環(huán)境法律政策內(nèi)部整合理論探討*

孫法柏，高慧璇

(山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266590)

1972年在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國首次全球人類環(huán)境大會上，環(huán)境問題嚴重性在世界范圍內(nèi)得到廣泛共識，各國政府也開始將環(huán)境問題提上議事日程，謀求人口、經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。正是在這樣的背景下，從1973年歐共體“第一個環(huán)境行動方案”開始，經(jīng)過五個行動方案，歐共體(歐盟)不斷進行環(huán)境政策整合的理論論證，并提出相應(yīng)的整合措施，直到2001年瑞典哥德堡理事會上通過的歐盟“第六個環(huán)境行動方案”——《環(huán)境2010:我們的未來，我們的選擇》(Environment 2010:Our Future，Our Choice)〔1〕Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002 Laying D own the Sixth Community Environment A ct ion Programme.，接受了環(huán)境政策一體化，成為歐盟環(huán)境法的基本原則，歐盟環(huán)境法率先從立法理念上獲得了革命性的發(fā)展，并在實踐中取得了良好的效果。本文擬以歐盟的環(huán)境法律政策整合原則為借鑒，探討環(huán)境法律政策整合特別是其內(nèi)部的理論，以期對環(huán)境立法理念完善有所貢獻。

一、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合〔2〕本文在內(nèi)部整合語境下提出的“法律政策”(policy)不是法律和政策的合稱，而是廣義的政策含義，它應(yīng)該既包括政府發(fā)布的具有號召性的紅頭文件，也包括具有法律效力的政策性文件以及為確保上述政策實施制定的一系列法律制度。的理論概述

隨著人類社會對自然的影響不斷加深，出現(xiàn)了很多新型環(huán)境問題，比如氣候變化、資源枯竭、生物多樣性銳減，這些問題與社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域存在的問題有著“多維”的因果關(guān)系，原因就在于環(huán)境作為一個整體運行，而人類社會卻被分割成各個不同的領(lǐng)域，每個領(lǐng)域有著不同的運行機制。于是人們認識到，法律必須把環(huán)境看作一個整體，制定整合性的法律，而不是多元的碎片化的法律〔3〕孫法柏.現(xiàn)代環(huán)境法的運行機制——對英國環(huán)境法的研究［D］.吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2010.。“整合”是現(xiàn)代環(huán)境法治、環(huán)境管理的最新理念。整合的理念逐漸被發(fā)展為“環(huán)境法律政策一體化原則”(Environmental Policy Integration，EPI)。歐盟學(xué)者將EPI定義為一種法律政策制定原則，即“將環(huán)境目標整合進非環(huán)境政策領(lǐng)域政策制定的各個階段中，將這些環(huán)境目標作為規(guī)劃和實施政策的指導(dǎo)原則，在所有政策評估中包含假定的環(huán)境影響，并且承諾通過優(yōu)先考慮環(huán)境政策來最小化其與其他部門政策之間的矛盾?！薄?〕Willian M.Laggerty.Institutional provisions for environmental policy integration.An analysis of the“Environmental Profile of the State Budget”and the“National Environmental Monitoring System”in Norway.Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: “Greening of Policies Interlinkages and Policy Integration”，2004.一方面強調(diào)，在非環(huán)境政策的制定中，環(huán)境目標必須成為其政策制定的一部分;另一方面，環(huán)境考慮應(yīng)該影響非環(huán)境政策的制定，并且應(yīng)該被優(yōu)先考慮，改變以往非環(huán)境因素的考慮優(yōu)先于環(huán)境因素，非環(huán)境政策影響環(huán)境政策制定的狀態(tài)。具體到操作層面，環(huán)境保護的考慮因素要融入到傳統(tǒng)非環(huán)境部門的政策制定中，比如農(nóng)業(yè)部門、交通部門、能源部門、貿(mào)易部門等，任何部門政策的制定都不能以環(huán)境損害為代價。

“整合”(integration)不同于“合作”(cooperation)和“協(xié)調(diào)”(coordination)。“政策合作”是指，不同部門在保證實現(xiàn)各自目標的前提下，為了互惠互利而相互合作。環(huán)境部門可能與農(nóng)業(yè)部門進行合作，鼓勵農(nóng)民采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式，環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)部門都實現(xiàn)了各自的目標，在這個合作的過程中，原有目標和部門傳統(tǒng)利益并不會有多少改變和舍棄?！罢邊f(xié)調(diào)”目的在于使各自不同的政策能相互協(xié)調(diào)一致，原先的政策目標會做相應(yīng)調(diào)整，如為了增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力而進行的土地開墾政策，由于其對于溫室氣體排放或者水質(zhì)的影響，可能會增加一些環(huán)境的考慮而進行部分修訂，利益的取舍和目標的改變在協(xié)調(diào)的過程中逐漸凸顯。而“政策整合”將產(chǎn)生一個更高級別新的聯(lián)合政策，它的目標將高于被整合的部門目標，如環(huán)境政策整合的“持續(xù)性發(fā)展”目標。在政策整合的過程中可能也包含有協(xié)調(diào)與合作，但它們并不對整個整合過程負責(zé)。環(huán)境法律政策整合需要更多的互動和可操作性以及政策的兼容性，同時它將要求各部門放棄一定的自主權(quán)，并相互合作。如圖1.1所示。

