城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策利弊分析

嚴(yán)蘇桐

【摘要】城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)重要的土地管理措施，目的是支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護(hù)與保障“兩難”困境。文章分析了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施取得的成就及存在的問題，反思了當(dāng)前以“項(xiàng)目區(qū)”為中心的增減掛鉤政策，提出了增減掛鉤政策繼續(xù)推行的創(chuàng)新思路。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤政策 土地發(fā)展權(quán) 創(chuàng)新思路

【中圖分類號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。該政策是國(guó)家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措施。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的形成背景

從20世紀(jì)90年代后期開始，我國(guó)一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足。為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，解決小城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)問題，2000年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號(hào)）提出“對(duì)以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計(jì)劃中予以適當(dāng)支持”，“要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！?/p>

為貫徹落實(shí)中發(fā)〔2000〕11號(hào)文件精神，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕337號(hào)），第一次明確提出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，主要通過“農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決”，對(duì)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)“可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊”。之后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）也提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

為了穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，國(guó)土資源部組織開展掛鉤試點(diǎn)工作，相繼出臺(tái)了一系列文件，明確了基本政策要求。試點(diǎn)工作初期，增減掛鉤試點(diǎn)數(shù)量有限且試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)直接由國(guó)土資源部批準(zhǔn)和指導(dǎo)、管理，自2009年起，國(guó)土資源部改變批準(zhǔn)和管理方式，將掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃管理，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)確定掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模及指標(biāo)的分解下達(dá)，有關(guān)省區(qū)市負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的批準(zhǔn)和管理。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施現(xiàn)狀

取得的成就。首先，城鄉(xiāng)土地得到了較為優(yōu)化的配置。從目前全國(guó)各地的試點(diǎn)情況來(lái)看，實(shí)行掛鉤政策之后，各地的農(nóng)業(yè)耕地面積有所增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)也基本上實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源部下發(fā)的各項(xiàng)指標(biāo)，農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率得到顯著提升。農(nóng)民通過土地置換集中居住，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集約利用的目標(biāo)，合理調(diào)整了城鄉(xiāng)土地的布局與結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)土地得到了較為優(yōu)化的配置。

其次，推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，改善了農(nóng)民的生活條件。掛鉤政策實(shí)施后，推動(dòng)了農(nóng)民集中居住，政策積極效應(yīng)開始顯現(xiàn)，農(nóng)民居住環(huán)境得到了明顯改善，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也得到明顯改善，農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品質(zhì)量得到了明顯提升。過去的宅基地居住模式中，農(nóng)民居住環(huán)境臟亂差，現(xiàn)在得到了明顯改觀，政府利用較小公共成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

最后，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。在當(dāng)前試點(diǎn)的一些地區(qū)，通過宅基地?fù)Q房、宅基地?fù)Q社保等措施，直接推動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)入城市的步伐，加速了農(nóng)民向中心城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)集中，加快了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與速度。在實(shí)施土地增減掛鉤政策后，集體建設(shè)用地交易中獲得的收益大部分返還給農(nóng)民，改善了農(nóng)民的生活條件與質(zhì)量，也給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了資金支持，農(nóng)村集體組織也分享到了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的好處與紅利。

存在的問題。首先，政策推進(jìn)盲目，缺乏統(tǒng)籌安排。“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”政策的實(shí)質(zhì)是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，但耕地并沒有因此減少。如果農(nóng)村推倒了農(nóng)民宅基地上的房子，增加了復(fù)墾耕地，那么城鎮(zhèn)就可以相應(yīng)地獲得國(guó)有建設(shè)用地。近年來(lái)，各地借助增減掛鉤、占補(bǔ)平衡政策用于擴(kuò)大城市建設(shè)用地，不少地方違背農(nóng)民意愿，采取定指標(biāo)、下任務(wù)、搞運(yùn)動(dòng)等方式來(lái)強(qiáng)制推進(jìn)，農(nóng)民意見很大。

這種政策對(duì)地方政府與開發(fā)商而言，等于多獲得了征地指標(biāo)，多賣錢，多獲得土地財(cái)政收益，還可以不突破中央規(guī)定的18億畝耕地紅線。同時(shí)，有些地方在實(shí)施增減掛鉤的過程中，未能將土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃相銜接，拆遷、新建的社區(qū)缺乏統(tǒng)籌安排，造成了重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。

其次，農(nóng)民土地的合法權(quán)益難以得到保障。我國(guó)村莊主要由農(nóng)民的宅基地組成，原來(lái)農(nóng)民居住的四合院被鏟平，被迫搬入樓房，住所離自家耕地遠(yuǎn)，生產(chǎn)生活很不方便，不少地方農(nóng)民所需樓房還需要另外出錢購(gòu)買。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是農(nóng)村宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已經(jīng)是一個(gè)在實(shí)踐中不斷發(fā)生著的客觀事實(shí)。長(zhǎng)久以來(lái)，民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)，因此廣大的農(nóng)民早已習(xí)慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財(cái)產(chǎn)。①

