檢察改革中的“執(zhí)法為民”

文◎李存海王新

檢察改革中的“執(zhí)法為民”

文◎李存海*王新**

十八屆三中全會(huì)提出改革要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。明確提出司法制度要維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義?？梢?jiàn)會(huì)議精神最鮮明的特征是更加強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法為民中的“為民”，要求司法改革緊緊圍繞民生、民意開(kāi)展，以實(shí)現(xiàn)、保護(hù)人民利益為改革和工作目標(biāo)。檢察改革的方向延續(xù)和堅(jiān)持著執(zhí)法為民的宗旨，又使執(zhí)法為民的內(nèi)涵“更上一層”。要求圍繞完全體現(xiàn)公平正義，更加嚴(yán)格履行檢察職能，關(guān)注群眾關(guān)心的不論大小而影響民生、安全案件，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和基本人權(quán)，避免冤假錯(cuò)案方面開(kāi)展檢察改革工作。

一、檢察改革中執(zhí)法為民的內(nèi)涵

（一）符合群眾利益需要的執(zhí)法為民

遵照群眾需要，以群眾滿意與否作為衡量執(zhí)法為民、公平公正的標(biāo)尺，是司法改革的要求。群眾滿意的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是看檢察機(jī)關(guān)是否滿足群眾的利益訴求。其中既包括案件當(dāng)事人的個(gè)體正當(dāng)利益訴求，也包含了一定地域、區(qū)域以及最廣大群眾對(duì)公平正義的整體利益訴求。個(gè)人利益與社會(huì)整體利益本質(zhì)上一致,但由于利益指向不同，有些情形下，兩者可能發(fā)生沖突，此時(shí)需要衡量?jī)烧呃?，有所取舍或有所輕重。遵照最廣大群眾內(nèi)心需要的執(zhí)法為民，要求檢察機(jī)關(guān)不以一時(shí)的輿論導(dǎo)向和不清楚來(lái)源的“群眾呼聲”為辦案思路，堅(jiān)持司法獨(dú)立性是檢察機(jī)關(guān)處理案件過(guò)程中任何環(huán)節(jié)都需堅(jiān)持的原則和態(tài)度。堅(jiān)持司法獨(dú)立性就是堅(jiān)持公平公正，維護(hù)社會(huì)生活的基本規(guī)則，保護(hù)人民群眾利益，符合著最廣大人民群眾的內(nèi)心需要。

（二）堅(jiān)守公平正義的執(zhí)法為民

堅(jiān)持公平正義的底線思維是處理執(zhí)法為民界限的標(biāo)尺，而執(zhí)法為民是堅(jiān)持公平正義的目標(biāo)和方向。首先，公平正義是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民的基礎(chǔ)和保障。司法機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)公平正義的最后保障，民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的核心訴求是實(shí)現(xiàn)公平正義。其次，執(zhí)法為民是公平正義的根本目的。公平正義是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求，是檢察工作的生命線。［1］

（三）遵循司法規(guī)律的執(zhí)法為民

回應(yīng)人民群眾的關(guān)切，立檢為公、執(zhí)法為民是“社會(huì)主義法治”理念的進(jìn)一步深化。而司法活動(dòng)有其固有的規(guī)律性，只有正確地認(rèn)識(shí)、把握、遵循和運(yùn)用司法規(guī)律，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)。司法體制改革只有遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開(kāi)公正、尊重程序、高效權(quán)威的要求，才能符合人民內(nèi)心需要的堅(jiān)持公平公正的司法機(jī)關(guān)。作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，不能因推進(jìn)司法改革，強(qiáng)調(diào)關(guān)注民生、參與社會(huì)治理而不顧司法內(nèi)在規(guī)律，無(wú)限制地延伸其職能。

二、檢察改革踐行執(zhí)法為民的機(jī)制建設(shè)

（一）完善檢務(wù)公開(kāi)機(jī)制，引導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向

第一，公開(kāi)檢察信息，滿足群眾期待。檢務(wù)公開(kāi)是形象建設(shè)的一個(gè)重要載體，只有讓人民群眾更廣泛地了解檢察工作，才能對(duì)檢察業(yè)務(wù)作一個(gè)更加全面準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。［2］除充分利用傳統(tǒng)媒體外，豐富和不斷更新檢察網(wǎng)站、微薄內(nèi)容，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與民眾的互動(dòng)，適時(shí)傳播檢察理念和檢察工作，以不斷增強(qiáng)檢察宣傳工作的傳播力和影響力。同時(shí)，檢務(wù)公開(kāi)工作是一個(gè)由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的檢察執(zhí)法辦案過(guò)程。其工作成效的關(guān)鍵在于明晰公開(kāi)的邊界。一是明確執(zhí)法辦案各階段一法定程序做出的具有相對(duì)終結(jié)性的處理決定向有關(guān)單位或案件當(dāng)事人進(jìn)行分析論證、解釋說(shuō)明。二是普遍建立健全公開(kāi)聽(tīng)證、答復(fù)制度。將群眾關(guān)注的擬不起訴等檢察機(jī)關(guān)處理決定，公開(kāi)審查、公開(kāi)答復(fù)。

