政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式的基本表征、內(nèi)隱缺陷與改進策略

儲誠煒

（安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院 高職研究所，安徽 安慶246003）

農(nóng)科教統(tǒng)籌模式興起于上個世紀80年代，歷經(jīng)三十幾年探索與發(fā)展，不斷趨向成熟。毋庸置疑，在長期的實踐探索過程中，形成了諸多運轉(zhuǎn)順暢且行之有效的施行模式，通過整合農(nóng)科教資源，凝聚農(nóng)科教要素力量，發(fā)揮農(nóng)科教整體效力，在服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展過程中成效顯著。政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式是諸多統(tǒng)籌模式中具有較為典型意義的運作模式，其實質(zhì)是發(fā)揮政府的公共服務(wù)功能和整合資源能力優(yōu)勢，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段，將農(nóng)業(yè)、科技、教育相結(jié)合并將各部門優(yōu)勢集中起來，制定政策方針，促進農(nóng)科教統(tǒng)籌推進。

與其他類型統(tǒng)籌模式相比較，政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式具有極其明顯的特征，基本表征后面存在著不可避免的內(nèi)隱缺陷，極大制約該模式在市場經(jīng)濟環(huán)境下的績效實現(xiàn)，需要在機制創(chuàng)新、權(quán)力劃分和策略調(diào)適上進行改進。

一、基本表征

政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式與院校主導(dǎo)型、企業(yè)依托型、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)型和基地承載型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式相比較，具有其自身的表象特征。

1.組織架構(gòu)明確，施行體系完備。組織結(jié)構(gòu)設(shè)置大多延續(xù)了政府機構(gòu)的設(shè)置慣例，自上而下按照行政序列建立了垂直管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。目前，各級政府均成立了農(nóng)科教結(jié)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或者實行農(nóng)科教結(jié)合聯(lián)席會議制度，其構(gòu)成情況又三種類型：一是政府統(tǒng)籌型，即由政府（少數(shù)地方是黨委）主要負責(zé)人任組長，農(nóng)業(yè)、科技、教育相關(guān)部門負責(zé)人參加，如湖南懷化市農(nóng)科教結(jié)合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)就是這種類型。二是部門結(jié)合型，即由主要職能部門負責(zé)人任組長，相關(guān)部門責(zé)任人參加，江西省、廣西壯族自治區(qū)成立了此種類型的領(lǐng)導(dǎo)小組。三是職能歸并型，即將農(nóng)科教結(jié)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的指揮體系歸并到類似功能的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，如山東省由“科教興農(nóng)協(xié)調(diào)委員會“代行其職責(zé)”。［1］安徽安慶市采用政府統(tǒng)籌型組織架構(gòu)，體系十分完備。（見圖1）

圖1 安慶市政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌組織結(jié)構(gòu)和試行體系

2.權(quán)力系統(tǒng)自上而下，資源整合能力較強。以市級為例，一般來說，各個地市農(nóng)科教統(tǒng)籌小組由分管農(nóng)業(yè)系統(tǒng)或者教育系統(tǒng)負責(zé)人擔(dān)任組長，下設(shè)辦公室，由職能部門負責(zé)人兼任。2002年，政府機構(gòu)進行改革，農(nóng)科教統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組辦公室由教育部門轉(zhuǎn)設(shè)到農(nóng)業(yè)管理部門。在此權(quán)力架構(gòu)體系中，權(quán)力體系能夠充分整合資源，自上而下推行政策實行，其整合的資源包括行政力量、人力資源、依托項目和支持資金。行政資源包括市直部門，如農(nóng)業(yè)局、科技局、人社局、財政局、發(fā)改委和教育局等，也包括相應(yīng)的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)科教統(tǒng)籌行政力量；人力資源涉及涉農(nóng)高等院校、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院、農(nóng)業(yè)科研院所、技師學(xué)院、農(nóng)業(yè)廣播電視大學(xué)和中職院校等教學(xué)科研部門；依托項目主要包括人力資源和社會保障部門“農(nóng)民工培訓(xùn)”課程、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)“陽光工程”、科技系統(tǒng)農(nóng)業(yè)科技項目以及高等院校涉農(nóng)縱向課題和橫向委托課題，主要涉及政策類、技術(shù)類和應(yīng)用推廣類三大類；支持資金包括常規(guī)活動資金、專項發(fā)展資金、爭取到的項目資金以及配套資金。

