當(dāng)前我國環(huán)保執(zhí)法的利益阻力及對策探析

張 寧

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島066004)

一、我國環(huán)境污染的嚴(yán)重性和環(huán)保執(zhí)法的有限性

改革開放以來，我國工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展都取得了舉世矚目的成就，與此同時(shí)我國的生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴(yán)重的破壞。近年來我國各地的環(huán)境污染事件，尤其是重特大環(huán)境污染事件呈高發(fā)態(tài)勢。2005年以來，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年以來重大污染事件比上年同期增長120%［1］。眾所周知，位于福建省的中國最大的黃金生產(chǎn)企業(yè)——紫金礦業(yè)有限公司，2010年7月3日發(fā)生銅酸水滲漏事故，9 100 m3的污水順著排洪涵洞流入汀江，導(dǎo)致高達(dá)378kg的網(wǎng)箱養(yǎng)魚中毒死亡，附近一個(gè)1 300余人的村莊在過去的10年里有40人患癌癥，其中35人已去世［2］。這樣的實(shí)例近幾年屢屢發(fā)生。2010年7月松花江污染事件，2012年1月廣西龍江鎘污染事件等等。

環(huán)境污染嚴(yán)重地威脅著人民的身體健康，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳拓?cái)產(chǎn)帶來了重大損失。對此，只要看看持續(xù)增加的癌癥村的數(shù)量就清楚了。癌癥村周邊環(huán)境污染嚴(yán)重，癌癥患者眾多，死亡率高。這些癌癥村多處于城市工業(yè)園區(qū)的周邊地帶、河流下游或者礦山附近，受到工業(yè)廢水、廢渣、重金屬等多重復(fù)合性污染。同時(shí)，環(huán)境污染的政治社會(huì)后果也是極其嚴(yán)重的。劉海霞認(rèn)為，“生存環(huán)境遭到破壞，人們的生命安全遭受巨大威脅，很容易引起社會(huì)恐慌和社會(huì)動(dòng)蕩?！保?］因?yàn)榄h(huán)境問題引發(fā)的群體性事件逐年增多，自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速［1］。

其實(shí)，我國政府很早就開始了環(huán)境保護(hù)的法制化進(jìn)程，頒布了許多有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，并且加大了對環(huán)境保護(hù)法的宣傳力度。1979年第五屆全國人大第十一次會(huì)議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》標(biāo)志著新中國第一部環(huán)境保護(hù)法律的誕生，此后到1991年，共制定了12部環(huán)境法律法規(guī)，如1984年頒布的《水污染防治法》(1996和2008年兩次修訂)。1992～2008年又陸續(xù)制定了15部資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律，并根據(jù)形勢的需要對之前制定的多部法律進(jìn)行了修訂和完善。此外，中央政府在這一時(shí)期還出臺(tái)了相關(guān)的行政法規(guī)50余項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)。

雖然有不斷完善的環(huán)保法律體系，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)也可謂齊全，全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)也在日益增強(qiáng)，但是，環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，證明環(huán)境執(zhí)法即使不能說是無效的，至少也是低效的。主要原因是環(huán)境執(zhí)法中存在許多利益糾結(jié)。中央政府、地方政府、污染企業(yè)等利益主體相互間存在利益博弈，這種利益博弈對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了極大的阻礙作用。

二、我國環(huán)保執(zhí)法阻力的利益分析

(一)中央政府與地方政府的財(cái)稅利益分歧阻礙環(huán)境執(zhí)法

在對待環(huán)境問題上，地方政府和中央政府存在明顯的行為差異。中央政府對環(huán)保工作非常重視。自20世紀(jì)70年代以來，中央政府不僅已經(jīng)制定了一系列關(guān)于環(huán)保的政策法規(guī)，而且把保護(hù)環(huán)境上升為我國的發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策。相比之下，地方政府對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度則復(fù)雜得多，以至于中央的許多環(huán)境保護(hù)政策在地方得不到落實(shí)。中央政府更加重視國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益，而地方政府更多的是從局部利益出發(fā)，特別是把地方的經(jīng)濟(jì)利益放在首位。很多地方政府追求局部經(jīng)濟(jì)利益最大化，而忽視了整體利益最大化，尤其是忽視了環(huán)境利益最大化。

財(cái)稅利益分歧是阻礙地方政府環(huán)保執(zhí)法的重要因素。由于地方政府與中央政府存在著嚴(yán)重的財(cái)稅利益分歧，所以地方政府不得不扶持和包庇污染企業(yè)，以便增加地方的稅收收入，同時(shí)減少對于環(huán)境治理的財(cái)政投入。

