當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的考察與反思

廖金龍

【摘要】鄉(xiāng)村司法治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型，不僅未能使我國基層的各類糾紛得以有效化解，反而由于基層行政、資源短缺等壓力的存在，導(dǎo)致當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法不能做到依法治理。當(dāng)前鄉(xiāng)村司法改革不應(yīng)只停留在形式層面，應(yīng)正確處理“治理”與“法治”的關(guān)系，合理定位各種鄉(xiāng)村司法機構(gòu)，圍繞法治健全各項機制，保障我國農(nóng)村的長治久安。

【關(guān)鍵詞】當(dāng)代中國 鄉(xiāng)村司法 程序主義 考察 反思

【中圖分類號】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“鄉(xiāng)村司法”是一個經(jīng)常被學(xué)者使用但卻尚未統(tǒng)一界定的詞匯。傳統(tǒng)學(xué)界將鄉(xiāng)村司法更多界定為基層人民法院（或派出法庭）及其工作人員運用法律處理案件的專門活動，有學(xué)者視這種界定為最狹義鄉(xiāng)村司法①。后來有學(xué)者從廣義上對鄉(xiāng)村司法進(jìn)行界定，范愉提出，鄉(xiāng)村司法由基層法院（法庭）、司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織共同構(gòu)成②。筆者傾向廣義上的鄉(xiāng)村司法，除了基層法院（法庭）以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、派出所或信訪辦、綜治辦、人民調(diào)解組織等，都在實踐中承擔(dān)了一定的司法功能，鄉(xiāng)村司法應(yīng)該將它們涵蓋進(jìn)來?？傮w而言，目前學(xué)界鄉(xiāng)村司法的研究更多是以基層法院（或派出法庭）為中心展開來分析的，而忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在實踐中所承擔(dān)的司法功能進(jìn)行考察和討論。

鄉(xiāng)村司法運作的實際考察

十多年前，以蘇力為代表的部分學(xué)者就已經(jīng)關(guān)注我國鄉(xiāng)村司法運作的問題。他們從吉爾茲的地方性知識理論和?？碌奈⒂^權(quán)力理論出發(fā)，以“秋菊的困惑”為切入點，認(rèn)為我國鄉(xiāng)村司法形成了以用作司法規(guī)則和用于司法策略的兩種不同地方性知識為司法治理工具的治理化形態(tài)?；谶@兩種知識與現(xiàn)代法律知識存在的緊張和對立，趙曉力稱這是“基層司法的反司法理論”，陳柏峰則稱這種治理形態(tài)為“治理論”。這些研究成果值得關(guān)注與借鑒，不僅使我國鄉(xiāng)村司法研究理論得以豐富，且在實踐上讓我們對新中國成立后我國法制建設(shè)“現(xiàn)代化方案”進(jìn)行深刻的反思。但是，這些研究就具體研究思路而言都是以基層法院（派出法庭）為中心展開的，而忽視了對其他鄉(xiāng)村司法機構(gòu)或準(zhǔn)司法機構(gòu)的關(guān)注。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為視角，以贛南X、Y、Z三鎮(zhèn)司法所為具體對象，來考察和討論我國鄉(xiāng)村司法的實際運作。

司法所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層司法行政機關(guān)，與公安派出所、基層人民法庭共同組成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政法體系。自20世紀(jì)70年代末開始，國家為了達(dá)到控制基層社會，穩(wěn)定社會秩序的目的，多次發(fā)文強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建設(shè)，擬將其打造為“社會穩(wěn)定第一道防線”。實際調(diào)研中，三鎮(zhèn)司法所每年向上的匯報總結(jié)都非常強調(diào)本所在本地化解糾紛穩(wěn)定秩序中起到的重要作用。比較2012年三鎮(zhèn)司法所糾紛調(diào)解狀況，其中最差的X鎮(zhèn)司法所成功調(diào)解的案件數(shù)為175件，調(diào)解率為96.21%。

