)地抵押融資體系的重要組成部分。如圖1所示，該體系的主要特色為“自下而上”模式，即:起初，先由土地所有者(擁有者)以土地抵押的方式自發(fā)組建信用合作社，在此基礎(chǔ)上，由以土地抵押信用合作社為核心向上發(fā)展成立聯(lián)合合作銀行。德國農(nóng)村土地抵押貸款的主要對象是那些愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的農(nóng)民。需要借款的合作社社員首先應(yīng)填寫借款申請書，并攜帶其土地所有權(quán)證書到合作社辦理，在合作社對其土地進行價格評估、核算貸款數(shù)額之后，才能與合作社簽訂貸款契約，從而獲得農(nóng)村土地抵押貸款。

德國農(nóng)村土地抵押融資制度主要是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民為服務(wù)對象，合作社社員借款時需持土地所有權(quán)證書、并填寫借款申請書，經(jīng)過合作社對其所擁有土地價格進行估價，并根據(jù)其借款額的多少加以綜合考慮后，才可以同合作社簽訂借款合同，從而獲得相應(yīng)農(nóng)村土地抵押融資。融資額一般在其抵押土地價值的1/3－2/3之間，融資期限為十年至六十年不等，融資利率隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況及市場利率變化而確定，通常為4%－5%。從還款模式看，德國農(nóng)地抵押融資制度的還款方式主要以分期還本付息為主，融資期間，每年還款一次，而且還款額逐年遞增。還款數(shù)額中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種營業(yè)費用(約占融資額的0.25%)、合作社的公積金(約占融資額的0.25%)四部分[4]。

圖1 德國農(nóng)地抵押融資體系構(gòu)成

2、資金來源渠道

土地抵押信用合作社主要資金來源為土地債券發(fā)行。農(nóng)地抵押融資體系中，土地抵押信用合作社被德國政府授予可以發(fā)行土地債券的權(quán)利，土地抵押信用合作社可以合作社名義在證券市場上發(fā)行土地債券，并以政府名義擔(dān)保歸還本金及利息。另外，該土地債券發(fā)行方式為:合作社員自主在市場上出售，或者由社員委托合作社與聯(lián)合合作銀行聯(lián)合發(fā)行，一般采用后者發(fā)行方式。如果通過委托方式發(fā)行的土地債券，當(dāng)土地債券市價高于面值時，則溢價數(shù)額部分可充當(dāng)合作社與聯(lián)合銀行的公積金;如果土地債券價格低于面值，造成損失則由合作社社員來承擔(dān)。另外，合作社和聯(lián)合合作銀行的公積金也是其進行農(nóng)村土地抵押融資重要的資金來源[5]。

3、農(nóng)地抵押融資機構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)

向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展提供足額、長期低利息資金支持，是世界許多國家構(gòu)建農(nóng)地抵押融資體制的重要目標。因此，在農(nóng)地抵押融資機構(gòu)設(shè)立之初，是從事農(nóng)地融資業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機構(gòu)主要經(jīng)營活動，于是其只從事農(nóng)地融資相關(guān)業(yè)務(wù)，并不從事其他銀行所開辦的諸如吸收社會閑散資金存款、放貸、結(jié)算等其它銀行業(yè)務(wù)。德國的土地信用合作社便屬此種類型，然而，與之不同的是，為了迎合廣大客戶在對結(jié)算、債券兌付等普通銀行業(yè)務(wù)的強烈需求，同時，為了降低農(nóng)地抵押融資機構(gòu)運行成本(費用)，德國金融機構(gòu)在開辦農(nóng)地融資業(yè)務(wù)的同時，還通過委托、附設(shè)、聯(lián)合銀行或其他金融機構(gòu)等方式，開始辦理銀行結(jié)算等其它銀行業(yè)務(wù)，甚至開始委托其廣泛分支機構(gòu)的銀行代理發(fā)行融資業(yè)務(wù)。

4、相關(guān)配套政策

德國是全球首個建立農(nóng)地抵押融資制度的國家，而普魯士則是德國農(nóng)地抵押融資制度起始地。公元1722年，德國普魯士頒布了《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》，該法令重新對抵押權(quán)公示制度進一步明確，此法令是德國的第一部農(nóng)地抵押融資立法[6]。1750年，普魯士頒布了《抵押權(quán)法令》，又進一步強化了財產(chǎn)的公示原則，從而加強了土地抵押權(quán)的安全性。1769年，普魯士政府公布了一項重要計劃。該計劃規(guī)定，凡有借款意愿的土地所有者，都可以聯(lián)合組成一個合作社，此合作社由政府授予發(fā)行土地債券的權(quán)利，合作社以社員所擁有的土地作為抵押品，通過向市場公開發(fā)行債券的方式來籌集資金，社員也可以向合作社借款。到1770為止，德國已相繼成立了四家以土地抵押為核心的信用合作社。從1849年開始，德國信用合作社組織就規(guī)定，凡是擁有價值在1500馬克以上土地的農(nóng)村村民，就可以加入土地抵押合作社，這就使得德國土地抵押信用合作社能夠更廣泛地為農(nóng)民提供融資服務(wù)購買土地、發(fā)展生產(chǎn)，從而產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村土地抵押融資[7]。