隨著市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入發(fā)展，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，1994年我國進(jìn)行了財(cái)稅制度改革，實(shí)行中央與地方分稅制?！胺侄愔茝谋举|(zhì)上來說即指中央和地方在財(cái)政上的一種分配方式。具體是指國家依據(jù)本國各級政府在劃分不同支出責(zé)任范圍即事權(quán)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)一一對應(yīng)原則分配各級政府的財(cái)政收入;其次將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。”［4］

分稅制實(shí)際上是財(cái)權(quán)進(jìn)一步上移，中央掌握較多的大額稅收，地方掌握的稅收比較零散，且數(shù)額有限。自2006年以來國家免除了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，極大地削減了地方的稅收收入。但是地方的支出卻越來越大?！霸谪?cái)政支出方面，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需支出?！保?］中央的財(cái)政支出除了國防和外交部分獨(dú)立支出外，其他各部分包括基本建設(shè)、科教文衛(wèi)等都是與地方政府重疊的，這說明地方政府要與中央政府共同承擔(dān)大部分開支，這給地方政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。地方政府財(cái)政支出項(xiàng)目多，所需費(fèi)用多，而財(cái)政收入?yún)s有限，地方政府的自給能力跟中央相差很大。

圖1 中央與地方的財(cái)政自給能力系數(shù)

由圖1可見，地方政府的財(cái)政自給能力自1994年財(cái)稅改革開始明顯低于中央政府。分稅制極大地減少了地方政府的財(cái)政收入，削弱了地方政府的自給能力。由于自上次改革至今我國一直實(shí)行分稅制，所以表中顯示的趨勢至今都有重要的參考價(jià)值。實(shí)行分稅制以來，地方政府面臨著財(cái)政收入少，需要支出的項(xiàng)目繁多和數(shù)額大的困境。地方政府為了增強(qiáng)財(cái)政自給能力，需要增加財(cái)政收入，盡量減少財(cái)政支出。而地方企業(yè)所得稅是地方政府重要的財(cái)政來源。因此，地方政府需要大力發(fā)展地方支柱企業(yè)，以保證稅收收入。而許多納稅大戶往往就是一些重污染企業(yè)，所以，地方政府在環(huán)境執(zhí)法中很難忍痛割愛，加以處罰。

保證本地區(qū)財(cái)政自給的另一個(gè)方面就是減少財(cái)政支出。環(huán)保支出具有數(shù)額大、周期長、見效慢的特點(diǎn)，所以地方政府不愿意在環(huán)保上投入太多。因此，地方政府既不愿輕易打擊那些污染環(huán)境但又是納稅大戶的企業(yè)，也不愿意擔(dān)負(fù)巨額的環(huán)保設(shè)備投入，可見，在這樣的財(cái)政壓力下地方政府的環(huán)保執(zhí)法工作根本無法順利開展。

(二)地方政府與企業(yè)的利益合謀阻礙環(huán)保執(zhí)法

所謂地方政府與企業(yè)的利益合謀，就是指政府與企業(yè)在利益上存在著一種連帶關(guān)系而相互促進(jìn)和彼此維護(hù)，這種利益的一致性和相互促進(jìn)主要表現(xiàn)在，企業(yè)追求自身的利益最大化，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了政府利益的最大化。因?yàn)椋瑢Φ胤秸畞碚f，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益一方面可以增加政府稅收，增加本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量;另一方面企業(yè)可以廣泛吸納轄區(qū)的剩余勞動(dòng)力，提高就業(yè)率，有利于社會(huì)穩(wěn)定。顯然，環(huán)保執(zhí)法中處罰了污染企業(yè)，同時(shí)也損害了政府的利益。

首先，違法成本低是企業(yè)與政府利益合謀的條件。就我國現(xiàn)行法律來講，排污罰款遠(yuǎn)低于增加環(huán)保設(shè)施的成本。企業(yè)會(huì)在違法排污與保護(hù)環(huán)境中權(quán)衡利弊。針對環(huán)境污染進(jìn)行的處罰手段，一般有警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停止生產(chǎn)、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證書等。目前使用最多的是罰款，但是罰款的數(shù)額并不能對污染企業(yè)起到制約和震懾作用。比如現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定:“對違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)所造成的危害后果處直接經(jīng)濟(jì)損失百分之五十以下罰款，但最高不超過五十萬?！蔽迨f對污染企業(yè)來說是個(gè)很低的成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其實(shí)際獲得的利潤，相對而言，如果安裝環(huán)保設(shè)施則至少需要上百萬甚至千萬?！皳?jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國企業(yè)環(huán)境違法成本不及環(huán)境治理成本的10%，不及危害環(huán)境代價(jià)的2%?！保?］既然罰款遠(yuǎn)低于環(huán)境保護(hù)的成本，企業(yè)會(huì)從“經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)，毫不猶豫地選擇違法經(jīng)營，而不會(huì)守法經(jīng)營。地方政府則愿意為其開綠燈，以最低的懲罰標(biāo)準(zhǔn)縱容企業(yè)繼續(xù)排污，在這一過程中環(huán)保執(zhí)法被大打折扣。