3.偏重宏觀指導(dǎo)，強調(diào)政策統(tǒng)籌。基于政府天然的威權(quán)力量和自上而下的治理方式，政府主導(dǎo)型統(tǒng)籌模式在農(nóng)科教統(tǒng)籌過程中，其更多充當(dāng)政策制定者、管理協(xié)調(diào)者和監(jiān)督指導(dǎo)者的角色。在對安徽省4個地市農(nóng)科教協(xié)調(diào)小組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)科教政策體系非常完備，具有面面俱到的宏觀指導(dǎo)性，對于指導(dǎo)思想、管理機制、運行機制、保障措施都具有清晰的政策規(guī)定。

4.能瞄準政策熱點，拓展政策施行空間。1992年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極實行農(nóng)科教結(jié)合，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的通知》，標志著農(nóng)科教統(tǒng)籌在經(jīng)過80年代試點探索和逐步推廣之后，作為一項國家層面的涉農(nóng)政策被官方、業(yè)界和學(xué)術(shù)界認可，并且作為一種政策模式被廣泛實踐。在上個世紀90年代，隨著“三農(nóng)”問題的凸顯，中央關(guān)于破解“三農(nóng)”的思路愈加急迫，連續(xù)多年出臺的中央一號文件就是證明，幾乎每一年中央涉農(nóng)政策都有一個核心關(guān)切點。在此背景之下，政府能夠瞄準政策熱點，拓展農(nóng)科教政策實現(xiàn)空間。

二、內(nèi)隱缺陷

不可否認的是，該種模式也存在著一些缺陷和不足，而且，諸多的弊端是潛在的、隱形的且內(nèi)生性的，筆者所在課題組在對安徽、江蘇和陜西等地農(nóng)科教統(tǒng)籌管理體制和運轉(zhuǎn)機制進行調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)隱缺陷主要包括在制度設(shè)計層面缺乏市場要素支撐、在操作層面缺乏平臺支撐和在績效發(fā)揮層面呈現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)趨勢。

1.在制度設(shè)計層面缺乏市場要素支撐。政府作為農(nóng)科教統(tǒng)籌的管理方、服務(wù)方和協(xié)調(diào)方，在其中擔(dān)當(dāng)著主要角色，充當(dāng)著主導(dǎo)力量，功能定位毋庸置疑。在目前政府掌控強大資源力量和中國社會改革具有特殊性質(zhì)的情況下，在不可能進行大規(guī)模遽然改革的轉(zhuǎn)型階段，重視政府在農(nóng)科教統(tǒng)籌中的支配主導(dǎo)作用是必要的，也是理所當(dāng)然的。但是，忽視市場要素在資源配置中的決定性作用，片面追求資源整合的力度和政策的穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)科教統(tǒng)籌在管理體制和運行機制上存在難以避免的制度性缺陷。

2.在操作層面缺乏平臺支撐。與院校主導(dǎo)型和基地承載型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式相比較，政府主導(dǎo)型模式顯然缺乏足夠的運作平臺，政策統(tǒng)籌和資源整合的優(yōu)勢如果不能通過具有足夠硬件設(shè)施和軟件支撐的平臺進行實踐層面的操作，往往會流入形式主義境地。相比較之下，院校主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌在平臺建設(shè)方面投入力度更大。2013年，教育部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進高等農(nóng)林教育綜合改革的若干意見》，加強農(nóng)林專業(yè)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)，新建一批涉農(nóng)涉林國家級、省級實驗教學(xué)示范中心，與行業(yè)、科研院所和企業(yè)聯(lián)合重點建設(shè)500個農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地，遴選建設(shè)一批國家大學(xué)生校外實踐教育基地。［2］

