檢察院組織法修改與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革

周平

檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是規(guī)范執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，對檢察法律監(jiān)督功能的發(fā)揮將會起到有效保障的積極作用。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不但強(qiáng)調(diào)依法性、規(guī)律性、科學(xué)性，更要突出其功能性；最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）與各省級院的檢察業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互對應(yīng)契合；分州市院與基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)統(tǒng)一，以此便于上下級的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和檢令的統(tǒng)一貫徹落實(shí)。

一、對人民檢察院目前機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的再認(rèn)識

從目前的現(xiàn)狀來看，高檢院和省級、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)，名稱的稱謂略有不同，高檢院設(shè)置廳、局、室等若干檢察業(yè)務(wù)職能部門；而省級檢察機(jī)關(guān)則設(shè)置處、局、室等若干檢察業(yè)務(wù)職能部門；分、州、市院則設(shè)置處、局、室等若干檢察業(yè)務(wù)職能部門；基層檢察院則設(shè)置科、局、室等若干檢察業(yè)務(wù)職能部門。當(dāng)然，不少檢察機(jī)關(guān)根據(jù)檢察工作的實(shí)際職能劃分以及訴訟活動和訴訟法律監(jiān)督的特點(diǎn)實(shí)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重新洗牌或整合，如，湖北檢察機(jī)關(guān)在人數(shù)較少的基層檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢察職能方面的“小院整合”，收到了有效挖潛、資源共享、去行政化的可喜功效。筆者認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不但強(qiáng)調(diào)依法性、規(guī)律性、科學(xué)性，更要突出其功能性；因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須要有原則的指導(dǎo)，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)檢察的實(shí)踐大致有如下路徑：按檢察職能進(jìn)行設(shè)置、按高檢院設(shè)置模式參照對應(yīng)；按偵查監(jiān)督職能、追訴監(jiān)督職能、訴訟監(jiān)督職能、非訴執(zhí)法監(jiān)督等維度設(shè)置；按不同的檢察機(jī)關(guān)級別設(shè)置。在完成各級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職責(zé)和權(quán)限；配置不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的檢察官及其輔助人員，并明確崗位職責(zé)。

摸索探討的檢察運(yùn)行模式有：主辦、主訴檢察官制；追訴職能與訴訟監(jiān)督職能分離；大部制功能整合等，筆者認(rèn)為：全國四級檢察機(jī)關(guān)從體系的結(jié)構(gòu)上、“檢察的一體化上”、“上下級領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上”，傾向于高檢院與省級院；分、州、市院與基層院上下對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架，以便于統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)一致的發(fā)揮檢察職能。需要解決的理論難題是：各級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架趨行政化的問題與全國“檢察一體化”和上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在存在的形式上的沖突性和實(shí)質(zhì)上的重疊性。其中涉及的理論謬誤是，各級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架的名稱是“共識的行政稱謂”，將必然導(dǎo)致實(shí)體功能的趨行政化，這不是必然的法律邏輯關(guān)系，其理由如下：一是各級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架，廳、局、室；處、局、室；科、局、室的稱謂不是行政機(jī)關(guān)的專屬名稱；檢察機(jī)關(guān)使用上述稱謂的組織機(jī)構(gòu)不能必然推定為屬性是行政機(jī)構(gòu)職能的結(jié)果；二是行政機(jī)關(guān)的行政部門雖然使用上述名稱較為普遍，并不等于檢察機(jī)關(guān)不能使用，若使用上述稱謂與行政機(jī)關(guān)由于權(quán)能的不同，不可能產(chǎn)生職能、功能、目標(biāo)上的混同和誤解；三是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱只是其功能、職責(zé)的劃分或區(qū)分，不會引發(fā)與行政機(jī)關(guān)職責(zé)和功能的趨同性及重疊性。

二、檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)掌握的原則

科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)是檢察管理的“硬件”，而具體的管理方式則是檢察管理的“軟件”。[1]筆者認(rèn)為應(yīng)依從以下幾個原則：

