安倍政府的集體自衛(wèi)權(quán)選擇困境

趙向華

【摘要】由于在提出憲法修改草案和國民投票兩個程序中受制于變換不定的國內(nèi)政治條件，所以安倍政府修改憲法第九條能否成功殊難預料。而改變憲法解釋的方式既無法律障礙又不受民意直接干預，因此成為安倍政府的首選。即便如此，來自政府內(nèi)部的反對和民心向背仍是安倍政府在試圖改變憲法解釋時不得不考慮的重要政治因素。

【關(guān)鍵詞】安倍政府 日本國憲法第九條 集體自衛(wèi)權(quán)

【中圖分類號】D73 【文獻標識碼】A

所謂集體自衛(wèi)權(quán)，一般是指：在與本國關(guān)系密切的國家遭受他國武力攻擊時，無論自身是否受到攻擊，都有使用武力進行干預和阻止的權(quán)利。近年來，行使集體自衛(wèi)權(quán)問題已經(jīng)成為日本國內(nèi)政治生活中一個備受關(guān)注的政治議題。自從執(zhí)掌自民黨大權(quán)以來，安倍通過一系列類似的言行向外界傳達了一個強烈的政治信號，那就是，在其執(zhí)政下的日本將繼續(xù)不遺余力地推動行使集體自衛(wèi)權(quán)的政治和法律進程。

然而，對于安倍政府而言，行使集體自衛(wèi)權(quán)政策目標的實現(xiàn)與否根本上取決于其能否成功突破現(xiàn)行日本國憲法第九條所設(shè)置的法律障礙。實際上，安倍反復強調(diào)改變有關(guān)集體自衛(wèi)權(quán)憲法解釋的政治意圖即在于突破這一障礙。一方面，因為現(xiàn)行日本國憲法第九條被此前的歷屆政府解釋為禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)，所以，對于安倍政府而言，只有通過修改憲法第九條或者改變政府憲法解釋的方式，才能使集體自衛(wèi)權(quán)的行使于法有據(jù)；而另一方面，相對于改變憲法解釋而言，修改憲法第九條所需的復雜的政治和法律程序決定了其耗時更長且伴隨更大的政治風險。

因此，為使行使集體自衛(wèi)權(quán)合法化，改變憲法解釋無疑是安倍權(quán)衡利弊之后的最佳選擇。然而，這并不意味著安倍政府在推行改變憲法解釋的政策時毫無顧忌，因為來自政府內(nèi)部以及國民的反對都是其不得不考慮的政治因素。

日本政府對憲法第九條的解釋

日本國內(nèi)所有關(guān)于集體自衛(wèi)權(quán)的法律和政治爭論皆源于現(xiàn)行日本國憲法第九條的規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，日本“永遠放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段”，并為實現(xiàn)這一目的而“不保持陸?？哲娂捌渌麘?zhàn)爭力量，不承認國家的交戰(zhàn)權(quán)”。對于憲法第九條與行使自衛(wèi)權(quán)的關(guān)系問題，吉田茂首相于1946年6月26日在當時的帝國議會眾議院答辯中作出的解釋是：雖然該條第一款有關(guān)放棄戰(zhàn)爭的規(guī)定并沒有直接否定國家行使自衛(wèi)權(quán)，但是第二款中不承認一切軍備和交戰(zhàn)權(quán)的規(guī)定所產(chǎn)生的結(jié)果是，即便是以行使自衛(wèi)權(quán)為目的而發(fā)動的戰(zhàn)爭以及以實施自衛(wèi)為目的的交戰(zhàn)權(quán)也已經(jīng)被放棄。①在吉田看來，在憲法第九條第二款“不承認一切軍備和交戰(zhàn)權(quán)”的規(guī)定之下，日本是不能行使自衛(wèi)權(quán)的。