圖1.1 整合的政策制定，政策的協(xié)調(diào)與合作(Meijers＆Stead 2004)〔5〕Evert Meijers，Dominic Stead.Policy integration:what does it mean and howcan it be achieved?A multi-disciplinary review，Berlin conference“Greening of policies，Interlinkages and Policy Integration ”，2004:5.

為了更好的理解EPI的內(nèi)涵，可將EPI原則分成兩個維度，即縱向一體化(Vertical EPI，VEPI)和橫向一體化(Horizontal EPI，HEPI)。

按照拉夫爾提教授的觀點，縱向一體化是指某個特定的政府部門在各自的決策制定中整合環(huán)境目標。這是部門自身的“綠化”，因此，縱向一體化實際是部門內(nèi)部一體化。在國家層面并沒有這樣一種政策框架對其進行規(guī)定，每個部門可以自由決定其對于EPI原則的實施。因此，各個部門對于自身承諾遵守程度以及處理環(huán)境目標與傳統(tǒng)部門目標的能力，決定了該部門環(huán)境法律政策整合的程度。橫向一體化則是指由國家政府制定一個綜合性的跨部門政策框架，協(xié)調(diào)各個部門之間政策。

表1.2 環(huán)境法律政策整合橫向維度和縱向維度(Lafferty and Hovden 2003)〔6〕Willian M.Laggerty.Institutional provisions for environmental policy integration.An analysis of the“Environmental Profile of the State Budget”and the“National Environmental Monitoring System”in Norway.Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: “Greening of Policies Interlinkages and Policy Integration”，2004.

拉夫爾提教授同時提出了橫向一體化和縱向一體化的一些指標，進一步解構(gòu)EPI原則，使我們更加形象和直觀地理解EPI的涵義和其運作方式，對于評估一些國家EPI實踐非常有幫助。但是這種分類并不精確，按照他的觀點，縱向一體化是指各個部門自愿進行的一體化行動，而橫向一體化則是一個更加權(quán)威的決策機構(gòu)“平衡”各個部門之間的利益沖突。

然而現(xiàn)實中縱向一體化并不總是“自愿”進行，很多部門的政策一體化也是依照更高層級的決策做出。在前文提到政策整合需要各部門為環(huán)境考量而做出讓步，原因就在于面對部門自身的傳統(tǒng)目標和利益，特別是經(jīng)濟利益，權(quán)衡取舍的結(jié)果往往是犧牲掉環(huán)境目標。我國目前仍然以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，“橫向”和“縱向”的區(qū)分以是否“自愿”為基礎(chǔ)，并不十分清晰。而且，縱向一體化和橫向一體化的區(qū)分其關(guān)系并不緊密，如同分別運行的兩個系統(tǒng)。

本文試圖采用另一種視角來界定EPI的內(nèi)涵，即通過“內(nèi)部”(Internal)和“外部”(External)來劃分環(huán)境政策的整合工作。英文單詞Integrate，按照《簡明牛津詞典》的解釋，包括兩層含義:其一，“通過增加一些要素(part)使原本不完整的事物變得完整”;其二，“將不同的要素組合成一個整體(whole)”。根據(jù)Integrate的解釋，環(huán)境法律政策整合也有兩層含義:首先，將環(huán)境的考慮(part)整合進所有傳統(tǒng)意義上的非環(huán)境政策的制定中，使這些政策完整，即“外部整合”;其次，協(xié)調(diào)這些整合工作，使它們成為一個真的整體(whole)，即“內(nèi)部整合”。

如果將環(huán)境法律政策整合工作看作是一個硬幣的話，那么“外部整合”和“內(nèi)部整合”就是這個硬幣的兩面〔7〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.。外部整合需要考慮哪些環(huán)境因素需要整合進非環(huán)境部門的政策中，比如能源、交通、農(nóng)業(yè)政策，將這些部門政策進行“綠化”。非環(huán)境部門政策應(yīng)由外部整合進行“綠化”之后，為保證這些政策之間的相互協(xié)調(diào)，需要一個總括性的法律政策框架來進行指導(dǎo)，這就是內(nèi)部整合的作用。一個更為形象的描述就是，“外部整合”是增加環(huán)境法律政策整合這個拼圖的圖案碎片，而“內(nèi)部整合”就是將這些圖案碎片拼成圖案并發(fā)現(xiàn)還有哪些圖案碎片是缺失的〔8〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.9.。環(huán)境運行具有整體性，不同地區(qū)不同領(lǐng)域的環(huán)境問題相互影響。同樣，不同領(lǐng)域的環(huán)境政策也會相互影響。因此，某一領(lǐng)域的環(huán)境法律政策整合工作在沒有協(xié)調(diào)機制的干預(yù)下，其效果將大打折扣。比如，農(nóng)業(yè)部門制定了以減少溫室氣體排放為目標的法律政策，而交通部門、能源部門等并沒有制定相應(yīng)的法律政策，那么農(nóng)業(yè)部門的該項政策可以說并沒有多大效果，因為能源與交通等部門的環(huán)境負外部性，吞噬了農(nóng)業(yè)部門的環(huán)境正外部性。