（一）依法依規(guī)的原則

1979年修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定高檢院設(shè)五個業(yè)務(wù)部門和若干綜合部門。1999年高檢院頒布了《檢察工作五年規(guī)劃》，提出了“科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)名稱，合理配備力量”的原則。1983年9月，對《人民檢察院組織法》進(jìn)行了部分條款的修改，在檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置上規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！?000年依據(jù)高檢院《檢察改革三年實(shí)施意見》的安排，2000年高檢院完成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革；2002年地方各級檢察機(jī)關(guān)完成了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革。隨著檢察改革的不斷深入，修改后的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》相繼出臺，檢察機(jī)關(guān)的職能有所調(diào)整或擴(kuò)充，如：檢察委員會議決功能的凸顯、民事行政檢察機(jī)構(gòu)的分設(shè)分立、民事案件再審申訴存量的劇增、案件管理機(jī)構(gòu)的增補(bǔ)、未成年案件審查機(jī)構(gòu)的必要構(gòu)建、內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步強(qiáng)化、人民監(jiān)督員制度的完善、檢察技術(shù)功能的輻射效應(yīng)等，無疑，對原本粗線條的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的框架造成了極大的沖擊。因此，《人民檢察院組織法》應(yīng)對各級檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)性規(guī)制，以適應(yīng)檢察工作需求。

（二）堅持以法律監(jiān)督為主線的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則

據(jù)不完全統(tǒng)計，省級檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在18個左右；基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在16個左右。[2]基本形成了上下級業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對應(yīng)的設(shè)立模式。問題比較突出是，不同的基層院機(jī)構(gòu)編制的核定、人員的編制不盡相同，檢察業(yè)務(wù)量也相差甚遠(yuǎn)，千篇一律地與上級院檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)，不利于檢察資源的整合和效率的發(fā)揮。2001年高檢院政治部、中編辦《關(guān)于地方各級人民檢察院機(jī)構(gòu)改革組織實(shí)施過程中幾個問題的意見》明確指出：“地（市）級和縣級人民檢察院機(jī)構(gòu)的設(shè)置不要求與上級檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對應(yīng)。以法律監(jiān)督為主線設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)各院級別的不同、職能的不同、管轄的不同，不可能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整齊劃一，設(shè)置底線以符合檢察規(guī)律與實(shí)質(zhì)法律監(jiān)督為效應(yīng)。

