土地調控的制度掣肘與改革

【摘要】土地調控旨在通過“異頻消振”的作用，實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，但從我國土地調控的實效來看，土地調控與經濟發(fā)展卻表現(xiàn)為“同頻共振”，降低了土地調控的效率。對農村集體土地的歧視性產權安排、服務地方經濟發(fā)展的土地管理制度、限制公平競爭與公共利益保障的土地市場制度等是影響土地調控效率的制度原因。

【關鍵詞】土地調控 制度掣肘 重復建設

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

20世紀90年代初，針對土地開發(fā)過快問題，尤其是房地產的快速發(fā)展，中央政府積極實施土地調控政策，通過有效的宏觀調控，實現(xiàn)房地產、土地開發(fā)的有序推進，及經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。但20多年來，土地調控對于經濟發(fā)展的影響如何？土地制度自身存在什么障礙？如何通過有效的改革，完善土地調控機制？本文就此作些探討。

土地調控與經濟發(fā)展：異頻消振還是同頻共振？

自針對1992～1993年房地產熱的土地調控以來，土地調控經歷了從單項用地調控到土地市場調控、土地宏觀調控的發(fā)展轉變。20世紀90年代，土地調控側重于對房地產開發(fā)、工業(yè)發(fā)展等用地的土地供應調控，為“用中國人的地養(yǎng)中國人”提供積極保障。90年代末至2004年間，政府主導的土地市場調控得到加強，形成了以政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應的土地調控管理機制，尤其是實現(xiàn)了經營性土地使用權出讓全部納入市場的制度規(guī)范。2004年國務院下發(fā)了被稱為“世界上最嚴格土地管理制度的綱領性文件”—《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，這也標志著我國土地宏觀調控體系得以構建，土地調控因此滲透到經濟社會發(fā)展的各重要領域，并于2006年建立了國家土地督察制度，進一步強化對于省級人民政府（計劃單列市）土地政策執(zhí)行督察。在強化政府、市場共同作用，推進土地調控的同時，2008年召開的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步豐富了土地宏觀調控的農民土地權益保護內涵。

從上述分析可以看出，土地調控的目的，就是保障在經濟快速增長時，能夠有效抑制經濟過熱；經濟不夠景氣時，能夠通過有效的土地政策，增強經濟發(fā)展活力，即通過土地調控的“異頻消振”作用，保障經濟發(fā)展的健康運行和可持續(xù)性。但自20世紀80年代以來，我國每隔7～10年就會出現(xiàn)較為嚴重的以產能過剩、地產閑置等為主要特征的重復建設，而無論是土地市場化改革，還是最嚴格的土地管理制度，似乎都對重復建設難以產生更有效的抑制作用①，從而使得本來應該表現(xiàn)為“異頻消振”作用的土地調控，反而對重復建設起到了“同頻共振”的作用。具體表現(xiàn)為：

一是20世紀80年代中期土地調控缺位的重復建設。這一時期，中央積極放權讓利，各地方政府為爭取經濟翻番，紛紛增加固定投資和刺激消費需求，導致貨幣流通量過快增長，造成經濟關系全面緊張。②由于《土地管理法》尚未出臺，因此，土地調控對于這一階段的重復建設也是缺位的。

二是20世紀90年代初期滯后效應的土地調控。1992～1994年各地開發(fā)區(qū)建設遍地開花，房地產開發(fā)、汽車、鋼產業(yè)蜂擁而上，家用電器業(yè)發(fā)展異常迅速③，自20世紀80年代以來我國進入了新一輪的重復建設。雖然這一時期，《土地管理法》業(yè)已于1986年頒布實施，然而由于農田保護制度還未形成，規(guī)范的土地市場制度尚處于建設階段，土地調控似乎難有作用。但1994年美國未來研究所《誰來養(yǎng)活中國？》一下子驚醒了中國人，以最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度為核心的土地調控機制得以建立。