從以上數(shù)據(jù)可知，司法所在糾紛調(diào)解上還是起到了“社會穩(wěn)定第一道防線”作用，糾紛調(diào)解成功率達(dá)到90%以上。但是隨調(diào)研的逐步深入，對于這一組數(shù)據(jù)保持懷疑是合理的。數(shù)據(jù)基本來源于一些匯報文件，上級機構(gòu)基本不核對，故填寫上具有很大的隨意性。翻閱大量糾紛調(diào)解檔案卷宗，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解出現(xiàn)程式化傾向，基本沒有了傳統(tǒng)意義上的“炕上開庭”、“和稀泥”、講事實擺道理等為表現(xiàn)的基層糾紛模式，取而代之的是一整套追求規(guī)范化、程序化的法院式審判模式。

立案登記。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村司法，工作人員主動深入基層，排查糾紛，了解糾紛，甚至“炕上開庭”是一種常態(tài)。然而此次調(diào)研中，司法所統(tǒng)一實施立案登記制度。X鎮(zhèn)司法所所長談到，現(xiàn)在通訊、交通也方便了，我們基本上都不主動下鄉(xiāng)了，人力也有限，一般都是村民直接到我們司法所來，把事情說清楚，然后我們準(zhǔn)備好，電話通知他們過來調(diào)解就行。在案件來源層面，傳統(tǒng)“送法下鄉(xiāng)”背景下的主動服務(wù)逐漸變成了現(xiàn)代法院審判的“不告不理”。

調(diào)解司法化。在以往有關(guān)鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解的研究中，強調(diào)更多的是基層司法工作在調(diào)解時的非規(guī)范性、非程式化，調(diào)解中更多依賴的是人情、面子等鄉(xiāng)土資源。在這種權(quán)力實踐中，擺事實、講道理、勸說、譴責(zé)、誘導(dǎo)、教育就成了重要的日常權(quán)力技術(shù)。正是通過這些鄉(xiāng)土資源的調(diào)用，基層司法工作才得以順利展開。但調(diào)研中看到的卻是另外一幕場景，在參加Y鎮(zhèn)司法所調(diào)解精神病患者王某毆打鄰居李某一案中，發(fā)現(xiàn)整個調(diào)解過程非常程序化、司法化，基本上是法院審判程序的翻版。首先由所長宣讀會場規(guī)則，介紹調(diào)解員，介紹當(dāng)事人的情況，然后由雙方當(dāng)事人進(jìn)行陳述、舉證等，接著調(diào)解員從情理進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭窠?，主要還是從自己準(zhǔn)備好的有關(guān)案情的一些法條出發(fā)進(jìn)行說服，最后勸說失敗，當(dāng)事人到人民法院起訴?？傊覀兛吹降泥l(xiāng)村司法調(diào)解完全是一副法院審判的情形，傳統(tǒng)糾紛解決的“實用主義”基本被“程序主義”取代。

結(jié)案簡單化。根據(jù)司法所歸檔，糾紛調(diào)解結(jié)案也存在簡單化問題。比如很多案件基本上都是委托村委會進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解如何不管，只要本年度內(nèi)沒再來司法所反映，就算成功結(jié)案。即使司法所自己調(diào)解的案件，其調(diào)解成功的標(biāo)準(zhǔn)也以只要暫時沒有去訴訟就行。

以上可知，相比傳統(tǒng)糾紛解決方式，當(dāng)代鄉(xiāng)村司法的糾紛解決已經(jīng)有了新變化，從重問題解決的實用主義漸漸轉(zhuǎn)向為以程式化為目的的程序主義。然而，這種變化所帶來的效果又是否切實與鄉(xiāng)村司法機構(gòu)向上匯報時所描述的一致，顯然里面存在大量的疑問。司法所作為中國司法體系“末梢”機構(gòu)之一，在這些權(quán)力的“末梢”，包括制度設(shè)計在內(nèi)的法治規(guī)劃究竟是何種現(xiàn)狀？是如同高層所預(yù)期的那樣，原汁原味地被執(zhí)行，還是在現(xiàn)實壓力下發(fā)生微妙的變形？③這些都值得我們深入的思考與探究。