四、德國農(nóng)地抵押融資制度的經(jīng)驗啟示

盡管我們的國情與德國存在一些明顯差異，但是，以“三農(nóng)”服務(wù)為農(nóng)地金融制度構(gòu)建的主要宗旨與德國政府農(nóng)業(yè)的政策目標基本相通。因此，進一步總結(jié)德國農(nóng)地抵押融資制度的成功經(jīng)驗，可以為我國農(nóng)村土地金融制度的構(gòu)建提供借鑒與啟示。

1、修改完善立法，掃清農(nóng)地抵押法律障礙

我國《物權(quán)法》、 《擔(dān)保法》、 《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等現(xiàn)行法律，對以家庭為單位承包經(jīng)營的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等行為進行了嚴格限制，并禁止土地抵押。這主要是基于農(nóng)村土地擔(dān)負農(nóng)民的社會保障和失業(yè)保險職能角度考慮的結(jié)果。然而，從學(xué)理上來看，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有特定性、可轉(zhuǎn)讓性、價值性等，這些特性已完全具備了作為抵押擔(dān)保物所必須具備的一般特性;從邏輯視度來講，既然國家能夠允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體間進行流轉(zhuǎn)，那么就不應(yīng)該限制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資行為。因此，要對現(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)法律做進一步修訂、完善，從法律層面上給予農(nóng)村土地全面“還權(quán)賦能”。另外，要適度放松對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等方面限制，賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地均等的權(quán)利，真正還農(nóng)戶以完整的土地使用、收益及自由處置等權(quán)利，進一步提升農(nóng)村土地的市場價值。

2、積極有力的政府扶持

在農(nóng)地抵押融資機構(gòu)運作過程中，德國政府部門起到了扶持、推動等關(guān)鍵作用。為此，我國政府部門可以從以下兩方面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)提供支持:一是稅收扶持，對開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)可以減少其所吸收的存款準備金;另一個是資金扶持，當(dāng)金融機構(gòu)因開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)而發(fā)生經(jīng)營資金周轉(zhuǎn)困難時，政府部門可以根據(jù)金融組織實際情況，通過增加撥款數(shù)額等方式給予相應(yīng)接濟。同時，政府部門也可以在債券市場上買賣土地債券的模式加強金融機構(gòu)資金供需平衡調(diào)節(jié)力度，穩(wěn)定農(nóng)村金融市場正常秩序。

3、因地制宜建立抵押融資模式

起初，德國農(nóng)地抵押融資是“從下而上”以合作形式出現(xiàn)的，其農(nóng)地抵押融資模式是一種自發(fā)性的，花費的時間較長，經(jīng)歷了200多年的時間后，德國農(nóng)地抵押融資制度才逐漸完善、成熟。因此，成立土地抵押合作信用社是德國的必由之路。然而，我國農(nóng)村地域較廣、籌集資金難度較大，為此，我國的農(nóng)地抵押融資組織可以采用銀行與合作社的雙重體制，通過政府部門強制性主動構(gòu)建的農(nóng)地抵押融資體系，以減少規(guī)范化所需時間。

在農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)操作過程中，抵押權(quán)人的借貸資金來源必須明確，其渠道可以由各級政府部門出資借貸，用于農(nóng)地抵押融資制度的構(gòu)建起步，可以由農(nóng)民個人籌資并結(jié)合農(nóng)村信用合作社所擁有的資金，也可以通過向社會籌資等方式來解決。為規(guī)避農(nóng)民因不能按時歸回抵押貸款而失去其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)，在制度設(shè)計時可以通過規(guī)定只能抵押一部分農(nóng)村地經(jīng)營權(quán)或者采取最高抵押貸數(shù)額上限限制等方式，確定農(nóng)民不會完全失去土地。另外，農(nóng)民歸還貸款方式可以采用多種模式，如分期還款等。這些具體的抵押融資制度必須要同我國農(nóng)村實際情況相結(jié)合，而不能照搬、照抄國外的某些做法[8]。

4、構(gòu)建農(nóng)村金融體系

農(nóng)村土地抵押融資是建立在農(nóng)村金融體系整體有效運行基礎(chǔ)上的。完善的農(nóng)村金融體系可以大大提升農(nóng)村金融機構(gòu)的工作效率。目前，向我國農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)的供給主體包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與中國農(nóng)業(yè)銀行。然而，隨著中國銀行市場定位的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)銀行已逐漸淡出了農(nóng)村市場。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)也僅僅涉及到糧、棉、油的收購等短期融資方面。因此，農(nóng)村信用合作社作為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資主體的可能性更大。然而，對農(nóng)村信用合作社而言，資金來源缺乏、專業(yè)化程度較低等仍是十分現(xiàn)實的問題。借鑒德國農(nóng)地抵押融資發(fā)展的經(jīng)驗，我國可以農(nóng)村信用合作社為中心，一方面，向上聯(lián)合成立土地抵押融資相關(guān)金融機構(gòu)，并通過發(fā)行土地債券等方式為農(nóng)村信用合作社提供資金幫助;另一方面，在農(nóng)村信用合作社內(nèi)部可以成立專門機構(gòu)，專門負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)。