第二，傳播檢察正能量，形成正確輿論導(dǎo)向。在新時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮引導(dǎo)社會(huì)輿論、群眾民意沿著正確走向的作用，以案?jìng)鞣?，穩(wěn)定群眾期待，促進(jìn)社會(huì)和諧。受傳統(tǒng)理念或不正確信息引導(dǎo)，社會(huì)各界往往關(guān)注或質(zhì)疑涉眾型或敏感類案件的處理，有時(shí)會(huì)使得檢察執(zhí)法深陷司法價(jià)值與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的兩難選擇。為此，及時(shí)公開(kāi)檢察進(jìn)程，宣揚(yáng)法律理念，取得群眾支持，引導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向?qū)μ幚戆讣p少辦案阻力、權(quán)力干預(yù)，實(shí)現(xiàn)司法公正有著重要意義。要將群眾關(guān)心的案件進(jìn)程對(duì)社會(huì)開(kāi)放，讓群眾知曉。

第三，完善外部監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)檢察改革有序推進(jìn)。沒(méi)有監(jiān)督約束的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其自身運(yùn)行狀態(tài)和效果必然是大打折扣的。檢察機(jī)關(guān)除自身監(jiān)督外，需自覺(jué)接受監(jiān)督，將人民群眾的要求融入檢察工作。檢務(wù)公開(kāi)要牢固樹(shù)立平等、開(kāi)放、自信的理念，認(rèn)識(shí)到接受監(jiān)督、服務(wù)群眾是執(zhí)法為民的重要表現(xiàn)；更加牢固地樹(shù)立接受監(jiān)督的意識(shí)，采取報(bào)告工作、通報(bào)情況、實(shí)地考察、邀請(qǐng)參與執(zhí)法檢查等多種形式，主動(dòng)聽(tīng)取、廣泛征求人大代表、政協(xié)委員等對(duì)檢察工作的意見(jiàn)和建議，將人民群眾的要求真正融入檢察工作中，不斷改進(jìn)檢察工作。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制，提升社會(huì)治理成效

第一，增強(qiáng)檢察獨(dú)立性，強(qiáng)化監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能力。依法行政制度的改革和司法獨(dú)立改革的并行，為檢察機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了寬松的外部環(huán)境。人財(cái)物的直管和打破區(qū)域管轄的機(jī)構(gòu)設(shè)立等措施推行將極大程度上為打破行政干預(yù)、保證檢察獨(dú)立開(kāi)辟道路。然不可回避的是其打破了原有的當(dāng)?shù)匦姓c司法機(jī)關(guān)的某種權(quán)力配置的平衡，以致行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政監(jiān)督的配合力度可能或多或少的有所缺失。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估與研究對(duì)策是一種直面改革的勇氣與智慧。如何在增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的同時(shí)，切實(shí)強(qiáng)化行政監(jiān)督的能力是有待解決的命題?？沙浞诌\(yùn)用黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，化解可能存在的行政區(qū)域間矛盾，有效督促行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督工作。同時(shí)積極爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)支持。及時(shí)總結(jié)，找準(zhǔn)癥結(jié)，主動(dòng)向上級(jí)機(jī)構(gòu)匯報(bào)請(qǐng)示，以推動(dòng)工作開(kāi)展。

第二，積極探索多樣化的參與社會(huì)治理方式。在充分了解相關(guān)領(lǐng)域需求和問(wèn)題基礎(chǔ)上，最大化發(fā)揮檢察建議在優(yōu)化制度構(gòu)建方面的積極作用，同時(shí)建立與其他部門的聯(lián)席會(huì)議制度。就社會(huì)管理方面的問(wèn)題或建議主動(dòng)與相關(guān)主管機(jī)關(guān)溝通，既在執(zhí)法辦案方面達(dá)到取得行政管理部門支持目的，又在了解民情、社情基礎(chǔ)上，達(dá)到準(zhǔn)確打擊犯罪，優(yōu)化社會(huì)治理的目的。

