破解十個難題 推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化

孟祥林

突破行政區(qū)劃壁壘

京津冀三地在歷史上歸屬同一行政區(qū)劃，保定在很長一段時間內(nèi)是三地的行政中心所在地，北京在明清時期叫作順天府，清朝在保定設(shè)立直隸總督署，轄現(xiàn)在的京津冀以及豫北、遼西、內(nèi)蒙古東部的一些區(qū)域，轄區(qū)面積較現(xiàn)在的河北省要大出許多。民國以后，直隸更名為河北省，保定在很長一段時間內(nèi)是河北省省會所在地，北京和天津均在河北省轄區(qū)范圍內(nèi)。新中國成立后，北京和天津先后獨立為直轄市，北京的城區(qū)面積也由原先的東城區(qū)、西城區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)，擴展到現(xiàn)在的門頭溝、房山、順義、通州、昌平、大興、懷柔、平谷、密云、延慶，后納入北京行政區(qū)劃的部分原先都隸屬河北省。

京津獨立為直轄市后，在京津發(fā)展速度逐漸加快的同時，環(huán)京津的河北省地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)與京津大都市之間開始出現(xiàn)較大反差。學(xué)術(shù)界將這種反差稱為“環(huán)京津貧困帶”。京津冀三地雖然有地緣聯(lián)系，但行政區(qū)劃成了三地進(jìn)行有效合作的限制。行政區(qū)劃限制使得資源不能在京津冀更大區(qū)域內(nèi)均勻布局。京津大都市出現(xiàn)過度發(fā)展問題，而環(huán)京津的河北省地區(qū)則存在發(fā)展動因不足問題，“環(huán)京津貧困帶”一直存在。三地只有平等對話并且都有與對方合作的愿望，三地之間的一體化進(jìn)程才能從理論走向?qū)嵺`。

從微觀層面入手提升路網(wǎng)的通達(dá)性

從宏觀層面看，京津冀地區(qū)已經(jīng)形成了以首都為核心的放射狀路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，高速公路和高速鐵路也在迅速向外延伸，但是這樣的路網(wǎng)狀態(tài)距離京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的需求還相差很遠(yuǎn)。專家認(rèn)為，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化實際上“分步走”的一體化，路網(wǎng)的通達(dá)性程度對區(qū)域經(jīng)濟一體化具有重要影響。學(xué)界在談及京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的時候，經(jīng)常會談及兩個“三角形”：“京津保三角形”和“京津石三角形”?！熬┙虮Ｈ切巍笔怯杀本?、天津和保定構(gòu)成的三角形區(qū)域，該“三角形”中“京津邊”和“京保邊”的路網(wǎng)已比較完善，但“津保邊”的通達(dá)性還不夠高。在高速鐵路建設(shè)方面，目前“津保邊”上的高速鐵路“天津—霸州”段已經(jīng)通車，但“霸州—保定”段卻沒有通行。從區(qū)域關(guān)系上看，霸州位于天津與保定的中點位置上，該段鐵路不能通行，在京津保之間就不能形成環(huán)路，嚴(yán)重影響了三地之間的交流，異地同城化就不能實現(xiàn)。與此類似，“京津石三角形”是北京、天津和石家莊之間形成的三角形區(qū)域，在這個“三角形”中，“津石邊”的路網(wǎng)通達(dá)性也不高，嚴(yán)重影響了京津冀的一體化進(jìn)程。從微觀層面入手完善路網(wǎng)通達(dá)性，才能使京津冀一體化變得可操作。

建設(shè)城市走廊

京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中需要建設(shè)多個城市走廊，這些城市走廊包括“京保走廊”、“京張走廊”、“京承走廊”、“京唐走廊”、“京津走廊”?！熬┍Ｗ呃取笔窃诒本⒈６ㄩg形成的城市走廊，“京保走廊”的發(fā)展質(zhì)量會影響到“保定—石家莊”城市走廊的建設(shè)并影響石家莊的發(fā)展。在保定“城市向北、一城三星”的發(fā)展舉措下，保定正在強化北側(cè)徐水的發(fā)展力度，通過定興與高碑店溝通，在京保之間形成串珠狀城市帶?！熬堊呃取笔潜本┡c張家口之間的城市走廊，北京由昌平、延慶與張家口的懷來相接，在“懷來—涿鹿—下花園”形成京張城市走廊上的“子城市群”，通過宣化與張家口對接，“京張走廊”是將北京的影響力向河北省擴展的西北部通道。“京承走廊”是將北京的影響力引向河北省東北部的通道，“京承走廊”上興隆是重要的節(jié)點城市，興隆這個節(jié)點城市建設(shè)得越高效，“京承走廊”就會發(fā)展越完善。“京唐走廊”是京津冀“雙核+雙子”結(jié)構(gòu)建設(shè)過程中重要的走廊，該走廊的高度發(fā)展，不但能夠加速唐山發(fā)展，而且能夠讓秦皇島融入唐山，從而為建設(shè)京津東側(cè)的“大唐山”城市子團(tuán)奠定基礎(chǔ)。“京津走廊”是由北京、廊坊和天津構(gòu)成的城市走廊，三個城市雖然隸屬三個行政區(qū)劃，但在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)融合在了一起。幾個方向的城市走廊能夠讓京津沿著走廊向腹地擴大影響力，高效地構(gòu)建“大北京經(jīng)濟圈”。