三是21世紀初期難有作為的土地調控。雖然實行最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，但依然難擋21世紀初的重復建設。資料顯示：2003年我國鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)的投資分別增長96.6%、121.9%和92.9%，大量的建設項目規(guī)模過大，浪費了很多土地資源。究其緣由，這一時期，農村土地產權主體地位與政府作用不夠平衡，政府仍然是土地配置的主體，即便是最嚴格的制度，也未能防止重復建設。

四是近年來土地資本功能主導下的重復建設。2006年中央出臺了針對省級政府和計劃單列市政府土地決策和利用行為的國家土地督察制度，及農民土地權益保護等一系列政策。2009年提出“保發(fā)展，保紅線”策略。為了保障發(fā)展空間，有關地區(qū)探索了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、三舊改造等土地政策創(chuàng)新。隨著土地資產與金融資本的深入融合，2010年開始，地方債務問題凸顯，住宅、工業(yè)地產業(yè)的過度超前開發(fā)供應，使得“鬼城”、產能過剩等問題開始突出。這些問題的出現(xiàn)，與政府本職職能缺位的雙保行動不無關系。

由于對土地市場缺乏前瞻性的科學判斷，土地供應調控往往為虛假的土地市場繁榮所“迷惑”。例如，雖然近年來全國出現(xiàn)了較為嚴重的住房空置問題，而在宏觀調控層面政府的土地供應計劃不僅沒有對過熱的房地產起到“異頻消振”的作用，過量地投入建設用地指標反而進一步推動市場的虛熱。據(jù)統(tǒng)計，從全國住房用地供應計劃落實情況來看，2010～2013年間計劃供應量為72.61萬公頃，但實際供應量僅為70%，即51.03萬公頃。其實，全國住房用地供應計劃，當年就達到70%，還是比較高質量地完成了計劃目標。因為國土資源部對各地當年用地計劃的考核指標僅為40%，這也在客觀上導致各地每年都有60%的剩余指標。這說明土地調控“充分”地考慮了地方的用地需求，寬松地實施了用地供應計劃，這樣土地占而不用、低效開發(fā)較為普遍的問題就在所難免。調控效果也由“異頻消振”變?yōu)椤巴l共振”。

土地調控的制度掣肘

雖然我國的耕地保護、土地市場制度、國家土地督察制度等調控政策都在一定程度上保障了土地資源可持續(xù)利用，也在一定程度上保障了經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。但為何還有如此多問題？筆者認為，關鍵在于土地調控也面臨以下制度掣肘，具體是：

歧視性的土地產權制度安排。十七屆和十八屆三中全會，都提出了集體建設用地和國有建設用地“同權”的原則要求，但現(xiàn)行土地政策中，農村集體土地實質上是國有土地的異化形式④，即政府是農村集體土地的事實所有者，集體及農戶對于農村集體土地的利用及管理等缺乏決策權，甚至在有些地方參與權也沒有，土地利用、土地市場、土地價格、土地管理等政策設計方面均存在對于農村集體土地的歧視性規(guī)定。例如，農村集體土地，即便符合用地規(guī)劃，也不能直接用于城市建設，而必須經過征用。尤其是農村村干部納入基層政府體系，使得農民在土地權益維護上更顯“孤獨”。這一歧視性產權制度以及以此為基礎的土地政策體系，為政府幾乎沒有障礙地獲得用地空間提供了支撐，這也在很大程度上使得地方政府更有“資本”忽略重復建設所導致的經濟、社會以及生態(tài)成本，更難以形成農村集體、農戶與政府在農村土地利用決策中的權益制衡。