（三）完善人權(quán)保障機(jī)制，防止冤假錯(cuò)案

第一，擴(kuò)張?jiān)V訟監(jiān)督職能內(nèi)涵。在審查起訴階段，訴訟監(jiān)督要由“一元功能”向“多元功能”轉(zhuǎn)變，即從監(jiān)督司法權(quán)運(yùn)行的單一功能轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)圍繞訴訟參與人權(quán)利保障進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)法方式從單靠人力攻堅(jiān)到同時(shí)重視信息化、科技化建設(shè)轉(zhuǎn)變，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變模式的同時(shí)提升技能，著重培養(yǎng)偵查取證、非法證據(jù)排除、適應(yīng)新程序的技能和訴訟中的交流溝通技能；在查證有罪事實(shí)的過(guò)程中，充分關(guān)注無(wú)罪事實(shí)，切實(shí)尊重犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的主體地位，充分提取其辯解和辯護(hù)人意見(jiàn)，一方面從人權(quán)保障理念角度，克服漠視犯罪嫌疑人、被告人的辯解、控告申訴和排斥辯護(hù)人等問(wèn)題，將法律監(jiān)督與人權(quán)保障融為一體。另一方面從無(wú)罪推定角度，以有利于獲取無(wú)罪證據(jù)，也有利于從反向鎖定有罪證據(jù)，進(jìn)而構(gòu)建立體型指控犯罪的證據(jù)體系，以防止冤假錯(cuò)案發(fā)生。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行程序規(guī)定。以推進(jìn)統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件建設(shè)為契機(jī)，深化程序正義理念和切實(shí)執(zhí)行程序規(guī)定。對(duì)法定應(yīng)當(dāng)延期審理、終止審理、改變管轄的案件做撤回起訴處理，或應(yīng)法院請(qǐng)求撤回起訴，或者對(duì)應(yīng)作不起訴案件建議撤銷、退回補(bǔ)偵等，以及時(shí)消除案件處理進(jìn)程中的不確定狀態(tài)，有效維護(hù)犯罪嫌疑人權(quán)利，保障無(wú)罪之人及時(shí)回歸社會(huì)。

第三，借助“以偵查為中心”轉(zhuǎn)變到“以審判中心”的司法改革，加大對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、角色定位不同，導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)待受理的案件存有不同的思維模式。偵查機(jī)關(guān)看待每個(gè)人可能都有嫌疑，而檢察機(jī)關(guān)則需樹(shù)立無(wú)罪推定理念，發(fā)現(xiàn)有罪證據(jù)的同時(shí)，關(guān)注無(wú)罪證據(jù)。由于思維模式的不同，審查偵查機(jī)關(guān)移送的案件是一個(gè)由粗到細(xì)的過(guò)程，在特定情形下，有時(shí)也存有去偽存真的過(guò)程。而去偽存真則意味著隱藏冤假錯(cuò)案的可能性。檢察機(jī)關(guān)避免冤假錯(cuò)案一方面不僅要加大證據(jù)審查力度，始終樹(shù)立人權(quán)保障和無(wú)罪推定理念。另一方面需要加強(qiáng)偵查監(jiān)督力度，對(duì)于移送事實(shí)模糊、證據(jù)不足的，堅(jiān)決不予起訴，對(duì)于證據(jù)造假的行為，及時(shí)予以糾正，構(gòu)成犯罪予以嚴(yán)肅查處。

三、檢察改革中執(zhí)法為民的實(shí)踐要求

（一）增強(qiáng)檢察權(quán)的獨(dú)立性，保證政府廉潔行政

十八屆三中全會(huì)清晰的提出深化行政執(zhí)法體制改革的要求，明確指出完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法用權(quán)、公民依法辦事，推進(jìn)依法行政、全民守法。首先，強(qiáng)化檢察權(quán)的獨(dú)立性，加大打擊瀆職犯罪力度。目前行政機(jī)關(guān)不作為現(xiàn)象較為普遍，違背了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的本質(zhì)要求。檢察權(quán)獨(dú)立性的改革，主要目的之一是通過(guò)司法獨(dú)立，減少權(quán)力干預(yù)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)人員瀆職或腐敗類職務(wù)犯罪的打擊力度。對(duì)于政府不作為造成嚴(yán)重后果的案件，在分析研判決策與損害后果因果關(guān)系的基礎(chǔ)上，予以從嚴(yán)打擊。其次繼續(xù)保持打擊腐敗類案件的高壓態(tài)勢(shì)，這是民心所向、民心所指。對(duì)發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益、社會(huì)影響惡劣的社會(huì)保障、征地拆遷、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、就業(yè)就學(xué)、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪，予以嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)肅查處。