鄉(xiāng)村司法變化的原因分析

上文已經(jīng)呈現(xiàn)出當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法在運作機制改革或改良中所出現(xiàn)的一些變化，但顯然這種變化所帶來的效果與“社會穩(wěn)定第一道防線”的功能定位漸行漸遠(yuǎn)，實際上各鄉(xiāng)村司法機構(gòu)由于在具體運作上過分地強調(diào)規(guī)范、程序為目的的程序主義而完全成為了一道虛設(shè)之防線。導(dǎo)致這種變形出現(xiàn)的現(xiàn)實壓力，可以從以下幾方面進(jìn)行分析。

基層行政壓倒一切。自20世紀(jì)80年代初期，國家肯定廣東、福建等沿海地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立司法助理員或司法辦公室以來，國家高層始終非常重視司法所的規(guī)范化建設(shè)，司法部等部門不斷發(fā)文，從編制專列、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)、辦公設(shè)施、職能完善、管理模式等方面來規(guī)范司法所，強調(diào)一鄉(xiāng)一所、規(guī)范運作、垂直管理，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。然而在我們調(diào)研中三個司法所基本上都不符合這種要求，除學(xué)者已經(jīng)討論過的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費依賴外，其在編制上的混亂則直接導(dǎo)致司法所必須隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，國家對司法所獨立性的強調(diào)基本淪為一紙空文。

通過對X鎮(zhèn)司法所工作人員任職情況調(diào)研，我們可以發(fā)現(xiàn)X鎮(zhèn)司法所工作人員存在大量身份重疊、編制亂用、濫竽充數(shù)的制度變異現(xiàn)象。首先，身份重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。包括司法干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重疊，X鎮(zhèn)司法所所長就由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長兼任；調(diào)解員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他崗位重疊，司法所的調(diào)解員同時擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)某片區(qū)的負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)該片區(qū)的計劃生育、山林防火、農(nóng)耕等工作；調(diào)解員與執(zhí)業(yè)律師重疊。其次，編制混亂現(xiàn)象嚴(yán)重。該所基本沒有編制單列、專編專用，都是行政編制，或者村官、三支一扶人員。在這種編制下，司法所工作人員基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，完全隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對于上級司法部門的領(lǐng)導(dǎo)只是形式上的應(yīng)付，司法所獨立性無從談起。司法所日常工作就是“中心工作大于一切”、“基層行政工作大于一切”。調(diào)研中，各所談到最多的是計劃生育、防澇、防旱、防火、農(nóng)耕等基層行政工作。

資源短缺難堪重負(fù)。規(guī)范化建所一直是國家司法所改革關(guān)注的焦點，國家高層以發(fā)文的形式一次又一次自上而下推動，強調(diào)“機構(gòu)獨立、編制單列、職能強化、管理規(guī)范”的要求，提出了“收支脫鉤、全額保障、因地制宜、適時調(diào)整”的經(jīng)費保障原則。這些不僅是“國家權(quán)力試圖在其有效權(quán)力的邊緣地帶以司法方式建立或強化自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意求的秩序得以貫徹落實的一種努力”，在客觀上也是新中國成立至今司法所“旺盛”生命力一直保持的直接原因。然而從調(diào)研的情況發(fā)現(xiàn)，上級部門的美好愿望在權(quán)力末梢的運作中再一次發(fā)生了微妙的變化，司法所在基層的實際地位與這些法規(guī)文件的描述難以吻合。

其一，“一套人馬，N塊牌子”的尷尬，直接導(dǎo)致司法所人員緊張，難堪基層司法、行政雙重壓力之重負(fù)。通過了解X鎮(zhèn)司法所工作人員情況，可知在很多地區(qū)司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他機構(gòu)（綜治委、法律服務(wù)所、片區(qū)負(fù)責(zé)機構(gòu)）人員不分，辦公場所、編制、職能都雜糅在一起，出現(xiàn)“一套人馬，N塊牌子”的尷尬局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接管理模式又直接導(dǎo)致司法所的日常工作必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作為主，對于上級司法部門的管理只能陰奉陽違。而上級司法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所檢查的形式性，一方面助長了這種局面的持續(xù)，另一方面也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所把有限資源、精力用于數(shù)據(jù)虛報和平時卷宗整理、表格填報之類的檔案規(guī)范建設(shè)方面，而非糾紛調(diào)解、解決問題上面。④近年來，司法所行政政治功能強化，法律服務(wù)功能弱化也說明了這一點。