事實(shí)上，土地增減掛鉤主要通過鏟平村莊來(lái)獲得建設(shè)用地指標(biāo)，低價(jià)或者無(wú)償收回農(nóng)民的宅基地，對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)造成嚴(yán)重侵害。目前，在我國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要的生產(chǎn)活動(dòng)，庭院經(jīng)濟(jì)和家庭養(yǎng)畜還是重要收入來(lái)源，土地還是主要的保障手段，傳統(tǒng)習(xí)俗和鄰里觀念還比較強(qiáng)，以村莊為主要形式的農(nóng)村居民點(diǎn)還是比較適合農(nóng)村居民居住和從事各種生產(chǎn)的。

土地增減掛鉤政策有不少隱蔽性，但隨著農(nóng)村土地的價(jià)值不斷增加，這種矛盾會(huì)愈來(lái)愈嚴(yán)重。前些年城市拆遷與農(nóng)村征地因?yàn)檠a(bǔ)償太低引起無(wú)數(shù)抵制，近年來(lái)因?yàn)檎哒{(diào)整，讓拆遷者與失地者補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)大幅度增加，上訪事件大量減少。而現(xiàn)行的土地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡政策，矛盾的焦點(diǎn)是農(nóng)民的村莊被拆，騰出的用地指標(biāo)被賣，農(nóng)民基本上不受益。在整改增減指標(biāo)變賣過程中，農(nóng)民其實(shí)被剝削了兩遍：建設(shè)用地被轉(zhuǎn)換成耕地，巨大級(jí)差地租與農(nóng)民沒關(guān)系；上樓的成本高昂，農(nóng)民難以承受，最終導(dǎo)致農(nóng)民激烈反彈。

最后，政策實(shí)施過程中土地權(quán)屬混亂。通過增減掛鉤農(nóng)民騰出來(lái)的宅基地、耕地及農(nóng)村集體建設(shè)用地等土地，其權(quán)屬究竟歸誰(shuí)，是當(dāng)前政策與法律上的空白之處。目前試點(diǎn)的重慶、四川、天津等地對(duì)此爭(zhēng)議較大，沒有從根本上解決土地權(quán)屬問題，尤其是在撤村建社區(qū)的地方，這個(gè)問題更為復(fù)雜。從法律上看，如果這些土地權(quán)屬是國(guó)有，那么政府就應(yīng)該對(duì)農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)償；如果還是歸農(nóng)村集體所有，其最終的收益就應(yīng)該歸集體組織所有，農(nóng)民就有權(quán)分配其收益，而且復(fù)墾耕地的調(diào)整分配也需要重新確權(quán)；此外，在掛鉤過程中，農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)變后，是否還享有土地承包權(quán)，很多地方的做法不一樣。這些問題是政策實(shí)施中的關(guān)鍵，如果處置不當(dāng)，就會(huì)侵犯農(nóng)民權(quán)益。

反思以“項(xiàng)目區(qū)”為中心的增減掛鉤政策

掛鉤指標(biāo)生產(chǎn)過于強(qiáng)調(diào)整拆整建。第一，整體運(yùn)行成本過高。國(guó)土資源部在有關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)中顯示，全國(guó)農(nóng)村平均的宅基地的閑置率為20%左右，但這些閑置的宅基地比較分散。②但在當(dāng)前掛鉤項(xiàng)目區(qū)制度中，奉行的都是整村整拆整建，很多村莊里房屋條件好、使用程度高或是建房年代近的宅基地也納入到掛鉤的實(shí)施范圍中。尤其是近些年來(lái)，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村住房修建的是越來(lái)越好，對(duì)這些條件好的建設(shè)用地進(jìn)行整理掛鉤，不僅加大拆遷與建設(shè)的成本，也是沒有必要的。而且在整拆整建的機(jī)制下，參與者越多，交易成本與信息費(fèi)用就越高，尤其是在農(nóng)民進(jìn)城意愿不強(qiáng)的情況下，實(shí)施整體搬遷建新，需要耗費(fèi)大量的人力進(jìn)行對(duì)話談判，甚至?xí)l(fā)暴力沖突。因此，項(xiàng)目區(qū)制度下的掛鉤盡管能夠在較短的時(shí)間之內(nèi)騰出大量的建設(shè)用地指標(biāo)，但是其交易成本會(huì)大大增加。