雖然從表面上看，吉田解釋并沒有直接涉及集體自衛(wèi)權(quán)的問題，但是，因為1945年的聯(lián)合國憲章已將國家自衛(wèi)權(quán)的含義解釋為包括單獨自衛(wèi)權(quán)和集體自衛(wèi)權(quán)，所以，“日本放棄行使集體自衛(wèi)權(quán)”的吉田解釋應(yīng)被理解為一種“全面的放棄”，亦即日本根據(jù)憲法第九條所放棄的不僅僅是單獨自衛(wèi)權(quán)，而且還包括集體自衛(wèi)權(quán)。

吉田首相“全面放棄行使自衛(wèi)權(quán)”的憲法第九條解釋在1950年代日本國內(nèi)圍繞自衛(wèi)隊的合憲性問題而展開的討論中被加以修改。根據(jù)吉田“全面放棄自衛(wèi)權(quán)”的解釋，既然日本已經(jīng)放棄了自衛(wèi)權(quán)，那么不僅作為行使自衛(wèi)權(quán)之手段的自衛(wèi)隊的建立缺少憲法依據(jù)，甚至連其建立本身也已經(jīng)變得毫無必要。但是，對于日本而言，迫于美國的壓力，自衛(wèi)隊的建立又不得不為之。為此，如何解決自衛(wèi)隊建立的合憲性問題便不可回避。對此，日本政府采用的方法是將憲法第九條的解釋由“全面放棄行使自衛(wèi)權(quán)”變更為“部分放棄行使自衛(wèi)權(quán)”，即轉(zhuǎn)而將第九條解釋為：允許日本在為防衛(wèi)本國之目的的最小限度范圍內(nèi)行使自衛(wèi)權(quán)?；谶@種解釋，作為行使這種權(quán)利之手段的自衛(wèi)隊的建立也就理所當然地獲得了其合法性。

在這一時期，日本政府在對憲法第九條由“全面放棄行使自衛(wèi)權(quán)”到“部分放棄行使自衛(wèi)權(quán)”進行解釋變更的同時，還通過在國會的多次政府答辯，更加直接地明確了該條規(guī)定與行使集體自衛(wèi)權(quán)的關(guān)系，即：憲法第九條所允許行使的自衛(wèi)權(quán)應(yīng)當限定在為防衛(wèi)本國之目的的最小限度范圍內(nèi)，集體自衛(wèi)權(quán)的行使被認為超出了這一最小限度范圍，因此是不被允許的。這一關(guān)于憲法第九條與行使集體自衛(wèi)權(quán)之間關(guān)系的解釋被此后的歷屆日本政府所沿襲，即便在六十余年后的今日依然如此。

通過修改憲法行使集體自衛(wèi)權(quán)

既然憲法第九條的規(guī)定是禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)的根源所在，那么，對于極力推動行使集體自衛(wèi)權(quán)合法化的安倍來說，一勞永逸地解決問題的途徑之一無疑便是修改憲法第九條。實際上，戰(zhàn)后長期執(zhí)政的自民黨一直以來都將修改憲法作為其長期追求的綱領(lǐng)性目標，而自民黨內(nèi)的一些保守政治家更是將禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)的第九條作為持續(xù)批判的對象。②可以說，修改憲法是戰(zhàn)后日本憲政史上一個不衰的話題。隨著國際國內(nèi)形勢的變化致使日本政治生活中修改憲法第九條的思潮由最初的暗流涌動變得日益顯在化。特別是近年來，執(zhí)政的自民黨內(nèi)有關(guān)修憲的言論盛行，為修憲營造社會輿論、提供法律和政策支持的動作頻仍且步伐加快。安倍執(zhí)政之后，更是高舉憲法修改的大旗，將修改憲法作為其執(zhí)政的優(yōu)先課題之一。

在修改憲法方面，可以說安倍的前任為其留下了較為豐富的政治遺產(chǎn)。2000年，執(zhí)政自民黨分別在眾議院和參議院設(shè)立了憲法調(diào)查會，負責調(diào)查研究包括憲法修改在內(nèi)的相關(guān)問題。2005年，兩院的憲法調(diào)查會相繼公布了各自的調(diào)查報告?？偟膩碚f，兩份報告均對修改憲法持肯定態(tài)度，這樣就結(jié)束了長期以來國會圍繞是否修憲進行爭論的歷史，使得修憲進程由爭論是否修憲的第一回合進入如何修改階段。這一成果使得安倍得以脫身于是否修憲的糾纏，轉(zhuǎn)而把精力全部投入到解決如何修憲的具體問題中。也正是這一有利條件，促使安倍在其第一次執(zhí)政后于2007年推動通過了為修改憲法設(shè)定國民投票程序的《國民投票法》，從而向正式修改憲法邁出了實質(zhì)性的一步。