提升中心地的行政級別

一般而言，行政級別與中心地在區(qū)域經(jīng)濟中發(fā)揮的影響作用是對稱的，當(dāng)二者不對稱時，就說明中心地的行政級別應(yīng)該做適當(dāng)調(diào)整了。京津冀是一個行政區(qū)劃變化相對頻繁的區(qū)域，在歷史上就曾經(jīng)多次合合分分。保定在做河北省省會城市時，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中保持較旺的勢頭，但1968年河北省省會搬遷至石家莊后，石家莊借助省會城市優(yōu)勢以及交通樞紐優(yōu)勢，很快發(fā)展成為京南的大都市，而保定成為了京津大都市周圍的“貧困區(qū)”。高碑店和廊坊也是行政級別變化對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響的典型事例。高碑店原先是隸屬河北省新城縣的一個鎮(zhèn)，由于高碑店位于京廣線上，便利的交通條件使高碑店迅速發(fā)展了起來。新城縣于是將縣城遷至現(xiàn)在高碑店鎮(zhèn)并隨即更名為高碑店市。行政級別做了調(diào)整后，高碑店市得到了迅猛發(fā)展，成為京南保北地區(qū)一個重要的節(jié)點城市。高碑店的迅猛發(fā)展還帶動了隸屬高碑店的白溝的發(fā)展，“南有義烏，北有白溝”就已經(jīng)能夠說明白溝在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮的重要作用了。從這點來講，也可以適當(dāng)考慮提升白溝的行政級別的問題，以便對周邊的容城、雄縣等起到重要的拉動作用。廊坊位于京津之間的中點位置上，在融入京津大城市的過程中已經(jīng)充分展示出了區(qū)位優(yōu)勢。為了理順區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，廊坊的行政中心同樣也做了搬遷。

構(gòu)建多個“子城市團(tuán)”

城市化進(jìn)程進(jìn)入尾聲階段的發(fā)達(dá)國家，依托大都市都已經(jīng)形成了不同規(guī)模的“子城市團(tuán)”，這些“子城市團(tuán)”之間相互影響，以大都市為核心構(gòu)成了城市體系。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中，依托京津兩個大都市，也要構(gòu)建多個規(guī)模不同的“子城市團(tuán)”，與大都市相呼應(yīng)。首先，要構(gòu)建“保定子團(tuán)”和“唐山子團(tuán)”。這兩個“子團(tuán)”是京津冀“雙核+雙子”結(jié)構(gòu)中的核心“子團(tuán)”。“保定子團(tuán)”以保定為核心，由徐水、滿城和清苑構(gòu)成“一城三星”的城市結(jié)構(gòu)，在保定向東部擴展過程中，與白洋淀逐漸融合在一起，形成“一城三星一淀”的大保定發(fā)展構(gòu)架。“唐山子團(tuán)”以唐山為核心，由豐潤、古冶、曹妃甸、玉田等構(gòu)成，在突破行政區(qū)劃限制條件下，津唐之間的寧河也囊括在“大唐山”中，“大唐山”還可以繼續(xù)向東部擴展，與秦皇島進(jìn)行“軟區(qū)劃”融合，在京東地區(qū)形成以唐山和秦皇島兩個城市為核心構(gòu)建京東“雙中心城市子團(tuán)”。其次，構(gòu)建“承德子團(tuán)”、“張家口子團(tuán)”。這兩個子團(tuán)分別以張家口和承德為中心，在“京張走廊”、“京承走廊”的末端構(gòu)建“城市子團(tuán)”，將京津的影響力引向距離京津更遠(yuǎn)的地方。再次，構(gòu)建“石家莊子團(tuán)”。如上幾個城市群圍繞著京津兩個大都市，以“眾星捧月”的方式，促進(jìn)京津冀城市體系形成。