環(huán)境法律政策內(nèi)部整合包括兩方面的內(nèi)容:其一，法律政策按照環(huán)境運行的各個方面(包括水、土壤、大氣等)，或者其影響范圍的角度(包括廢物、輻射、噪聲)進行整合，包括污染防治和自然保育兩個方面。其二，交通部門、能源部門、農(nóng)業(yè)部門等非環(huán)境部門進行外部整合后，必定出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況，內(nèi)部整合解決這種不協(xié)調(diào)，需要有一個總括性的法律政策框架來指導(dǎo)，荷蘭為此實施的《國家環(huán)境政策計劃》就是一個很好的例證。

20世紀70年代，內(nèi)部整合的思想便開始在環(huán)境政策領(lǐng)域中得到應(yīng)用。人們認識到，雖然設(shè)立了很多專門化的污染控制機構(gòu)和相應(yīng)法律政策，但是這些機構(gòu)和政策各自為政，只關(guān)注各自領(lǐng)域內(nèi)的污染問題，結(jié)果是污染問題并沒有得到解決，而僅僅是“轉(zhuǎn)移”了污染。比如，對水質(zhì)進行監(jiān)管，控制水污染，卻導(dǎo)致了大氣或者陸地的污染。綜合污染控制制度(IPC)為解決內(nèi)部整合問題而產(chǎn)生，雖然IPC具有很大的局限性，但是它仍然可以作為早期的內(nèi)部整合的政策工具〔9〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.9.。

單純的進行部門“綠化”已經(jīng)不能滿足整合工作的需要，產(chǎn)生了很多不協(xié)調(diào)的政策措施?，F(xiàn)在很多國家的政府逐漸減弱了對于法律政策外部整合的熱情，而更加關(guān)注內(nèi)部整合，加之內(nèi)部整合對于外部整合的指導(dǎo)作用，以內(nèi)部整合為視角對法律政策的整合進行研究更有意義和價值。

二、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的理論驅(qū)動

(一)可持續(xù)發(fā)展理論的催生與推動

1987的《布倫特蘭報告》被認為是EPI原則在國際社會得到廣泛政治支持的表現(xiàn)。1992年聯(lián)合國人類環(huán)境和發(fā)展大會通過了《里約宣言》，支持了《布倫特蘭報告》的觀點，正式提出可持續(xù)發(fā)展的概念，并發(fā)布了《21世紀議程》，作為貫徹可持續(xù)發(fā)展、進行環(huán)境政策整合的行動綱領(lǐng)。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》再次強調(diào)生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的有機結(jié)合。

可持續(xù)發(fā)展作為一種理念，一種戰(zhàn)略思想，指導(dǎo)法律政策的構(gòu)建，有其深厚的法理基礎(chǔ)。法治是法律的核心之一，現(xiàn)代法治的發(fā)展推動可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生，可持續(xù)發(fā)展理論體現(xiàn)法治本位的演變。法治的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:古典法治、近代法治和現(xiàn)代法治。其中近代法治的核心是保障公民的個人權(quán)利與自由，現(xiàn)代法治則強調(diào)禁止公民個人權(quán)利與自由的濫用。但他們的局限性體現(xiàn)在:首先，在人與自然的價值關(guān)系中，只有擁有意識的人類才是主體，自然只能是客體，價值評價的尺度始終掌握在人類的手中，任何時候說到“價值”都是指對于“人”的意義。其次，在人與自然的倫理關(guān)系中，貫徹“人”是目的的思想，體現(xiàn)了“人類中心主義”的價值觀。20世紀60年代以來，隨著大自然對人類報復(fù)的加劇，人們逐漸意識到“人類中心主義”的法治思想是違背自然發(fā)展規(guī)律的，現(xiàn)代法治應(yīng)該兼顧環(huán)保、生態(tài)等因素，強調(diào)社會的“可持續(xù)”發(fā)展。