其次，行政自由裁量權(quán)也是地方政府和企業(yè)利益合謀的條件。行政自由裁量權(quán)是指:“在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?！保?］我國法律規(guī)定了各種環(huán)境污染行為應(yīng)受到法律制裁，但是許多法律的懲罰標(biāo)準(zhǔn)很模糊，比如，對于持續(xù)性違法排污是一個(gè)違法行為，還是數(shù)個(gè)違法行為，法律沒有明確規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》第24條規(guī)定:“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！奔磳τ谝粋€(gè)行政違法行為，只能處罰一次。人們通常認(rèn)為，在該法律對環(huán)境違法的處理規(guī)定中，并沒有明確規(guī)定什么是一個(gè)違法行為，以及如何界定持續(xù)性違法排污行為及其處罰標(biāo)準(zhǔn)［9］287。這些都由執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握，這種操作機(jī)會(huì)的存在，就為企業(yè)和政府的合作提供了條件。政府有如此大的自由裁量權(quán)，無論從官員自身利益出發(fā)進(jìn)行權(quán)力尋租，還是考慮到整個(gè)地方政府的利益，放縱企業(yè)污染都是有利的選擇。

由此看出，由于地方政府在環(huán)保執(zhí)法中有如此大的自由裁量權(quán)，支持污染企業(yè)發(fā)展有很大操縱空間，放縱企業(yè)污染對地方政府及企業(yè)都有可圖之利，因此雙方很容易實(shí)現(xiàn)合謀。企業(yè)為獲得更多的利潤，降低成本，會(huì)向地方政府尋租，同時(shí)在巨額的稅收誘惑下地方政府也會(huì)主動(dòng)對大型污染企業(yè)采取優(yōu)惠政策，按最低限額處罰排污企業(yè)，“甚至以優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為由，通過制定土政策禁止環(huán)保部門開展正常的執(zhí)法檢查監(jiān)督?！保?0］在此基礎(chǔ)上雙方達(dá)成合謀。

(三)地方政府官員的個(gè)人利益阻礙環(huán)保執(zhí)法

政府官員一般都具有政治人的特征。其政治人本質(zhì)“在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為核心領(lǐng)導(dǎo)人對政治晉升的追求”［11］。對政府官員來說，政治晉升無疑是他們的核心利益。由于能夠得到晉升的只有少數(shù)官員，所以官員之間的政治競爭就非常激烈。有學(xué)者甚至把這種政治競爭稱作政治競標(biāo)賽，所有官員都參與這種競賽和博弈?！霸谡五\標(biāo)賽中，只有數(shù)量有限的人可以獲得提升，一個(gè)人的提升將直接減少另一個(gè)人提升的機(jī)會(huì)，一人所得構(gòu)成另一個(gè)人所失，因此參與人面臨的是一個(gè)零和博弈。”［12］政績是官員實(shí)現(xiàn)政治晉升的重要條件，而所謂政績就是所管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政狀況、就業(yè)情況。如果本地區(qū)經(jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政赤字嚴(yán)重，這個(gè)官員就難以晉升。上級政府常?？疾煜录壵慕?jīng)濟(jì)發(fā)展績效(主要體現(xiàn)為GDP)，并把經(jīng)濟(jì)績效作為下級官員得以晉升的條件。李宏彬、周黎安等對254個(gè)省級高層領(lǐng)導(dǎo)晉升過程進(jìn)行了實(shí)證分析，研究結(jié)果表明，省級高層領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的GDP增長情況對其晉升概率的影響非常顯著［13］。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府官員的個(gè)人利益密切相關(guān)，追求GDP就成為地方政府官員的主要工作。由于地方政府官員的個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)，所以他們就會(huì)保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的支柱企業(yè)、品牌企業(yè)，即使這些企業(yè)里包含許多重污染企業(yè)。官員會(huì)在有限任期內(nèi)極力追求政績最大化，甚至為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不惜犧牲當(dāng)?shù)赜邢薜馁Y源，縱容企業(yè)污染環(huán)境。他們根本不會(huì)把工作重心放在治理環(huán)境這種時(shí)間長、見效慢的項(xiàng)目上。環(huán)境執(zhí)法既會(huì)削弱地方經(jīng)濟(jì)總量又不利于官員自身的晉升，因此，地方官員的消極執(zhí)法，甚至縱容污染企業(yè)就不可避免。