服務地方經濟發(fā)展的土地管理制度安排。土地管理制度仍然是著眼于服務地方經濟發(fā)展，而不是著重調控經濟發(fā)展。突出表現(xiàn)在：一是批次用地政策。城市規(guī)劃圈內按需供地，從而客觀上為城鎮(zhèn)擴張、開發(fā)區(qū)圈地提供了制度保障；二是土地規(guī)劃修改政策。土地規(guī)劃容易在空間上和建設用地規(guī)模上被調整，例如雖然尚未到2020年，但不少地區(qū)2020年的建設用地總規(guī)模這一“天花板”早已被突破，相關部門也已開展土地利用總體規(guī)劃的原則性修改；三是土地調控的政府管制俘虜。部門利益的實現(xiàn)對于地方政府土地利用與管理行為的依賴性強，從而客觀上造成在制度設計時突出服務地方政府的目標。例如，“一個部門管水、一個池子儲水、一個龍頭出水”的土地儲備制度，不僅滿足了地方政府土地財政保障的需要，也強化了土地管理部門的權力，還有缺乏充分信息公開和更廣泛公眾參與的土地執(zhí)法、督察制度等，都使得國土資源部門利益能夠通過地方政府行為達到最大化。

限制公平競爭和公共利益保障的土地市場制度安排。自20世紀90年代以來，土地市場建設得到了積極推進，但總體來看，土地市場主體不夠多元，客觀上造成土地市場政府壟斷主體地位，從而弱化了土地市場的競爭性。突出表現(xiàn)在：一是由于政府的利益取向，尤其是對于土地財政的依賴性，導致農村集體建設用地市場制度建設停滯不前；二是對待農村集體建設用地市場的公正性不夠，北京等地可利用集體建設用地建設租賃房，而基層政府或農村集體利用集體建設用地建設住房則為違法的小產權房；三是地方政府過分注重了新城市建設，但公共利益用地保障相對欠缺。例如，地方政府促進人口集聚，并通過學校撤并方式，減少學校用地供應，但這也增加了居民享受義務教育等公共利益保障的成本。

綜上所述，現(xiàn)行土地產權制度、土地管理制度及土地市場制度均難以與土地調控政策形成合力，從而在一定程度上影響了土地調控效力。從三者之間的作用關系來看，歧視性土地產權制度安排是造成土地調控效力減弱的根本性原因，使得政府在土地調控中不受制約，不顧及土地產權主體的權益保障，從而使得服務經濟發(fā)展的土地管理制度能夠“順利”地得以實施。即便是世界上最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，也難以阻擋部門及政府通過土地政策創(chuàng)新來“保發(fā)展”。尤其是土地市場制度的“工具性”地位，使得地方政府更能“游刃有余”地駕馭市場，以實現(xiàn)增長財政、吸引投資的目標，當然，最終影響土地調控效力的有效發(fā)揮。

土地制度改革的建議

如何通過土地制度改革，改善土地調控？還需要在確立產權平等、市場決定原則的基礎上，積極推進土地制度改革，增強土地調控效能，主要建議：

一是界定政府的為與不為，退出市場自律作用，發(fā)揮他律作用，強化市場決定作用的土地調控機制。土地市場是當前我國最為活躍的自然資源和環(huán)境要素市場，尤其是在1993年十四屆三中全會確立了國有土地出讓市場制度的基礎上，2013年的十八屆三中全會所提出了農村集體建設用地市場制度的建立，更體現(xiàn)了我國政府駕馭城鄉(xiāng)土地市場運行的能力。

隨著我國經濟體制改革的推進，土地市場的自律性規(guī)則不斷完善，政府需要摒棄歧視性土地產權制度安排，并逐步退出“一個部門，一個池子，一個龍頭”這一調控主導的土地市場制度，確立起產權主體多元、平等、公正的土地市場體系，但政府退出直接調控土地市場的作用，確立政府與土地產權主體、土地投資主體對等的經濟主體地位，發(fā)揮守夜者的他律作用，防止侵犯土地權益人利益、壟斷土地市場、違法違規(guī)占用土地資源等行為，并加強以公共利益為目標的用地儲備制度建設，同時，注重信息公開，尤其是加強對于土地交易異常區(qū)域的信息公開，引導社會參與，從而保障市場決定作用的土地資源高效配置。