5、完善相關(guān)配套政策

(1)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制尚未成熟，農(nóng)村土地抵押融資缺乏一種硬性的還款制約，直接降低了金融機構(gòu)開展農(nóng)地抵押融資的積極性。因此，應(yīng)盡快在政府引導(dǎo)下建立較為完善、規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提供統(tǒng)一的信息公開、共享平臺，實現(xiàn)農(nóng)村土地的高效、有序流轉(zhuǎn)[9]。

(2)完善農(nóng)村土地價格評估機制

目前，全國性統(tǒng)一的、標準化的農(nóng)村土地價格評估體系尚未構(gòu)建完成，同時，從事農(nóng)村土地價格評估的專門機構(gòu)與專業(yè)人才較為缺乏，然而，農(nóng)村土地抵押融資的前提條件就是要對農(nóng)村土地價格進行公正地評估。因此，我國應(yīng)加大土地估價人才的培養(yǎng)力度，進一步規(guī)范相關(guān)資格認證，盡快出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地價格評估標準。

(3)建立農(nóng)地融資金融機構(gòu)的監(jiān)管制度

在農(nóng)地融資制度構(gòu)建過程中，為了維護監(jiān)管機制運行的安全性、穩(wěn)定性，有效防止相關(guān)金融風(fēng)險發(fā)生，必須對農(nóng)地融資金融機構(gòu)進行全方位監(jiān)管。在監(jiān)管機制設(shè)計方面可以實行雙重制，一方面由專業(yè)的金融監(jiān)管部門對銀行所開展的農(nóng)地融資業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，另一方面由我國各級農(nóng)業(yè)行政管理部門對農(nóng)地融資過程進行全面監(jiān)管，如有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中土地抵押登記、土地價值評估、回購等方面的業(yè)務(wù)，以確保農(nóng)地融資制度健康良性發(fā)展。

6、農(nóng)地抵押融資組織結(jié)構(gòu)設(shè)想

(1)建立政策性土地銀行

由于我國商業(yè)銀行管理體制及經(jīng)營模式均不十分完善，在完成自身發(fā)展之余，很難有足夠精力去承擔(dān)金融監(jiān)管等政策性較強的業(yè)務(wù)。為此，從我國農(nóng)村實際情況來看，可以由中國人民銀行、國家土地管理局與農(nóng)業(yè)部等各級部門來牽頭籌建政策性的土地銀行機構(gòu)，該銀行接受銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管，并委托當(dāng)?shù)剜]政儲蓄銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)具體開展的農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)。農(nóng)戶土地抵押融資資格審核與發(fā)放等程序性工作均農(nóng)地抵押融資機構(gòu)來負責(zé)，同時，該機構(gòu)還負責(zé)土地抵押融資償還等管理與監(jiān)督工作，這種工作模式可大大減少融資費用與信用風(fēng)險。

(2)引入保險機構(gòu)

農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，其行為本身就存在著投資風(fēng)險，因此，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的農(nóng)戶如果辦理融資保險，就可以充分發(fā)揮分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險的功能。獲取農(nóng)地抵押融資的農(nóng)戶，可以按照融資金額的比例向保險公司交納保險金，從而獲取融資保險。當(dāng)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳，不能按時、足額償還銀行融資而失去土地承包經(jīng)營權(quán)時，保險公司可根據(jù)實際情況給予一定的賠償，降低農(nóng)戶融資風(fēng)險[10]。

(3)建立專業(yè)土地金融機構(gòu)

實踐證明，農(nóng)村土地抵押融資構(gòu)建機制十分完善的國家與地區(qū)，他們都有一個共同特點，即必定有一些專業(yè)性的農(nóng)地金融組織在抵押業(yè)務(wù)運行過程中扮演著極為重要的角色。作為一個典型農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村居住區(qū)域分布非常零散，再加上與農(nóng)村相關(guān)金融業(yè)務(wù)具有利潤點低、信貸手續(xù)復(fù)雜的特點，這就要求從事與農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的相關(guān)機構(gòu)組織必須具備數(shù)量大、利潤低、工作繁瑣的特征。

目前，從我國所有的金融體系基本框架來看，廣大農(nóng)村地區(qū)是農(nóng)村信用社生存與發(fā)展的土壤，另外，農(nóng)村信用社組織機構(gòu)設(shè)置的特征及貸款業(yè)務(wù)運作費用低、風(fēng)險小[11]。因此，農(nóng)村信用社是適宜開展農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)較為理想的金融組織，在實際運行過程中，我們可以考慮在各級農(nóng)村信用合作社組織內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押辦公室”等專業(yè)部門，專門具體負責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。

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