三、克服環(huán)保執(zhí)法利益阻力的對策

(一)推進(jìn)稅制改革和轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府的財(cái)政壓力

前已述及，中央政府對環(huán)境保護(hù)一直十分重視，頒布了一系列的政策法規(guī)，但是許多政策并沒有在地方真正落實(shí)，一個(gè)重要的原因就是分稅制以后地方政府財(cái)政能力有限，無力擔(dān)負(fù)保護(hù)環(huán)境這項(xiàng)持久而且耗資巨大的任務(wù)。為了減少地方政府的財(cái)政壓力，提高地方政府環(huán)境保護(hù)的積極性，必須推進(jìn)稅制改革，實(shí)行中央統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付。

為保障地方政府充足的自給力，中央政府與地方政府應(yīng)合理劃分財(cái)政收入和支出比例，根據(jù)承擔(dān)的管理負(fù)擔(dān)合理分配，緩解目前地方政府支出項(xiàng)目多、費(fèi)用大而財(cái)政收入有限的矛盾。劉國艷正確地指出:“為徹底打破地方政府因稅收對企業(yè)的保護(hù)主義，把企業(yè)所得稅全部上繳中央，再全部用作中央對地方轉(zhuǎn)移支付，以便從制度上切斷地方政府與企業(yè)、地方財(cái)政收入與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系。”［14］實(shí)際上這樣一來，地方政府就不會(huì)因貪圖污染企業(yè)的稅收而對其排污行為采取放縱態(tài)度了。

(二)環(huán)保部門實(shí)行垂直管理，設(shè)立專項(xiàng)基金，減小自由裁量權(quán)

首先，環(huán)保部門實(shí)行由中央到地方的垂直管理，減少環(huán)保部門對地方政府在人事和財(cái)政等方面的依賴性，確保環(huán)保部門能夠獨(dú)立執(zhí)法，這是保證環(huán)境執(zhí)法的有效性的重要條件。其次，設(shè)立環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，一方面用于補(bǔ)償企業(yè)增加環(huán)保設(shè)施所付出的成本，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面用于補(bǔ)償?shù)胤秸卫憝h(huán)境所付出的費(fèi)用，減輕地方政府的財(cái)政壓力。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金實(shí)行全國統(tǒng)籌，垂直管理。環(huán)?；鹬饕獊碓从谥醒胴?cái)政撥款。加大環(huán)境稅和污染稅的征收力度，這部分稅收收入全部納入環(huán)保專項(xiàng)基金。同時(shí)，對污染企業(yè)的罰款也是環(huán)保專項(xiàng)基金的資金來源。環(huán)保支出由地方環(huán)保部門定期上報(bào)核算，保證環(huán)保資金被有效使用。這樣，不僅能夠充分調(diào)動(dòng)環(huán)保部門的執(zhí)法積極性，大刀闊斧地治理環(huán)境，也可以切斷地方政府和企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)。最后，完善法律法規(guī)，減小環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量空間，建立環(huán)保執(zhí)法公開機(jī)制，監(jiān)督自由裁量權(quán)。應(yīng)當(dāng)不斷完善我國的環(huán)境立法，特別是對環(huán)境違法的處罰應(yīng)當(dāng)有明確細(xì)致的規(guī)定，減小處罰的伸縮范圍。

(三)提高對污染企業(yè)的處罰力度，增加企業(yè)的環(huán)境違法成本

洛克在《政府論》中對于處罰輕重這樣論述:“處罰每一種犯罪的程度和輕重，以是否足以使罪犯覺得不值得犯罪，使他知道悔悟，并且警戒別人不犯同樣的罪行而定?！保?5］也就是說，犯罪分子在犯罪之前會(huì)考慮犯罪成本，如果他的犯罪行為帶給他的懲罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他通過犯罪獲得的利益的話，他就會(huì)權(quán)衡利弊而不敢以身試法。我國的環(huán)境立法存在懲罰力度小、處罰方式單一的問題?！皩?shí)際上，只要罰款不超過企業(yè)的承受能力，企業(yè)就不會(huì)懼怕。應(yīng)當(dāng)確立罰款數(shù)額與企業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)原則，不設(shè)上限?！保?］285