建立城鄉(xiāng)一體化土地市場制度后，需要改革土地批次供應制度，政府也需要主動通過市場機制實行土地調控，如政府可通過優(yōu)先購買權制度來規(guī)范農村非農用地市場行為，以防止土地出售者競相壓價而造成土地市場秩序紊亂以及土地收益不當流失等問題。

二是以土地稅制體系完善為基礎，規(guī)范土地權益，優(yōu)化基于市場決定作用的土地收益分配關系，弱化政府對于土地出讓財政的過度依賴。政府干預土地市場尤其是決定土地資源配置，看起來是土地權益關系不夠明晰，給政府主導的土地權益分配留下了更大的話語權和行為空間，其實與作為理性人的政府對于公共投資回報的執(zhí)著追求有很大關系。由于擔心公共財政進行土地投資而造成資產流失，地方政府往往通過當前在土地征收、出讓等方面所起到的決定作用，來實現(xiàn)公共財政的回報，從而不僅引致了其他土地產權主體的不滿，也增加了社會投資的進入風險，尤其是造成了數(shù)額巨大的被征地農戶權益損失，以及由此引致的社會成本增大等問題。

據(jù)此，需要進一步改善財政結構，降低政府對于土地出讓金過度依賴的財政風險，加快土地稅制改革，形成具有可持續(xù)性和更為穩(wěn)固的土地稅收體系。主要是，完善土地取得、保有、流轉環(huán)節(jié)的收益分配關系，建立量出為入的土地稅收制度，強化土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收，完善公共財政投入產出的良性循環(huán)機制，從而通過土地稅收調節(jié)，形成政府投資增值的漲價歸公機制，優(yōu)化土地增值分配關系⑤，優(yōu)化各類土地資源時空的優(yōu)化配置同時，為政府依托市場配置資源提供財稅制度基礎。

三是重視長期性的土地制度改革，建立抑制重復建設的新型土地所有制度，增強土地調控活力，改革國有土地所有制度。有必要根據(jù)土地的自然地理、生態(tài)環(huán)境及經濟功能等，確定各級政府土地管轄權的范圍。如大江、大河、大湖等流域用地、重要的生態(tài)保護區(qū)、文化遺產等用地，就應該歸中央政府管，不僅有利于防止地方政府亂建碼頭、亂開發(fā)房地產等不合理的乃至重復性建設行為，也可以保護生態(tài)環(huán)境，從而倒逼地方政府在合理的地域空間開展土地利用與經營。

完善礦產資源產權制度。礦產開發(fā)的重復建設與生態(tài)破壞，一定程度上與當前的礦產資源產權制度有關系。農村集體土地所有者不能分享礦產資源開發(fā)的收益，卻承擔了由于礦產資源開發(fā)可能帶來的資源環(huán)境風險。因此，需要建立地表、地下一體化的立體土地產權制度，明確土地所有者對于地下礦產資源的收益分享權，進一步協(xié)調土地利用與礦產開發(fā)的關系。

實施無權占有制度。針對當前土地多占少用、占而不用問題，建立無權占有制度，即若征用征收土地占而不用，或被挪作他用，且這一公開且持續(xù)的行為不存在經濟關系，持續(xù)若干年后，則使用者就成為法律上的占有者，從而從制度上抑制土地多占少用、占而不用的問題。

（本文系國家社會科學基金重大項目“建設以碳減排為特征的土地調控體系研究”階段性成果，項目編號：10&ZD030）

【注釋】

①黃賢金，章波，張麗君：“低水平重復建設的土地制度誘因及對策建議”，中國自然資源學會2004年學術年會，2005年。

②房維中：“20世紀80年代中國經濟的發(fā)展歷程和陳云的經濟指導思想”，《當代中國史研究》，2005年第3期

③周才裕：“論我國的重復建設”，《經濟改革與發(fā)展》，1998年第4期。

④黃賢金：“地權理論探析”，《南京農業(yè)大學學報》，1996年第19期

⑤朱道林，林瑞瑞：“論土地增值的形成及其分配關系”，《土地經濟研究》，2014年第1期。

責編 / 張曉