安倍政權(quán)為推動修憲進程所做的種種努力使其背后所隱藏的試圖為行使集體自衛(wèi)權(quán)松綁的政治意圖昭然若揭。但從當前日本的政治現(xiàn)實來看，安倍上述政治意圖能否實現(xiàn)，仍存在許多不確定性因素，其中最主要的有以下兩點。

首先，雖然日本國會已經(jīng)明確了對憲法進行修改的大方向，但是，就是否應(yīng)將現(xiàn)行憲法修改為允許行使集體自衛(wèi)權(quán)的問題，國會內(nèi)部仍存在較大分歧。而在憲法修改程序中，這一分歧必將影響到憲法修改草案的提出。日本國憲法第九十六條規(guī)定，該憲法的修訂，必須經(jīng)各議院全體議員三分之二以上的贊成。但是，考慮到最大的在野黨民主黨關(guān)于如何修改憲法第九條與自民黨尚存在分歧，加之日本共產(chǎn)黨和社民黨一貫堅決反對修改憲法，因此，可以說，日本國會能否就修改憲法第九條向國民提出用以投票的憲法修正草案存在疑問。而如果國會無法提出憲法修改草案，那么后續(xù)的修憲程序便自然無法推進，因此，安倍通過修憲為行使集體自衛(wèi)權(quán)松綁的政治意圖也就難免觸礁擱淺的命運。

其次，根據(jù)《國民投票法》，國會提出的憲法修改草案只有獲得國民有效投票總數(shù)中過半數(shù)的贊成票才能通過，因此可以說，國民的支持乃是安倍成功修憲必須跨越的最后一道門檻。然而，就目前情況來看，安倍試圖通過修憲為行使集體自衛(wèi)權(quán)松綁的政策很難獲得多數(shù)國民的支持。這一結(jié)論有以下幾個事實作為支撐。第一，正如有研究指出的那樣，因為“修憲討論并非依據(jù)憲法的基本原則和理念，而是出自當局的政治需要”，特別是“修改第九條的論調(diào)實際上并非民間的要求，而是以向海外派遣自衛(wèi)隊為中心，由日本統(tǒng)治階層的政治性圖謀引發(fā)的”，③這就使得修憲的提議從一開始便與民意嚴重脫節(jié)。第二，在2007年7月的參議院選舉中，自民黨雖以“修改憲法”為選舉旗號，結(jié)果卻遭遇慘敗，直接導致安倍于當年8月辭去首相之職?？梢姡毡緡褚允种械倪x票表明了其對缺乏國民充分討論的修憲活動的消極立場。第三，日本共同社于2013年8月26日公布的一份輿論調(diào)查顯示，在所有受訪者中，對通過修改憲法第九條行使集體自衛(wèi)權(quán)持支持立場的僅占24.1%。這一定程度上說明，盡管安倍政府不遺余力地為修改憲法第九條造勢，但仍有相當一部分日本國民對此并不買賬。

綜上所述，雖然修改憲法第九條可為合法行使集體自衛(wèi)權(quán)“永除后患”，但由于國內(nèi)政治現(xiàn)狀以及民眾支持的持續(xù)低迷，修憲最終能否成功殊難預料。也許正因為如此，安倍才在不斷摸索和挫折之后改變思路，轉(zhuǎn)而尋求更加具有可控性、可預見性且政治風險更小的策略，那就是改變政府對憲法第九條的一貫解釋。

通過改變憲法解釋行使集體自衛(wèi)權(quán)