其二，脫離實際的脫鉤改制，加劇了司法所經(jīng)費的緊張，直接導(dǎo)致司法所隸屬于鎮(zhèn)政府的行政管理之下。自遵照“國發(fā)辦（2000）51號”和“清辦函（2000）9號”兩個文件精神，法律服務(wù)所與司法所脫鉤改制，徹底分離以來，這一政策的正當(dāng)性一直受到學(xué)者的質(zhì)疑或批評。一方面國家規(guī)定的財政撥款難以到位，換言之，即使到位也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；另一方面脫鉤改制下“兩所分離”，直接導(dǎo)致司法所的法律服務(wù)不能收費，這對司法所原本經(jīng)費緊張的糟糕局面無疑是雪上加霜，甚至導(dǎo)致一些地區(qū)司法所接近處于癱瘓狀態(tài)。⑤調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，司法所的工作人員都非常熱衷于行政工作，因為無論是計劃生育工作，還是抗旱、防澇等行政工作，背后都有大量的利益分成或補貼。如此一來，司法所本應(yīng)承擔(dān)的各項司法職能無意就被弱化了，以追求規(guī)范化、程序化為目的的程序主義糾紛調(diào)解模式則順勢而生。

另外，“依法治國”宏偉目標(biāo)下，我國農(nóng)村法治建設(shè)一直被作為我國法治現(xiàn)代化推進(jìn)的重中之重。從1996年司法部出臺《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見》（司發(fā)通[1996]081號）以來，國務(wù)院、司法部等部門每年都發(fā)文強調(diào)司法所規(guī)范化建設(shè)，要求司法所在“代表基層政府調(diào)處民間糾紛時，要嚴(yán)格遵守處理程序、以事實為依據(jù)，以法理為準(zhǔn)繩，……，主要運用疏導(dǎo)教育和以法定程序處理的方式”?？梢哉f，這些規(guī)定一方面直接為當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解模式的變化提供了法律上的依據(jù)，同時也成為鄉(xiāng)村司法機構(gòu)在具體權(quán)力運作敢于產(chǎn)生微妙變化的護(hù)身符。

鄉(xiāng)村司法改革的反思：治理還是法治

最近十幾年改革開放的深入，給中國農(nóng)村帶來了巨大的變化，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土中國”、“熟人社會”已經(jīng)很難在現(xiàn)實中找到對應(yīng)模型。學(xué)術(shù)上，鄉(xiāng)村司法的治理論也遭到了一些現(xiàn)代司法論者的強烈批判，認(rèn)為鄉(xiāng)村司法“治理”是“行政干預(yù)司法”的另類表達(dá)，應(yīng)當(dāng)被完全清除出鄉(xiāng)村司法過程，提出鄉(xiāng)村司法法治論，強調(diào)“司法普遍主義”的回歸，重視規(guī)則的施行，重視司法過程的程序化。顯然，治理論難于面對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的巨變，但從上文來看，鄉(xiāng)村司法“法治”后效果仍然不佳。

鄉(xiāng)村司法法治化不能止于形式。建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)“依法治國”方略，不僅要重視司法的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，更要強調(diào)法治精神、法律信仰建設(shè)，且應(yīng)該知道方略提出的出發(fā)點和實現(xiàn)的歸屬只有一個，即國家的長治久安。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法改革大多重視法律的形式，將法治化等同于法院審判的幾個程序，等同于各項材料歸檔的規(guī)范整理等，其看似是依法治理得加強，但結(jié)果卻相去甚遠(yuǎn)。筆者以為，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村司法法治化建設(shè)，不能僅停留在形式層面，應(yīng)從微觀出發(fā)，強化法治目標(biāo)下各項具體制度的構(gòu)建和落實，以確保在治理中實實在在地貫徹法治的精神，切實使基層的各類糾紛得以有效化解，保障我國農(nóng)村的長治久安。