在目前我國環(huán)境污染極其嚴(yán)重的情況下，不僅應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染所造成的損失對污染企業(yè)和污染事件施以重罰，而且應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同而設(shè)定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，或者根據(jù)企業(yè)的獲利多少而給予不同的處罰。應(yīng)當(dāng)大大提高大型企業(yè)的違法排污成本。除了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁之外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究污染企業(yè)經(jīng)營者的刑事責(zé)任。

(四)擴(kuò)大公眾環(huán)境執(zhí)法參與渠道，推進(jìn)政府環(huán)境信息公開

由于環(huán)境問題與公眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，因此公眾的廣泛參與是環(huán)境執(zhí)法必不可少的因素，一方面使環(huán)保執(zhí)法在群眾中獲得觀念上和行為上的支持，減少環(huán)境執(zhí)法的阻力。另一方面促進(jìn)公眾對地方政府環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督，提高環(huán)保執(zhí)法的效率。

保證公眾的環(huán)境參與必須讓公眾了解所在地區(qū)的基本環(huán)境狀況，讓公民的環(huán)境知情權(quán)得到保障。因此，首先要實(shí)現(xiàn)地方政府環(huán)境信息公開。2008年5月1日我國已實(shí)施了《環(huán)境信息公開辦法》(試行)，但是，信息公開實(shí)施效果并不明顯，為實(shí)現(xiàn)有效的公眾環(huán)境參與權(quán)，要把地方政府環(huán)境信息公開上升到法律的高度，建立健全環(huán)保信息采錄、公開的監(jiān)督機(jī)制。

同時(shí)要擴(kuò)大公眾的環(huán)境參與渠道，實(shí)現(xiàn)公眾對地方政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，許多學(xué)者提出了公眾環(huán)境公益訴訟制度，這無疑是一個(gè)有效的措施。通過研究美國環(huán)境公益訴訟的實(shí)施效果，從事法律執(zhí)行工作的學(xué)者關(guān)麗認(rèn)為這種制度使公眾的意見表達(dá)和監(jiān)督行為通過合法的渠道予以實(shí)現(xiàn)，有效協(xié)調(diào)公眾與政府及污染企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的矛盾沖突，更利于維護(hù)政府權(quán)威和公眾環(huán)境利益訴求之間的動(dòng)態(tài)調(diào)和［16］。但目前雖然理論界對此項(xiàng)制度呼吁很強(qiáng)烈，立法部門并未對此作出回應(yīng)。顯然，逐步構(gòu)建和完善我國的環(huán)境公民訴訟制度對公民環(huán)境參與具有重要意義，也是實(shí)現(xiàn)地方政府有效環(huán)境執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為此應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法上建立公民環(huán)境訴訟制度，在今后制度和修改環(huán)境法律時(shí)將其納入議事日程。

(五)改革政府官員考核和晉升機(jī)制，普遍推行環(huán)境責(zé)任制

政府官員之所以放縱地方企業(yè)排污，是因?yàn)檫@些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益可以為政府官員的政績考核增光添彩，大型企業(yè)是其政績考核中的主要亮點(diǎn)。要想遏制這種畸形的執(zhí)政思維，就需要改變政績考核的內(nèi)容和方式，把環(huán)境保護(hù)作為政績考核的重要內(nèi)容。近年來，無論是中央政府還是專家學(xué)者，都意識(shí)到了官員考核和晉升機(jī)制存在的問題嚴(yán)重地影響了環(huán)境執(zhí)法的有效性，因而普遍主張實(shí)行對地方政府官員的環(huán)境評價(jià)一票否決制，提出了對地方政府官員的反制約機(jī)制，保證政府及部門領(lǐng)導(dǎo)積極支持依法環(huán)保［17］。這就涉及到對地方政府官員評價(jià)的客觀公正性問題。為此，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)用高新技術(shù)定期監(jiān)測環(huán)境數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)內(nèi)容統(tǒng)一上報(bào)中央環(huán)保數(shù)據(jù)庫，地方政府無權(quán)隨意更改或干涉。應(yīng)當(dāng)把環(huán)保部門的環(huán)境數(shù)據(jù)信息和環(huán)境評價(jià)納入官員的考核之中，并且作為官員晉升的最根本的指標(biāo)。

目前已經(jīng)有地方出臺(tái)了環(huán)境問責(zé)制度。如2012年北京市政府出臺(tái)的《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作文件的意見》中提出，今后有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，都將納入各級政府績效考核，各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)升降，取決于負(fù)責(zé)區(qū)域的各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)，并嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制和一票否決制，防堵環(huán)保漏洞［18］。顯然，這樣的規(guī)定不僅應(yīng)當(dāng)為其他地方政府所借鑒，而且應(yīng)當(dāng)盡快使之成為更具權(quán)威性的法律。

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