1987年的《布倫特蘭報告》指出了環(huán)境和發(fā)展之間的關(guān)系:人類現(xiàn)在的發(fā)展方式將導(dǎo)致環(huán)境資源的破壞甚至枯竭;反過來，環(huán)境資源的退化必將限制人類的發(fā)展。正是基于這樣一種認知，該報告明確了“可持續(xù)發(fā)展”概念，即“發(fā)展應(yīng)當既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害”。這反映出可持續(xù)發(fā)展理論對于代際公平的重視，即確保全球資源包括環(huán)境資源的估量使用，避免其隨著時間的推移而被消耗殆盡。同時，該報告指出現(xiàn)代國家環(huán)境管理制度的缺陷，“當今的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)具有綜合性和共生的特點，它與現(xiàn)在的制度反差極大。這些制度相互獨立、呈現(xiàn)碎片化，在封閉的決策制定中按照相對狹窄的授權(quán)運行。管理資源或者保護環(huán)境的責(zé)任，在制度層面與管理經(jīng)濟的責(zé)任相分離?，F(xiàn)實世界中經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相互影響，作為一種客觀規(guī)律，這種關(guān)系不會改變;因此，政策和制度就必須改變”〔10〕World Commission on Environment and Development(1987).Our common future.Oxford:Oxford University Press，1987.，以適應(yīng)這種關(guān)系。由此可以看出《布倫特蘭報告》早就已經(jīng)開始強調(diào)必須將生態(tài)層面的考慮整合進社會和經(jīng)濟層面中去，并且認為這種改變將是20世紀90年代“最主要的制度挑戰(zhàn)”。為彌補這些制度缺陷，該報告進一步指出:“制定國家經(jīng)濟政策、關(guān)鍵部門決策以及國際政策的內(nèi)閣和立法委員會，應(yīng)該將持續(xù)性發(fā)展的目標整合進其咨詢報告中?！庇纱耍珽PI理論被催生。此后，很多國家實施了不同的改革措施，可持續(xù)發(fā)展概念也不斷推動EPI的發(fā)展。

《布倫特蘭報告》中的“可持續(xù)發(fā)展”是一個具有“整合”特征的概念，它包括了三個維度的整合:即生態(tài)環(huán)境維度、社會維度和經(jīng)濟維度的整合。1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會通過《里約宣言》，人類空前一致地接受了可持續(xù)發(fā)展的理論和模式。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》更是強調(diào)“可持續(xù)發(fā)展三個維度之間的有機結(jié)合”，也就是《布倫特蘭報告》中指出的“經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護是獨立而且是彼此相互支持的支柱”。因此我們可以看出:可持續(xù)發(fā)展理論不僅關(guān)注全球的環(huán)境問題以及各種逐漸增加的環(huán)境風(fēng)險，而且關(guān)注他們之間的結(jié)合，將所有環(huán)境問題和環(huán)境風(fēng)險視為一個整體;環(huán)境保護工作與社會管理、經(jīng)濟管理相分離，違背經(jīng)濟與生態(tài)相互交織的現(xiàn)實。環(huán)境法律政策必須回歸到經(jīng)濟與生態(tài)一體化的狀態(tài)，因為世界本來就是一個系統(tǒng)的整體〔11〕孫法柏.現(xiàn)代環(huán)境法的運行機制——對英國環(huán)境法的研究［D］.吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2010.40.。這種思想剛好契合了內(nèi)部整合的思路:將已經(jīng)“綠化”了的部門政策進行協(xié)調(diào)、整合，使之成為一個統(tǒng)一整體。

因此，可持續(xù)發(fā)展理論為各國環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的改革明確了方向，并催生了環(huán)境法律政策整合(EPI)這一概念?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是EPI原則的理論基礎(chǔ)，同時EPI原則也被認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“首要可操作性原則”?？沙掷m(xù)發(fā)展在理論上推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的發(fā)展，環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作是對可持續(xù)發(fā)展思想的踐行。

(二)整合性理論的推動

開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)理論是錢學(xué)森于20世紀80年代提出的，它是組成要素眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，與環(huán)境之間存在著物質(zhì)、信息、能量交換的系統(tǒng)〔12〕程馨，張寧.開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)理論與人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)研究［J］.山東社會科學(xué)，2006，134(10):106-107.。開放性是指系統(tǒng)本身與其他子系統(tǒng)相互聯(lián)系，相互作用，與周圍的環(huán)境存在物質(zhì)、信息、能量的交換。與其相契合的研究方法是綜合集成法，其實質(zhì)是將各種要素子系統(tǒng)看作一個開放的整體進行綜合研究，而不是“分塊式”的研究模式。因此，將環(huán)境問題與社會、經(jīng)濟問題置于開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)理論的框架下，探討環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作的推進問題，是十分必要的。環(huán)境這個復(fù)雜巨系統(tǒng)，本身就是由生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等要素子系統(tǒng)組成的，開放性和復(fù)雜性是其顯著特征。因此，環(huán)境整合工作需要環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各部門協(xié)調(diào)合作。進一步講，法律本身也是一種多層次、多方面的有機體，法律本質(zhì)是一種立體的復(fù)雜系統(tǒng)。因此，片面的從單一視角去探究環(huán)境法律問題，其局限性是顯而易見的。我們應(yīng)該從綜合的、立體的角度去把握、設(shè)計環(huán)境法律政策。整體協(xié)調(diào)是宏觀要求，各子系統(tǒng)要素本身以及各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，是維持整體協(xié)調(diào)的保障。以復(fù)雜巨系統(tǒng)理論和方法論為指導(dǎo)，推進環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作，建立一套完整的環(huán)境整合系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