重視一體化建設(shè)中的“三角形”關(guān)系

“三角形”結(jié)構(gòu)上交通網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性是衡量區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性的重要測度指標(biāo)。為了推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，小城市與中等城市之間要構(gòu)成“三角形”，中等城市與大城市之間要構(gòu)成“三角形”，同等級別的城市之間也要構(gòu)成“三角形”，只有這樣，城市之間才能夠更好地呼應(yīng)與合作。德國著名區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家克里斯塔勒提出的“中心地理論”中構(gòu)造出了“正六邊形”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，其基本幾何單元仍然是三角形。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中，“京津保三角形”以及“京津石三角形”就是這些“三角形”中的典型?！熬┙虮Ｈ切巍笨梢园凑战?jīng)濟節(jié)省原則在北京、天津和保定之間構(gòu)建“三角形”，推進(jìn)三角形區(qū)域的發(fā)展，在“京津保三角形”區(qū)域內(nèi)拉動更多小城市的發(fā)展，諸如高碑店、涿州、徐水、霸州等。這個三角形是“京津石三角形”的核心部分?！熬┙蚴切巍蹦軌蛟诰┙蛱票?gòu)成的“雙核+雙子”城市體系中，在保定以南構(gòu)建“石家莊城市群”，促進(jìn)京津冀城市體系的發(fā)展。除了以上的“三角形”外，在京津冀地區(qū)還包括其他一些比較重要的“三角形”：“廊高霸三角形”由廊坊、高碑店和霸州構(gòu)成，該三角形是“京津保三角形”中的小三角形；“京津承三角形”和“京津張三角形”，京津兩個大都市共同對承德、張家口產(chǎn)生影響；“京津唐三角形”，京津向東側(cè)發(fā)力，構(gòu)建以唐山為次級核心的京東城市子團(tuán)。

打造城市品牌

京津冀一體化需要各個城市都有特色，即城市要品牌化發(fā)展。但是目前京津冀周邊的城市在發(fā)展過程中重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重。大都市發(fā)展的后期進(jìn)入分散發(fā)展階段，既能夠解決大都市由于過度發(fā)展而造成的城市病問題，也能夠促進(jìn)大城市周邊中小城市的發(fā)展。京津冀一體化的初期階段涉及的河北省轄區(qū)內(nèi)的城市主要有保定、唐山、張家口、承德、滄州、廊坊等。這些城市要依托做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，謀求與京津合作。保定要重點發(fā)展汽車制造、新能源，唐山要重點發(fā)展冶金、建材，張家口和承德要定位為生態(tài)旅游城市，進(jìn)一步打造成為京津的“后花園”，滄州要重點發(fā)展管道制造、機械裝備和紡織服裝，廊坊要重點發(fā)展電子信息和裝備制造，依托位于京津之間的區(qū)位優(yōu)勢，較快地融入京津，將京津的信息產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及教育服務(wù)等承接過來，創(chuàng)造京津中間的經(jīng)濟隆起。在如上幾個城市之外，秦皇島要著力打造旅游城市，與唐山的旅游資源整合在一起，在京東創(chuàng)造短途旅游經(jīng)濟鏈。石家莊與衡水要整合在一起，通過“一城+四星+衡水”的方式在京南構(gòu)建“大石家莊”都市圈。城市經(jīng)過品牌化發(fā)展后，每個城市在人們心中都有不同的印象，就會成為京津周邊的依托大都市的專業(yè)化衛(wèi)星城，衛(wèi)星城與大都市之間就能很好地互動互融和共進(jìn)。

將一體化的重心放在“合作”上

京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中，河北省要創(chuàng)造條件形成足夠高的吸引力將京津大都市的職能疏解過來，京津大都市也要抱著足夠高的積極性與河北省展開合作，三地在合作過程中互利共贏。區(qū)域經(jīng)濟一體化如果發(fā)生在實力對等的區(qū)域之間，合作雙方在同一平臺上對話的可能性就相對較高。反之，發(fā)展?fàn)顩r較好的合作方就會具有優(yōu)越感，合作的愿望就不會很強，于是合作進(jìn)展就會相對緩慢。京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化是以互利共贏為基礎(chǔ)的。但是由于京津具有直轄市優(yōu)勢，城市面積小且分布集中，而河北省的面積很大并且不同區(qū)域的狀況也存在較大差別，尤其是“環(huán)京津貧困帶”的存在，不免會使得京津產(chǎn)生給河北省做“補貼”的感覺。“合作”需要在三地的需求中找到交點，而目前這個交點雖然已經(jīng)找到，但河北省的愿望高于京津大都市，三地在合作問題上的積極程度往往不能達(dá)到同一高度?！昂献鳌毙枰獜膽?zhàn)略角度考慮問題，不但需要從利益角度看問題，也要從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度看問題，這需要國家層面從全局角度理順各方間的關(guān)系。