如前所述，憲法第九條禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)乃是日本歷屆政府的一貫解釋。而新一屆安倍政府正極力試圖通過改變這一解釋的方法使日本能夠合法行使集體自衛(wèi)權(quán)。2013年8月8日，安倍辭退了對改變憲法第九條解釋持反對態(tài)度的內(nèi)閣法制局長官山本庸幸，代之以對此持積極立場的原外務(wù)省國際法局長、駐法大使小松一郎。這一人事變動使小松一郎成為戰(zhàn)后首位在內(nèi)閣法制局毫無任職經(jīng)歷的內(nèi)閣法制局長官。安倍的這一被稱為“例外中的例外”的人事安排使得其強力推動變更憲法解釋以使行使集體自衛(wèi)權(quán)合法化的政治意圖顯露無遺。④

在日本，政府與國會、法院一樣，都是憲法的有權(quán)解釋機關(guān)。因此，在沒有法律禁止的情況下，一般來講現(xiàn)任政府有權(quán)通過國會答辯的方式改變此前政府在國會答辯中所作的憲法解釋。⑤ 這意味著，對于安倍而言，改變此前政府對憲法第九條的一貫解釋并不存在法律障礙。另外，從程序上看，與修改憲法需要最終的國民投票不同，政府在國會答辯中改變憲法解釋并不以新的解釋已通過國民投票并獲得國民多數(shù)支持為前提。這意味著，在新任政府試圖以國會答辯的方式改變此前政府的憲法解釋時，民意是無法對其構(gòu)成直接的事前干預的。

對此，日本國內(nèi)有關(guān)憲法第九條的部分理論研究成果為安倍提供了某些依據(jù)。這些研究采用對第九條進行文本和歷史解釋的方法，得出了該條并沒有禁止日本行使集體自衛(wèi)權(quán)的結(jié)論。首先，一種具有代表性的解釋認為：集體自衛(wèi)權(quán)對于國家而言是一項極為重要的自然權(quán)利，對于此種性質(zhì)的權(quán)利的放棄或禁止，必須要有憲法的明文規(guī)定而不應(yīng)僅以政府的解釋為依據(jù)，而現(xiàn)行日本國憲法第九條中并沒有關(guān)于放棄或者禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)的明文規(guī)定，因此政府通過自身的憲法解釋使日本放棄行使集體自衛(wèi)權(quán)是缺乏法理依據(jù)的。⑥其次，在憲法第九條的解釋方面頗具影響力的京都學派認為，根據(jù)第九條第一款“日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段”的規(guī)定，日本放棄的乃是作為解決國際爭端之手段的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使。而根據(jù)1928年《巴黎非戰(zhàn)公約》以來的國際法，作為解決國際爭端之手段的戰(zhàn)爭僅指違反國際法的侵略戰(zhàn)爭，其中并不包括自衛(wèi)戰(zhàn)爭和制裁戰(zhàn)爭。因此，憲法第九條第一款應(yīng)解釋為：日本放棄的僅僅是違反國際法的侵略戰(zhàn)爭（包括違反國際法的武力威脅或武力行使），而并沒有放棄國際法上合法化的制裁戰(zhàn)爭（如在聯(lián)合國集體安全體制下發(fā)動的戰(zhàn)爭）和自衛(wèi)戰(zhàn)爭?；诖?，京都學派認為，第九條第二款“為達到前項目的，不保持陸?？哲娂捌渌麘?zhàn)爭力量，不承認國家的交戰(zhàn)權(quán)”的規(guī)定應(yīng)被解釋為并不禁止“以自衛(wèi)為目的的戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭力量和交戰(zhàn)權(quán)”。因此，只要是以自衛(wèi)為目的，則無論是行使單獨自衛(wèi)權(quán)還是行使集體自衛(wèi)權(quán)都是憲法第九條所允許的。⑦

當然，從程序角度來看，對其合理性進行說明并不是安倍政府改變憲法解釋所必需滿足的前提條件。由于在改變憲法解釋方面既不存在法律障礙，民意也無法發(fā)揮事前直接干預的作用，所以，單純從技術(shù)層面講，即便在改變憲法解釋的合理性方面缺乏充分的說明，這也并不必然能夠阻止安倍政府強行推進改變憲法解釋的進程。然而，這并不意味著安倍政府在推行這一政策時毫無顧忌，因為來自政府內(nèi)部以及國民的反對都是其不得不考慮的政治因素。