（二）著力打擊影響民生案件，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)

第一，回應(yīng)人民群眾新期待，切實(shí)落實(shí)“群眾無(wú)小事”的理念。不放松對(duì)入室盜竊、盜竊電動(dòng)車、電信詐騙和制假售假等民生小案的查辦力度。第二，解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。從源頭上保障和改善民生，加大食品藥品生產(chǎn)、流通、質(zhì)量監(jiān)管等環(huán)節(jié)犯罪的打擊力度，促進(jìn)從源頭上保障和改善民生。第三，高度重視城市公共安全，及時(shí)介入重大責(zé)任事故、重大食品安全事件和群體性事件的調(diào)查，堅(jiān)決查辦國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守造成重大安全生產(chǎn)事故的犯罪案件。第四，嚴(yán)厲打擊群眾關(guān)注度高、社會(huì)影響大的毒品、賭博、搶劫、搶奪、盜竊等各種刑事犯罪，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)治安問(wèn)題，為人民群眾創(chuàng)造安居樂(lè)業(yè)、和諧穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境和公平高效的法治環(huán)境。

（三）正確處理新類型犯罪，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序

首先，隨著改革的深入，財(cái)政、金融、證券等領(lǐng)域的犯罪問(wèn)題凸顯出來(lái)，且呈現(xiàn)出犯罪方式不斷翻新的態(tài)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)需正確把握罪與非罪界限，準(zhǔn)確掌握政策界限，確保三個(gè)效果統(tǒng)一。在深入分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深層次矛盾和問(wèn)題基礎(chǔ)上，研判新類型案件的法律適用問(wèn)題。其次認(rèn)真預(yù)估與研究深化改革中極可能出現(xiàn)的刑事問(wèn)題。如2014年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，檢察機(jī)關(guān)需對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)隱藏的社會(huì)隱患，尤其是在土地拆遷、農(nóng)村建設(shè)、就業(yè)上學(xué)等領(lǐng)域發(fā)生的職務(wù)犯罪隱患，有充分的估計(jì)和應(yīng)對(duì)。

（四）全方位參與環(huán)境治理，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

首先檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入重大環(huán)境污染事故的調(diào)查處理，嚴(yán)肅查辦嚴(yán)重環(huán)境污染案件和責(zé)任事故背后的瀆職犯罪。其次完善檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人督促并支持公益訴訟人起訴制度。對(duì)因破壞環(huán)境資源行為給國(guó)家造成重大損失的刑事案件，提起公訴同時(shí)一并提起附帶民事訴訟，對(duì)被告人或單位提起民事追償。對(duì)經(jīng)審查認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的違法行為，在做出不起訴決定書或建議公安機(jī)關(guān)撤回起訴意見(jiàn)后，及時(shí)將案件線索移送本院民行檢察部門，以檢察機(jī)關(guān)為訴訟主體進(jìn)行公益訴訟，以民事角度對(duì)違法行為人進(jìn)行追償。再次堅(jiān)決查辦環(huán)境污染監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員玩忽職守、濫用職權(quán)造成生態(tài)破壞的職務(wù)犯罪，打掉環(huán)境污染企業(yè)的保護(hù)傘。最后量刑建議審慎適用緩刑。建議刑罰適用上慎用緩刑，確需適用的可同時(shí)建議宣告禁制令，以禁止其在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)從事與排污工作有關(guān)的互動(dòng)。

結(jié)語(yǔ)

深度的司法改革已全面拉開(kāi)序幕，作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)如何在這場(chǎng)改革大潮中扮演好角色，成為改革的推動(dòng)力是擺在每個(gè)檢察人面前迫切需要解答的命題，答案的關(guān)鍵在于堅(jiān)持執(zhí)法為民的宗旨意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法為民的執(zhí)行力度，以執(zhí)法為民為宗旨和任務(wù)推進(jìn)檢察改革的進(jìn)程。面對(duì)改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，置身其中的每位檢察人員的應(yīng)對(duì)之策在于找準(zhǔn)檢察工作的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人民群眾期待的社會(huì)穩(wěn)定、公平公正和安居樂(lè)業(yè)。

注釋：

［1］姜偉：《論中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理念》，載《人民檢察》2008年第2期。

［2］陳旭：《以“看得見(jiàn)”的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法為民——以加強(qiáng)檢察形象建設(shè)為視角》，載《人民檢察》2012年第5期。

*北京市順義區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)［101300］

**北京市順義區(qū)人民檢察院干部，法學(xué)博士［101300］