3.在績效發(fā)揮層面呈現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)趨勢。筆者所在課題組在走訪三省十一所地市調(diào)研農(nóng)科教統(tǒng)籌運行狀況時，通過座談和實地考察，發(fā)覺與上個世紀80年代和90年代相比，統(tǒng)籌績效呈現(xiàn)邊際遞減效益趨勢，具體表現(xiàn)在農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)模和數(shù)量、“三下鄉(xiāng)”頻次、農(nóng)科教機構(gòu)人員工作量等多項指標上。究其原因，既有信息化時代信息傳播加速，傳統(tǒng)方式難以為繼的要素，也有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)衰敗跡象雙重背景下農(nóng)村市場需求乏力的現(xiàn)實景象，還有此起彼伏的涉農(nóng)政策的沖擊作用，導(dǎo)致農(nóng)科教統(tǒng)籌政策效力愈來愈多，甚至在個別地區(qū)有被邊緣化的傾向。筆者在中部某市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該市農(nóng)科教統(tǒng)籌機構(gòu)在政府機構(gòu)改革和編制清理過程中，差一點被上報裁減，未果后機構(gòu)掛靠設(shè)在市農(nóng)委科技教育科，未有實質(zhì)性運作。

三、改進策略

1.讓市場在農(nóng)科教統(tǒng)籌中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用。在準確進行政府職能定位的同時，要理順政府和市場關(guān)系，但是，農(nóng)科教統(tǒng)籌的終極目標指向還在于與市場經(jīng)濟緊密相關(guān)的農(nóng)民需求，因此，市場化改革趨勢在所難免。“公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化是一種發(fā)展趨勢，民營化改革過程也就是一個政府部門逐步退出的過程。這不僅涉及到國有資產(chǎn)的保值增值，而且也是一個有序退出過程，即政府退出后不能影響公共事業(yè)的健康發(fā)展，對退出時機和力度的把握十分重要。因此從某種意義上說，公共事業(yè)領(lǐng)域改革的成功與否與政府是否成功地退出是密不可分的?！保?］

2.搭建農(nóng)科教統(tǒng)籌實踐平臺，承載農(nóng)科教統(tǒng)籌任務(wù)。政府主導(dǎo)型與院校主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式并沒有明顯的界限和隔閡，完全可以借鑒院校主導(dǎo)型設(shè)立農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地的做法，只不過院校主導(dǎo)型實踐基地以人才培養(yǎng)為主，農(nóng)業(yè)推廣為輔，政府主導(dǎo)型實踐基地應(yīng)該以農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣為主，其他任務(wù)次之。筆者2012年成功申報安徽省教育廳“園林植物農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地”項目，在基地建設(shè)期間，借助安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院園林園藝系植物保護、園林園藝等省級特色專業(yè)師資力量，與安徽綠拓園林有限公司等園林企業(yè)共建農(nóng)科教合作基地，目前運行態(tài)勢良好。

3.挖掘農(nóng)科教內(nèi)生力量，理順體制機制，激發(fā)創(chuàng)新活力。必須承認都是政府主導(dǎo)型農(nóng)科教模式是長期實踐探索中形成的一種被實踐證明行之有效的做法，尤其是上個世紀八九十年代在安徽等地試點推行實踐中，大凡農(nóng)科教結(jié)合的比較好的地區(qū)，都有政府支持或主導(dǎo)的要素在里面。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會新形勢和農(nóng)科教自身轉(zhuǎn)型發(fā)展新要求，可以深挖內(nèi)生潛力，理順市場、政府、院校、企業(yè)等多種合作主體和利益攸關(guān)方關(guān)系，整合資源，優(yōu)化布局，合理推進農(nóng)科教統(tǒng)籌，力爭效力最大化發(fā)揮。

［1］殷雄.政府主導(dǎo)的農(nóng)科教結(jié)合模式研究［D］.長沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009.

［2］焦新.我國將重點建設(shè)500個農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地［N］.中國教育報，2013－12－12（1）.

［3］王永生.論政府在公共事業(yè)改革過程中的作用［J］.社會科學(xué)家，2007，（2）.