在環(huán)境立法的初級階段，針對具體的某一環(huán)境要素和單一環(huán)境污染問題，各國普遍采用的是單行立法模式。隨著環(huán)境單行法數(shù)量的不斷增加，單行立法模式的弊端逐漸凸現(xiàn)出來:立法缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)思想，法律之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系性，法律內(nèi)容和管理機構(gòu)設(shè)置上存在重疊和沖突。環(huán)境保護理念從“末端治理”向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，使得人類認識到有必要從整體上對環(huán)境予以保護，不能孤立地、“分塊式”進行環(huán)境治理。各國根據(jù)本國的國情和各自的立法理念，采取了不同的環(huán)境法律政策整合方式，例如，法典化。環(huán)境法的法典化目的在于提供一個清晰的結(jié)構(gòu)，使全部的環(huán)境法律規(guī)范和原則一致，促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一〔13〕夏凌.環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇［D］.華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2007.，它的核心是一體化。因此，法典化也正是復(fù)雜巨系統(tǒng)理論在立法改革上的一個體現(xiàn)，是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的一種理性選擇。不同的環(huán)境各要素之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性使得綜合處理環(huán)境問題十分必要，反映在立法上就需要對這些環(huán)境法律政策進行一體化的整合。法典編纂是一個系統(tǒng)的整合的過程，它提高了環(huán)境立法的質(zhì)量，解決了單純的部門法律政策“綠化”后產(chǎn)生的內(nèi)在不協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)了內(nèi)部整合的積極作用;對可持續(xù)發(fā)展觀的落實通過法典化的形式加以確認，為確保生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟三維度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了穩(wěn)定保障。由此可以看出，法典化既是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在立法模式上的一種體現(xiàn)，也進一步推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作向前邁進。然而環(huán)境法法典化僅僅是環(huán)境法律政策整合的一種途徑，唯此途徑并不能實現(xiàn)政策整合的全部。根據(jù)復(fù)雜巨系統(tǒng)理論，環(huán)境本身就是一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，環(huán)境法律政策的整合必須響應(yīng)這個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，必須在人類社會發(fā)展的各種制度上反映它、支持它，而不是人為的違背它，必須使整個法律體系具備復(fù)雜巨系統(tǒng)的特性，各個法律部門根據(jù)環(huán)境的整體性和復(fù)雜性形成一個整合的整體，任何與之不符合的法律規(guī)范自然無效。

三、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的應(yīng)然性指導(dǎo)

環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作最后都要落實到環(huán)境管理方式的變革上。這里的管理方式是一種廣義的解釋，它包括認知框架的構(gòu)建、法律政策框架的制定、立法模式的改進和法律制度的設(shè)計，這四個層面相互交織、相互作用:任何與環(huán)境有關(guān)的法律政策的制定都應(yīng)以認知框架為指導(dǎo)思想，環(huán)境政策的實施又以環(huán)境法律制度為保障。這里所講的應(yīng)然性指導(dǎo)具體是指環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在原則上應(yīng)該以怎樣的認知框架指導(dǎo)其工作;“整合”作為環(huán)境管理的一種理念，其指導(dǎo)下的環(huán)境法律政策設(shè)計的最理想模式是怎樣的。

(一)認知框架的構(gòu)建

這里的“認知”(Cognitive)是指將環(huán)境的知識和相關(guān)概念理解整合進人類的思考和決策制定中，并且使這些知識和概念的理解協(xié)調(diào)一致形成一個統(tǒng)一的框架指導(dǎo)各領(lǐng)域的環(huán)境法律政策整合工作。當前世界主要發(fā)達國家所采用的認知框架主要有:可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論、環(huán)境空間理論和生態(tài)系統(tǒng)方法〔14〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.73.。這些認知框架包含了不同的價值觀和對環(huán)境利益的取舍，指導(dǎo)政府各部門的環(huán)境相關(guān)工作。對于環(huán)境法律政策的內(nèi)部整合的指導(dǎo)來說，這些認知框架包含了“整合”這一核心思想。然而，世界主要國家的環(huán)境法律幾乎都以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導(dǎo)，因此有學(xué)者指出可持續(xù)發(fā)展理論的提出，帶來了新的法律革命〔15〕鄭少華.生態(tài)主義法哲學(xué)［M］.北京:法律出版社，2002.49.。歐洲環(huán)境署2005年的一項報告也指出，“環(huán)境法律政策整合是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的題中之義，其目標就是將環(huán)境政策的考量植入其他與環(huán)境政策有關(guān)的部門政策的制定和執(zhí)行之中?！薄?6〕李麗.應(yīng)對氣候變化法律政策整合研究［D］.山東科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.9.然而，可持續(xù)發(fā)展理論作為一個認知框架，它在環(huán)境法律政策的外部或者內(nèi)部整合方面并沒有起到很好的指導(dǎo)作用。它僅僅是指出經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)該被“綠化”，應(yīng)該權(quán)衡環(huán)境、經(jīng)濟、社會目標的實現(xiàn)〔17〕Andrew J.Jordan ，Andrea Lenschow.Integrating the Environment for sustainable development:an introduction.Andrew J.Jordan ，Andrea Lenschow.Innovation in Environmental Policy?Integrating the Environment for Sustainability.Cheltenham.UK:Edward Elgar Publishing Limited，2008:3-24.。并沒有具體指明如何將環(huán)境利益整合進經(jīng)濟決策中，如何使環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個維度之間相互協(xié)調(diào)。