（三）堅持以科學(xué)理念確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則

筆者認(rèn)為：各地可根據(jù)管轄區(qū)域、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦案工作量大小等設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。高檢院《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》和《關(guān)于深化檢察改革2009—2012年規(guī)劃》明確提出，基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由各地根據(jù)工作需要，不要求與上級人民檢察院對口設(shè)置。根據(jù)上述規(guī)定和檢察實(shí)踐的客觀現(xiàn)狀及檢察規(guī)律，高檢院與各省級院的檢察業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互對應(yīng)契合，以此便于上下的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和檢令的統(tǒng)一貫徹落實(shí)；分、州、市院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與基層院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)，以檢察業(yè)務(wù)相近、訴訟環(huán)節(jié)相鄰實(shí)行機(jī)構(gòu)相對整合：一是反貪、反瀆、預(yù)防“三位一體”，形成一條龍的機(jī)構(gòu)治理機(jī)制。二是偵監(jiān)、公訴檢察業(yè)務(wù)銜接聯(lián)動機(jī)制，偵監(jiān)、公訴兩個檢察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)既有犯罪追訴的訴訟功能，同時又肩負(fù)著法律監(jiān)督的職責(zé)，從訴訟的階段性而言，具有上下訴訟職能的承接性，在訴訟中實(shí)施監(jiān)督，在監(jiān)督中完成訴訟，形成了職能上的優(yōu)勢互補(bǔ)。三是案管、控告、申訴、國家賠償機(jī)構(gòu)的有機(jī)整合，上述的四個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既是案件的進(jìn)口，又是案件的出口，同時，還是內(nèi)部監(jiān)督的職能窗口，“四維一體”的檢察功能整合，形成檢察機(jī)構(gòu)辦案質(zhì)量的晴雨表。四是民事、行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的助推整合，民事、行政檢察監(jiān)督同時具備三大職能，其一，對法院錯誤的判決、裁定、調(diào)解和執(zhí)行活動依法實(shí)行實(shí)體和程序的法律監(jiān)督；其二，民事檢察監(jiān)督部門有權(quán)對涉及公益訴訟案件依法提起公訴；行政檢察監(jiān)督部門有權(quán)對行政執(zhí)法不公、違法執(zhí)法、行政不作為的案件依法提起公訴；其三，上述兩個職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均有對司法人員違法、犯罪依法實(shí)行的調(diào)查權(quán)和查處權(quán)、檢察建議權(quán)、糾正違法通知權(quán)、更換承辦人的建議權(quán)等，鑒于其法律監(jiān)督的趨同性，機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理整合，符合法律監(jiān)督的檢察規(guī)律。五是監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的職能是一個獨(dú)立的系統(tǒng)，其職能要旨是：監(jiān)督刑罰的依法執(zhí)行、維護(hù)監(jiān)管場所的法治秩序、保障訴訟羈押人、服刑人員的合法權(quán)益、監(jiān)管減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的實(shí)體性審查和程序性審查、對服刑的三類人員回歸社會的言行實(shí)行社會矯正的法律監(jiān)督；加之監(jiān)內(nèi)犯罪的頻發(fā)和多樣性的現(xiàn)實(shí)考量，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能獨(dú)立行使勢在必行。六是紀(jì)檢監(jiān)察部門的分項設(shè)立，有利于系統(tǒng)內(nèi)部的反腐倡廉陣地的鞏固，同時也是內(nèi)部監(jiān)督有效方式，更重要的是對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員違法違紀(jì)實(shí)行及時的查處，起到以儆效尤的作用。七是各院政治部的單獨(dú)設(shè)立，其職能涵蓋了人事組織、宣傳培訓(xùn)、法警管理、機(jī)關(guān)工委、檢察工會、老干托管、新聞發(fā)布等。八是辦公室、行政裝備合署辦公。九是研究室、檢察委員會辦公室、人民監(jiān)督員辦公室及人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)處實(shí)行職能整合。十是檢察技術(shù)部門的獨(dú)立設(shè)置，這是一支不可或缺的檢察基礎(chǔ)力量，隨著科技強(qiáng)檢勢頭的迅猛發(fā)展，檢察技術(shù)需求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了檢察業(yè)務(wù)的全覆蓋。

由此不難看出，檢察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了兩個板塊和兩個趨向的模式，兩個板塊是指：高檢院與省級院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)，凸顯了政治性、業(yè)務(wù)性、政策性和關(guān)聯(lián)性；分、州、市院與基層院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互對應(yīng)，反映出目的性、動態(tài)性、針對性和靈活性。兩個趨向是指：其一，高檢院的宏觀領(lǐng)導(dǎo)和省級院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)的結(jié)合；其二，分、州、市院的適應(yīng)性和基層院的承辦性的契合。將追訴職能與訴訟法律監(jiān)督職能疊加同步運(yùn)行；這充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督職能為主線的、以追訴職能為手段的檢察規(guī)律，故，對分、州、市院和基層院實(shí)行大部制功能整合，不會發(fā)生檢察功能、檢察職能的變異，相反，檢察資源可以得到有效的發(fā)揮和利用。筆者認(rèn)為：全國四級檢察機(jī)關(guān)從體系的結(jié)構(gòu)上、“檢察的一體化上”、“上下級領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上”，傾向于自上而下排列順序兩級對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)架，以便于統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)一致的發(fā)揮檢察職能。

三、確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職責(zé)和權(quán)限

在完成各級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職責(zé)和權(quán)限，配置不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的檢察官及其輔助人員，并明確崗位職責(zé)。目前，摸索探討的檢察運(yùn)行模式有：主辦、主訴檢察官制；現(xiàn)階段各級檢察機(jī)關(guān)在隊伍專業(yè)化上，其分工采取“大鍋飯”、“一鍋煮”的運(yùn)行模式。導(dǎo)致的結(jié)果：工作效率下降、責(zé)任不清、繁簡不分。根據(jù)檢察專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化和檢察規(guī)律的要求，實(shí)行檢察專業(yè)化分類、檢察專業(yè)化運(yùn)行、檢察專業(yè)化考核是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)跨越式發(fā)展的唯一出路。