正確處理“法治”與“治理”二者關(guān)系?？梢哉f，當(dāng)前鄉(xiāng)村司法日益法治化是現(xiàn)代法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)下我國鄉(xiāng)村社會變遷對鄉(xiāng)村司法提出的新需求。當(dāng)下村民基本已經(jīng)擺脫土地的束縛，生活面貌城鎮(zhèn)化，人際關(guān)系理性化，公共權(quán)威衰弱化，法的權(quán)威逐漸強化，甚至一些鄉(xiāng)村混混勢力也乘亂而起，傳統(tǒng)的村莊共同體逐步趨于瓦解，鄉(xiāng)村社會正在被重塑，與“鄉(xiāng)土社會”理論模型有巨大差異和質(zhì)的不同。故鄉(xiāng)村司法“法治”理論的提出，是呼應(yīng)當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會巨變事實的必需與必然。

但是鄉(xiāng)村司法法治化，是否就意味著對鄉(xiāng)村司法治理的完全否定？答案顯然是否定的。中國鄉(xiāng)村社會巨變是事實，但仍然不足于彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。相比城鎮(zhèn)糾紛訴求上的適法性，我國農(nóng)村仍然存在許多以“氣”、“面子”為內(nèi)容的非適法性糾紛訴求，這種具有鄉(xiāng)村色彩的地方性正義，鄉(xiāng)村司法不可回避。另外即使就是一些有合法依據(jù)的既得利益訴求，調(diào)解時亦可在法治前提下積極利用鄉(xiāng)土性資源和日常權(quán)力技術(shù)解決糾紛，避免“送法下鄉(xiāng)”蛻變成“等人上門”、“多一事不如少一事”等現(xiàn)象的發(fā)生，讓現(xiàn)代法律真正成為服務(wù)農(nóng)民的工具。

合理定位各種鄉(xiāng)村司法機構(gòu)。從廣義而言，除了基層法院（法庭）外，鄉(xiāng)村司法還應(yīng)該包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、派出所和其他站所的準(zhǔn)司法以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民調(diào)解委員會、綜治辦的準(zhǔn)司法構(gòu)成。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機構(gòu)職能都是司法職能與行政職能的糅合，在具體實踐中，各鄉(xiāng)村司法機構(gòu)分工負(fù)責(zé)機制不明確。調(diào)研中顯示，司法所本應(yīng)以司法職能中為主卻承擔(dān)了大量的行政職能，本應(yīng)以糾紛解決為考評卻過分強調(diào)規(guī)范化等形式因素。因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村司法機構(gòu)職能體系時，應(yīng)把某一機構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的司法職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能中明確出來，應(yīng)把鄉(xiāng)村司法機構(gòu)的司法職能根據(jù)不同機構(gòu)進(jìn)行明確的劃分，如此解決好鄉(xiāng)村司法機構(gòu)司法職能與行政職能的本末倒置及機構(gòu)之間司法職能重疊，互相“踢皮球”的現(xiàn)象。

（作者單位：贛南師范學(xué)院科技學(xué)院；本文系江西省高校人文社會科學(xué)研究項目“比較法視野下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行為的考察研究”成果，項目編號：FX1228）

【注釋】

①陳柏峰：“當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的功能與現(xiàn)狀”，《學(xué)習(xí)與探索》，2012年第11期，第45頁。

②范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第389頁。

③尤陳?。骸扒度氍F(xiàn)代化進(jìn)程的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所”，羅玉中編：《法學(xué)紀(jì)元》（第二輯），北京大學(xué)出版社，2005年，第79頁，第84頁。

④蘇力：《送法下鄉(xiāng)—中國基層司法制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，序言。

⑤田先紅：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機制的變化及其原因探析”，《當(dāng)代法學(xué)》，2010年第5期，第36頁。

責(zé)編 / 王坤娜