第二，補(bǔ)償安置機(jī)制不盡合理。在整體的拆遷方式下，地方政府一次性獲得的新城鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)增多，就意味著地方政府土地收入的增加，很多地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府往往在利益的驅(qū)動(dòng)下急于求成。掛鉤指標(biāo)是周轉(zhuǎn)指標(biāo)減去農(nóng)民安置指標(biāo)后的剩余數(shù)，在周轉(zhuǎn)指標(biāo)額定的情況下，農(nóng)民安置區(qū)指標(biāo)越少，掛鉤指標(biāo)就越多，地方政府出讓土地的收入就越多，所以，很多地方政府不顧農(nóng)民實(shí)際情況與意愿，盲目建設(shè)高層建筑要求農(nóng)民集中居住。加之現(xiàn)行各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，安置之后農(nóng)民的身份、社保、就業(yè)、孩子入學(xué)等問題缺乏配套制度統(tǒng)籌，在短期之內(nèi)難以解決，農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，抵觸、質(zhì)疑之聲不絕于耳。

掛鉤指標(biāo)使用上的封閉。第一，掛鉤指標(biāo)使用的效益難以平衡。在當(dāng)前的試點(diǎn)地區(qū)，不論采取的是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)，掛鉤指標(biāo)的前期投入都是地方政府財(cái)政出資，在拆舊建新過程置換出來(lái)的掛鉤指標(biāo)，能夠獲得政府預(yù)期的收益，難以確定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，建設(shè)用地指標(biāo)需求多，只要政府在掛鉤指標(biāo)使用規(guī)劃上合理，資金平衡基本上能夠得到保障。但在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)的需求本身就不多，掛鉤指標(biāo)難以在短時(shí)間之內(nèi)使用完畢，政府投入的資金難以平衡，這不僅使得地方政府財(cái)政面臨風(fēng)險(xiǎn)，而且也難以落實(shí)拆舊區(qū)農(nóng)民的安置，更無(wú)法保障農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)。

第二，指標(biāo)掛鉤在區(qū)域供需上存在不平衡。由于當(dāng)前掛鉤指標(biāo)的封閉運(yùn)行，就可能會(huì)導(dǎo)致拆遷潛力小的發(fā)達(dá)地區(qū)由于建設(shè)用地指標(biāo)需求過大而得不到指標(biāo)，拆遷潛力大的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于建設(shè)用地指標(biāo)需求不足而剩余，造成供需不平衡。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村的大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的空閑建設(shè)用地多，空心村比較普遍，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，掛鉤的指標(biāo)找不到相應(yīng)的資金而投資于整理，導(dǎo)致地方政府缺乏掛鉤動(dòng)力。相反地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地需求大，但受制于耕地保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)的控制，掛鉤指標(biāo)不夠用的矛盾突出。但當(dāng)前的封閉運(yùn)行體制不允許跨地區(qū)指標(biāo)交易，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源浪費(fèi)而發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源緊張的兩難局面。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新思路

引入土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)是土地用途改變或者在土地使用強(qiáng)度提高的條件下使用土地而獲取收益的一項(xiàng)權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)相分離而能夠獨(dú)立存在且能夠進(jìn)行處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。出于生態(tài)保護(hù)及土地可持續(xù)利用的需求，土地發(fā)展權(quán)得到了世界上大部分國(guó)家的認(rèn)可。我國(guó)尚未建立土地發(fā)展權(quán)制度，現(xiàn)行法律中大部分的制度安排均將土地發(fā)展權(quán)益歸為國(guó)有，但在征地制度中也有部分權(quán)益是歸于集體所有。法律的缺位與法律規(guī)范與實(shí)施之間的矛盾，導(dǎo)致土地使用、轉(zhuǎn)讓、變更過程屢屢發(fā)生沖突，引入土地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)改革的方向之一。

當(dāng)前呼聲最高的是在征地制度中引入土地發(fā)展權(quán)，傳統(tǒng)的征地制度在國(guó)有化的程序下嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的權(quán)益，其實(shí)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)益就是土地發(fā)展權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將這部分權(quán)益讓與給農(nóng)民與農(nóng)村集體組織，賦予農(nóng)民及農(nóng)村集體組織的土地發(fā)展權(quán)，通過限定征地范圍、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及改變征地用途等建立公平的土地發(fā)展權(quán)。③當(dāng)前實(shí)施的土地增減掛鉤制度正是對(duì)征地制度的一種延伸，是對(duì)土地用途的再改變與重新配置，但沒有體現(xiàn)出農(nóng)民及農(nóng)村集體組織享有土地發(fā)展權(quán)，而是簡(jiǎn)單地拆舊換新來(lái)爭(zhēng)取城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，導(dǎo)致農(nóng)民在政策實(shí)施中不能獲利，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善的今天，應(yīng)該賦予農(nóng)民及農(nóng)村集體組織的土地發(fā)展權(quán)，保障他們的實(shí)際收益，避免土地權(quán)屬不定引起的糾紛，公平合理地推進(jìn)增減掛鉤政策的實(shí)施。