生態(tài)現(xiàn)代化理論彌補了可持續(xù)發(fā)展理論的上述不足之處。它從系統(tǒng)生態(tài)整合的角度，對生產(chǎn)、消費、資源消耗和污染之間相互關(guān)系的復(fù)雜途徑采取謹慎分析的態(tài)度，并最終達到預(yù)測和預(yù)防生產(chǎn)和消費決策對環(huán)境產(chǎn)生不良后果的目的〔18〕陳瑜.“兩型社會”背景下區(qū)域生態(tài)現(xiàn)代化評價與路徑［D］.中南大學(xué)博士學(xué)位論文，2010:33.。馬丁·杰內(nèi)克以生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型為界，提出過兩種分析生態(tài)現(xiàn)代化的模型:在生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之前，環(huán)境治理的主體主要是國際政府和工商業(yè)，他們之間的互動導(dǎo)致環(huán)境法律政策的改變;而在生態(tài)現(xiàn)代化的環(huán)境治理新時代，國家政府與各個層面的政府、行業(yè)領(lǐng)域以及其他行為主體之間呈“雜爆炸式互動”?！?9〕Martin J?nicke.Ecological Modernization:New Perspective in Martin J?nicke and Klaus Jacob，eds.Environmental Governance in Global Perspective:New Approaches to Ecological Modernization.Berlin:Freie Universit?t，2006:19.如圖，從圖2.1到圖2.2的轉(zhuǎn)變，反映了環(huán)境法律政策由單一向整合轉(zhuǎn)變，由單純外部整合向更加重視內(nèi)部整合轉(zhuǎn)變。圖2.2縱向(外部)和橫向(內(nèi)部)合作與協(xié)調(diào)成為環(huán)境治理工作的主要途徑，多層次、多利益相關(guān)者的協(xié)商才是法律政策內(nèi)部整合的途徑。

可持續(xù)發(fā)展理論指出了整合的應(yīng)然性，生態(tài)現(xiàn)代化理論勾勒了整合的主要途徑，兩者相互補充，才能完整的構(gòu)建環(huán)境整合工作的認知框架。

圖2.1 杰內(nèi)克模型l:生態(tài)現(xiàn)代化之前的環(huán)境政策行為主體

圖2.2 杰內(nèi)克模型2現(xiàn)代環(huán)境治理向度

(二)整合性立法模式的改進

隨著環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，許多國家已經(jīng)完成了大規(guī)模的環(huán)境立法，各種單行環(huán)境法紛紛頒布。然而大規(guī)模的單行環(huán)境立法的完成，僅僅是環(huán)境領(lǐng)域立法的初級階段。前文已述及環(huán)境法律政策“碎片化”的弊端，這些單行立法并不能滿足人類對于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。起初的單行環(huán)境法往往將治理重點集中于處理某一特定地區(qū)的環(huán)境要素所存在的問題，比如水、土壤、大氣等。這些單行環(huán)境法確實起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和環(huán)境整體運行的矛盾，導(dǎo)致污染從一個環(huán)境要素轉(zhuǎn)移至另一環(huán)境要素。這使得人們對于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源問題的綜合性以及各部門環(huán)境法律政策之間的關(guān)聯(lián)性的認識日益深化。

為解決跨領(lǐng)域、跨部門的環(huán)境問題，一些法治比較健全的國家在20世紀70年代，較少采用廢棄舊法、重新制定新的綜合性法律的方法，而是采取法律滲透、法律修改補充、法律解釋、法理說明等方法，從整個國家和法學(xué)研究的角度出發(fā)，建立健全系統(tǒng)完整的環(huán)境法體系，逐步促進環(huán)境資源法體系的系統(tǒng)化和綜合性〔20〕蔡守秋.論國外環(huán)境法的綜合性、一體化［J］.科技與法律，1998，32(4):1-10.。然而這種方法并不是最終解決方案，并沒有解決單行環(huán)境法的種種弊端。各部門之間的法律即便完成了外部的法律政策整合，考慮進了環(huán)境因素，也會缺乏內(nèi)在的聯(lián)系性。而且可能由于不同屆政府的不同觀念，政府部門和行業(yè)部委間有時呈敵對狀態(tài)，也可能僅僅由于它們之間缺乏溝通〔21〕王曦.聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署環(huán)境法教程［M］.北京:法律出版社，2002.382.。20世紀80年代開始，一些主要發(fā)達國家開始了綜合性環(huán)境立法之路。綜合性環(huán)境法是一種對單行法進行整合的立法模式，通過對原有單行環(huán)境法進行修訂，將原先的單行環(huán)境法納入一部新的法律中，這部新的環(huán)境法律就是整合性環(huán)境法〔22〕夏凌.環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇［D］.華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2007.66.。例如，加拿大的《環(huán)境保護法》(1988年)。但是，綜合性環(huán)境法采用循序漸進的方式，整合范圍由小到大階梯式發(fā)展，整合不夠全面、徹底。