筆者認(rèn)為：結(jié)合司法體制改革，全面啟動以主辦檢察官、主訴檢察官為辦案主體的檢察官專業(yè)隊伍；以檢察事務(wù)官為輔助的處理綜合檢察事務(wù)的保障機(jī)制（包括配合、輔助主辦、主訴檢察官工作的檢察員和助理檢察員）；以檢察業(yè)務(wù)為中心的綜合服務(wù)機(jī)制（涵蓋了政治部、辦公室、行裝處、技術(shù)處、書記官等綜合保障人員）。實(shí)現(xiàn)“1+2+1”模式的辦案組合，即一個主辦、主訴檢察官配備兩個檢察員（或兩個助理檢察員）跟進(jìn)一個書記員的辦案組織形式。上述檢察序列的工作人員采取分類管理、職級對等、福利統(tǒng)一、晉升有序、保障一致的原則。分類獨(dú)立的檢察序列的管理對提升檢察辦案責(zé)任制的規(guī)范水平、明確執(zhí)法主體的定位標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化了檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的功能、厘清了檢察系統(tǒng)不同崗位的職責(zé)、明晰了檢察系統(tǒng)權(quán)力配置的科學(xué)依據(jù)、消除了行政化頑疾的桎梏、科學(xué)劃分檢察職權(quán)多元化的范疇、搭建檢察系統(tǒng)內(nèi)公平競爭的平臺、統(tǒng)一嚴(yán)格法律執(zhí)行力的效能、導(dǎo)入檢察環(huán)節(jié)扁平化管理模式、使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政色彩濃厚的金字塔治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸z察官為主體的檢察職稱為標(biāo)志的治理模式是大有裨益的，終將形成相互配合、相互制約、相互依存、相互保障的多元的、統(tǒng)一的職業(yè)化、專業(yè)化檢察隊伍。

經(jīng)過組織架構(gòu)的梳理，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策機(jī)制是：以主辦、主訴檢察官初始決策為基礎(chǔ)，以檢察長決策為主導(dǎo)；授權(quán)的副檢察長決策為輔助；檢察委員會的民主議決為例外；上級檢察機(jī)關(guān)檢察委員會的復(fù)核議決為監(jiān)督的決策治理模式。

四、結(jié)語

《人民檢察院組織法》的修改，期盼在檢察體制上、檢察機(jī)制上作出重大的調(diào)整、補(bǔ)充和完善，以適應(yīng)檢察規(guī)律的需求，契合《憲法》對檢察機(jī)關(guān)的法律定位即——國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)的履行。然而，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，《人民檢察院組織法》無論如何修改也不可能實(shí)現(xiàn)一蹴而就的立法目標(biāo)。德國法學(xué)家約瑟夫·科勒認(rèn)為：“每一種文明的形態(tài)都必須去發(fā)現(xiàn)最適合其意圖和目的的法律。永恒的法律是不存在的，因為適合于一個時期的法律并不適合于另一個時期。法律必須與日益變化的文明狀況相適應(yīng)，而社會的義務(wù)就是不斷地制定出與新的情勢相適應(yīng)的法律?！盵3]因此，在修改《人民檢察院組織法》時，需要衡平法治理念與法治方式之間的關(guān)系、法治治理與法治體系之間的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督與檢察職能之間的關(guān)系、司法體制與檢察機(jī)制之間的關(guān)系、檢察能動性與檢察謙抑性之間的關(guān)系、法律監(jiān)督與公平正義之間的關(guān)系、保障人權(quán)與打擊犯罪之間的關(guān)系、“檢察一體化”與去行政化之間的關(guān)系、履行客觀義務(wù)與行使追訴職能之間的關(guān)系、遵循檢察規(guī)律與檢察事業(yè)跨越式發(fā)展之間的關(guān)系、檢察改革成果與組織法固化之間的關(guān)系、檢察職權(quán)配置與內(nèi)外監(jiān)督之間的關(guān)系等。

注釋：

[1]參見甄貞、王志坤：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置改革研究》，載《檢察理論研究成果薈萃》，中國法制出版社2013年版，第447頁。

[2]參見吳建雄：《檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置研究》，載《法學(xué)評論》2007年第3期。

[3]參見〔美〕E·博登海默著，鄧正來譯，《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第148頁。