首先，就政府內(nèi)部的反對而言，與自民黨聯(lián)合執(zhí)政的日本公明黨堅決反對行使集體自衛(wèi)權(quán)。公明黨的強硬立場使得安倍不得不暫緩改變憲法解釋的政治進程，被迫宣布政府有必要多花時間就這一問題展開磋商，并將關(guān)于是否改變憲法解釋以解禁集體自衛(wèi)權(quán)的問題推遲至明年春季以后得出結(jié)論。

其次，與修改憲法第九條一樣，在改變憲法解釋問題上安倍政府也面臨民意冷淡的尷尬。在日本共同社的輿論調(diào)查結(jié)果中，支持與反對的比例則分別為20%和47.4%。雖然改變憲法解釋并非像修改憲法那樣直接受制于民意支持，但是，如果在多數(shù)國民反對的情況下仍然強行推動改變憲法解釋，則必將嚴重損害國民對于安倍政府的信任，而這無疑關(guān)系到在嗣后的國政選舉中自民黨能否獲得國民支持以繼續(xù)保持其執(zhí)政黨地位的問題。由此可見，民意向背仍將是安倍在試圖改變憲法解釋時不得不考慮的重要因素之一。

結(jié)語

新一屆安倍政府的一系列舉措已經(jīng)使得憲法第九條設(shè)置的禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)的屏障岌岌可危。如果安倍政府成功突圍，得以行使集體自衛(wèi)權(quán)，那么就意味著日本戰(zhàn)后半個多世紀以來所延續(xù)的“專守防務(wù)”政策將轉(zhuǎn)而具有外向性和攻擊性。而這一防衛(wèi)政策的轉(zhuǎn)變必將影響到亞洲、太平洋地區(qū)的安全局勢，改變這一區(qū)域現(xiàn)有的軍事布局。鑒于安倍改變憲法解釋為行使集體自衛(wèi)權(quán)松綁的政治目標日趨實現(xiàn)，而日本國民的反對能否成為阻止安倍暴走的最后一道防線并不確定，因此，對于就日本行使集體自衛(wèi)權(quán)抱有重大利益關(guān)切的我國而言，靜觀其變并非明智之舉。我國應(yīng)不斷通過外交途徑就集體自衛(wèi)權(quán)問題向安倍政府喊話，通過持續(xù)的外交施壓使日本國民清楚認識到中國在這一問題上的重大關(guān)切和堅定立場，以此爭取在日本國民中形成反對行使集體自衛(wèi)權(quán)的更大合力；同時以安倍政府成功突破憲法障礙行使集體自衛(wèi)權(quán)為假想背景，預先制定能夠?qū)ζ溆枰杂行?yīng)對的政治、經(jīng)濟、外交甚至軍事對抗措施。

（作者單位：安陽師范學院法學院）

【注釋】

①[日]高田敏他編著：《資料で考える憲法》，京都：法律文化社，2000年，第80頁。

②[日]戶波江二：“日本國憲法的 6 0 年與憲法修改問題”，牟憲魁等譯，《政法論叢》，2008年第3期，第91～97頁。

③孫伶伶：“修憲預示日本未來政治走向—解析日本眾參兩院憲法調(diào)查會修憲報告書”，《日本學刊》，2005年第3期，第33～46頁。

④[日]南野森：“集団的自衛(wèi)権と內(nèi)閣法制局—禁じ手を用いすぎではないか”，《世界》，2013年，第20～24頁。

⑤[日]柳井俊二：“安全保障の法的基盤の再構(gòu)築”，《上智法學論集》，2009年第4期，第1～26頁。

⑥[日]西川吉光：“集団的自衛(wèi)権解釈の再考と日本國憲法”，《國際地域?qū)W研究》，2008年第3期，第55～73頁。

⑦[日]小森義峯：“「集団的自衛(wèi)権の行使」合憲の法理”，《憲法論叢》，2002年第12期，第1～20頁。

責編/王坤娜