法典化則是一種最大范圍的整合，試圖用一部法典調(diào)整一國絕大多數(shù)環(huán)境問題〔23〕李麗.應(yīng)對氣候變化法律政策整合研究［D］.山東科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.72.。法典編纂是指用法律邏輯上完整的、內(nèi)部統(tǒng)一一致的方法，對調(diào)整同一類型的社會關(guān)系作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。在進行法典編纂時，整理的對象不是各種法規(guī)，而是包括在各種法規(guī)中的大量的法律規(guī)定〔24〕中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法律辭典編委會.法律辭典［M］.北京:法律出版社，2003.273.。環(huán)境法的法典化是綜合性環(huán)境法發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物，它的結(jié)構(gòu)更加清晰、更富有邏輯性，使得環(huán)境法律規(guī)范和原則趨于一致，更能有效保障與促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一。這種立法模式的出現(xiàn)符合環(huán)境法發(fā)展的趨勢，更契合“整合”的思想，是環(huán)境法發(fā)展的必然。現(xiàn)階段對于很多國家來說，是一種實現(xiàn)環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的更高效的路徑。

(三)環(huán)境法律政策整合設(shè)計思路

具體到整合性環(huán)境法律政策的設(shè)計問題，在“整合”原則的指導(dǎo)下，提供一種總括性的法律政策框架(overarching policy framework，也稱作總括性政策框架)，以修正環(huán)境法律政策外部整合帶來的不足，從而使各部門的環(huán)境法律政策相互協(xié)調(diào)，是最理想的構(gòu)思。在總括性政策框架的指導(dǎo)下，制定或修改所有有關(guān)環(huán)境的政策或法律，使得國家的環(huán)境法律政策，上到宏觀政策，下到具體法律制度，形成一個有序、聯(lián)系的整體。

1.總括性的法律政策框架的設(shè)計

這種總括性的法律政策框架是環(huán)境政策領(lǐng)域的最高級別，試圖找到所有環(huán)境政策的共同基礎(chǔ)、共同目標。它的形式通常為國家層面的戰(zhàn)略計劃，比如澳大利亞的《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展政策》(NSESN)，歐盟的《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》(SDS)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》(NEPP)等。這種政策框架應(yīng)具備廣泛性、目標的可轉(zhuǎn)化性、長期性、計劃性、科學(xué)性和明確性的特征。

廣泛性包括兩方面的內(nèi)容:其一，涉及領(lǐng)域的廣泛性，只要這些政策領(lǐng)域可以對環(huán)境產(chǎn)生影響，包括農(nóng)業(yè)、交通、能源、貿(mào)易、漁業(yè)、住房等，都應(yīng)該包括在該政策框架中;其二，參與主體的廣泛性，該政策框架的制定不應(yīng)該是環(huán)境保護部門或者國家的某個行政機關(guān)單獨制定，而是環(huán)境保護部門與其他有可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的部門聯(lián)合制定。

目標的可轉(zhuǎn)化性是指，該政策框架的總體環(huán)境目標，可以被其他部門所吸收，即轉(zhuǎn)化為具體的部門政策。在這個過程中，工商業(yè)團體都起著重要作用，如果這些工商業(yè)團體對環(huán)境政策有太強的抵觸情緒，那么不僅外部整合無法完成，內(nèi)部整合也無從談起。因此廣泛的協(xié)商、經(jīng)濟激勵措施的制定、自愿協(xié)議的設(shè)計等都是目標能夠順利轉(zhuǎn)化的條件。

無論是可持續(xù)發(fā)展的總體目標還是每個部門的具體環(huán)境目標，都不可能短時間內(nèi)實現(xiàn)。長期性、連續(xù)性是該政策框架發(fā)揮其自身價值的前提。以加拿大為例，1990年制定國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃，其目標為“至2000年在全世界工業(yè)國家中成為環(huán)境最友好國家”?？墒?995年該計劃便擱淺，直到2007年加拿大都沒有一個國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃。雖然計劃的擱淺有著復(fù)雜的政治經(jīng)濟因素，而且加拿大的環(huán)境問題也不是特別嚴重，但是作為總括性的政策框架，長期性、連續(xù)性是政策框架得以運行的重要保障。