增減掛鉤政策創(chuàng)新的框架與內(nèi)容。增減掛鉤政策必須以土地發(fā)展權(quán)為核心，由發(fā)展權(quán)來(lái)引領(lǐng)政府、農(nóng)民、集體組織、交易市場(chǎng)的共同參與，形成一個(gè)由市場(chǎng)主導(dǎo)的，多元主體參與的開放性的政策系統(tǒng)。改進(jìn)當(dāng)前的項(xiàng)目區(qū)制度，努力降低掛鉤政策實(shí)施的高成本，改進(jìn)政策運(yùn)行的效果。具體而言，就是明確土地發(fā)展權(quán)的歸屬，遵循公平、效益、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的基本原則，在掛鉤指標(biāo)生產(chǎn)中改變整拆整建的做法，應(yīng)該聚零為整，建立農(nóng)村集體用地的推出機(jī)制，公開掛鉤指標(biāo)的運(yùn)行方式，建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制與交易市場(chǎng)。在具體內(nèi)容上，注重以下兩點(diǎn)的創(chuàng)新。

第一，建立閑置宅基地推出機(jī)制。掛鉤制度當(dāng)前運(yùn)行的最大問題，就是違背農(nóng)民意愿進(jìn)行強(qiáng)制性的掛鉤、整拆整建，在很大程度上忽視了農(nóng)民的利益訴求。我國(guó)現(xiàn)有的法律嚴(yán)格限制農(nóng)村建設(shè)用地包括宅基地在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，空心村大量出現(xiàn)，定居城鎮(zhèn)的居民還占有農(nóng)村宅基地，在缺少退出機(jī)制的前提下，農(nóng)民不能將其閑置的宅基地合法轉(zhuǎn)讓，無(wú)法體現(xiàn)土地資產(chǎn)，只能隱形流轉(zhuǎn)。此外，當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃不盡合理，一戶多宅的情況普遍，造成了大量宅基地閑置。如果宅基地能夠合法流轉(zhuǎn)與掛鉤制度相結(jié)合，不僅可以盤活農(nóng)民資產(chǎn)，助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程，還能降低當(dāng)前掛鉤過程中成本高的問題。因此，建立宅基地的退出機(jī)制是掛鉤制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?，F(xiàn)階段要應(yīng)該以空閑的宅基地為整理、復(fù)墾目標(biāo)，分析農(nóng)民退出宅基地的意愿，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)宅基地空閑的農(nóng)民或已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)將閑置的宅基地退出，政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一整理、拆零為整，將退出的宅基地復(fù)墾為耕地或驗(yàn)收合格后成為掛鉤指標(biāo)，待統(tǒng)一入市交易。

第二，建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制。在當(dāng)前的掛鉤制度下，行政手段配置掛鉤指標(biāo)過于僵化，導(dǎo)致了掛鉤指標(biāo)使用效率較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、建設(shè)用地需求多的地方無(wú)指標(biāo)可用，而經(jīng)濟(jì)落后、建設(shè)用地需求少的地方指標(biāo)有剩余。因此，要解決好掛鉤指標(biāo)能夠在更大范圍內(nèi)使用，就急需建立跨區(qū)域的掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制。最近，江蘇、浙江等地已開始探索，采用耕地異地代保，新增掛鉤指標(biāo)異地交易的機(jī)制，取得了一定的成效。但缺少穩(wěn)定的交易市場(chǎng)及合適的交易平臺(tái)。因此，應(yīng)該在區(qū)域協(xié)調(diào)的原則下，將掛鉤指標(biāo)作為一種市場(chǎng)資源，制定合理的價(jià)格在區(qū)域間發(fā)布，在公平合理的條件下進(jìn)行交易，發(fā)揮掛鉤指標(biāo)的資源配置作用，擴(kuò)大土地資源的集約利用。

（作者單位：宿遷學(xué)院一系、蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

【注釋】

①鄭風(fēng)田：“土地增減掛鉤宜暫時(shí)叫停”，《北京青年報(bào)》，2014年8月4日。

②田土城，郭少飛：“建設(shè)用地增減掛鉤制度的問題與出路—以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角”，《河南社會(huì)科學(xué)》，2014年第1期。

③丁同民：“將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入農(nóng)村土地權(quán)利體系的思考”，《中州學(xué)刊》，2014年第1期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）