長期的政策框架需要一個良好的規(guī)劃，有明確的實施步驟，這就是政策框架的計劃性和明確性。長期目標往往過于空洞，比如“可持續(xù)發(fā)展”的目標，如果有具體步驟，那么一個政策框架將更具實施性。政策框架中政府的意圖、承諾等等必須是明確的、透明的，應(yīng)盡量減少口號性語言的使用。荷蘭自1989年出臺第一個《國家環(huán)境政策計劃》以來，1994年、1998年、2001年都有新的《國家環(huán)境政策計劃》出臺，每個政策計劃都有長期目標和短期目標以及對前段工作的總結(jié)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》將計劃性和明確性表現(xiàn)的淋漓盡致。

環(huán)境問題由科學(xué)技術(shù)的運用而產(chǎn)生，同樣也要由科學(xué)技術(shù)的進步來解決。政策、法律的制定，都要由科學(xué)技術(shù)來指導(dǎo)。這樣才能找出環(huán)境問題的原因，合理解決。

2.制度的設(shè)計

制度(Institution)，或稱為建制，是社會科學(xué)里面的概念。在社會科學(xué)的角度來理解下，制度泛指以規(guī)則或運作模式規(guī)范個體行動的一種社會結(jié)構(gòu)。這些規(guī)則蘊含著社會的價值，其運行表彰著一個社會的秩序。本文所稱的制度包括人類設(shè)計出來的與環(huán)境有關(guān)的各種法律規(guī)定。它以總括性法律政策框架為指導(dǎo)，是總括性法律政策框架得以貫徹的具體法律保障，制度的設(shè)計也必然體現(xiàn)整合性特征。由于環(huán)境法的范圍包括污染防治和自然保育兩個方面〔25〕陳慈陽.環(huán)境法總論［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2003.36.，較好的概括出了環(huán)境法律政策的兩個主要目的，而綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度(IEM)和綜合污染控制制度(IPC)不僅體現(xiàn)了整合的思想，而且分別實現(xiàn)了環(huán)境法律政策的兩個主要目的，所以制度的設(shè)計將以IEM和IPC為例進行闡述。

就環(huán)境法律政策實現(xiàn)自然保育的目的而言，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(Integrated Ecosystem Management，IEM)是生態(tài)系統(tǒng)方法在環(huán)境資源管理上運用的產(chǎn)物。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理從環(huán)境資源法學(xué)上進行概括，是指管理自然資源和環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處〔26〕蔡守秋.論綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則對環(huán)境資源法學(xué)理論的影響［J］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報，2007，7(5):83-88.。綜合生態(tài)管理的目的在于創(chuàng)立一種跨越部門、行業(yè)、區(qū)域的整合性管理框架。它要求從生態(tài)環(huán)境的整體性上去綜合考慮各個因素間的相互聯(lián)系，將跨部門參與方式運用到自然資源管理的計劃和實施中去，綜合生態(tài)管理通常有兩種途徑，一是將生態(tài)系統(tǒng)方法的各項原則納入到國家和區(qū)域?qū)哟蔚纳鷳B(tài)保護戰(zhàn)略和規(guī)劃中(如生物多樣性戰(zhàn)略與行動計劃);二是將生態(tài)系統(tǒng)方法的各項原則納入到政策工具和各個行業(yè)部門(如森林、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等)的計劃中〔27〕周楊明，于秀波，于貴瑞.自然資源和生態(tài)系統(tǒng)管理的生態(tài)系統(tǒng)方法:概念、原則與應(yīng)用［J］.地球科學(xué)進展，2007，22(2):172-178.。而第一種途徑體現(xiàn)了環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的制度構(gòu)建，第二種途徑則體現(xiàn)了環(huán)境法律政策外部整合的制度設(shè)計。

從污染防治的角度看，污染控制制度的設(shè)計應(yīng)該擺脫以往分部門、分領(lǐng)域的末端管控模式，改變污染物排放媒介作為分類標準的碎片化管理。應(yīng)該采用一種一體化的污染控制制度，即綜合污染控制制度(IPC)。它不僅將生產(chǎn)過程產(chǎn)生的向空氣、土壤、水等環(huán)境媒介排放的廢氣、廢渣、廢水進行統(tǒng)一管理，還適用于除污染物排放之外更寬的環(huán)境影響，比如能源效率、廢物減量、噪聲污染、事故預(yù)防等等。而且污染控制制度還應(yīng)該將各部門的政策進行內(nèi)部整合，不論是農(nóng)業(yè)部門、能源部門、交通部門，只要向環(huán)境排放污染物，就應(yīng)該采用統(tǒng)一的環(huán)境許可標準對其進行評估。

以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度(IEM)和綜合污染控制制度(IPC)作為環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的制度設(shè)計，是環(huán)境法律制度改革的新方向。