提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平

區(qū)域經(jīng)濟一體化并不單純是城市之間的合作，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提升也是一體化內(nèi)涵中應(yīng)該包括的內(nèi)容。在區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中，不僅要考慮城市之間的合作并使城市的發(fā)展水平進(jìn)一步提升的問題，還應(yīng)該考慮農(nóng)村的城鎮(zhèn)化水平提升的問題。在一體化進(jìn)程中，對于有重要影響力的中心鎮(zhèn)，要進(jìn)行重點發(fā)展，在適當(dāng)?shù)那闆r下可以提升其行政級別。同時還要考慮在村鎮(zhèn)之間建立“三角形”的問題，縣級或者鎮(zhèn)級中心地之間溝通更加便利，彼此之間能夠建立更高水平的產(chǎn)業(yè)合作，通過一村一品、一鄉(xiāng)一品的方式，將有條件的村鎮(zhèn)首先建設(shè)成為專業(yè)化村（鎮(zhèn)），改變村民的生活方式，促進(jìn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建設(shè)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要以城市為中心，城市是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的信息中心、技術(shù)中心和產(chǎn)業(yè)中心，通過以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的方式改變農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的就業(yè)方式，城鄉(xiāng)之間建立高水平的合作。農(nóng)村城鎮(zhèn)化也需要采取“分步走”的方式，首先是以縣級中心地為核心整合周邊的鎮(zhèn)，形成小城市團(tuán)，其次是要在有較好發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，發(fā)展特色專業(yè)化鎮(zhèn)，通過以點帶面的方式促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平整體提升。京津冀地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要以城市團(tuán)或城市子團(tuán)為核心展開，通過城市走廊、城鎮(zhèn)帶、城市圈等的建設(shè)將更多的農(nóng)村區(qū)域納入到城市影響范圍內(nèi)。

加強“軟區(qū)劃”建設(shè)

在行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟一體化產(chǎn)生負(fù)面影響時，就要考慮在既有行政區(qū)劃不變前提下，各個區(qū)域之間展開合作的方式。筆者認(rèn)為可以通過“軟區(qū)劃”方式解決問題?！败泤^(qū)劃”就是在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃的情況下，在非本地行政區(qū)劃內(nèi)行使協(xié)管權(quán)。如甲行政區(qū)劃內(nèi)的“協(xié)管區(qū)”，甲仍然對其行使行政權(quán)力，但需要將經(jīng)濟發(fā)展權(quán)讓渡給乙，通過這種方式，乙可以將本區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢疏解到“協(xié)管區(qū)”從而促進(jìn)“協(xié)管區(qū)”的發(fā)展?！败泤^(qū)劃”下“協(xié)管區(qū)”內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平能夠在短時間得到較大幅度提升。京津兩個大都市與河北省之間存在較大的經(jīng)濟勢差，“軟區(qū)劃”是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要步驟。在“軟區(qū)劃”設(shè)計下，北京協(xié)管張家口，唐山協(xié)管秦皇島、天津協(xié)管承德，天津以西的廊坊由天津協(xié)管，京津之間的廊坊由北京協(xié)管。這種協(xié)管方式不僅解決了“省級行政區(qū)劃中套著省級行政區(qū)劃”的問題，而且張家口、承德等“環(huán)京津貧困帶”的主導(dǎo)區(qū)域都能夠與大都市對接，在大都市的帶動下得到充分發(fā)展。唐山協(xié)管秦皇島可以將秦皇島的資源與唐山緊密整合在一起。讓秦皇島在“大唐山”的影響下作為“雙核+雙子”結(jié)構(gòu)中的重要成員得到快速發(fā)展，“軟區(qū)劃”雖然以不改變行政區(qū)劃為前提，但如果“軟區(qū)劃”運轉(zhuǎn)很有效，在適當(dāng)?shù)臅r候就可以將“軟區(qū)劃”改變?yōu)椤坝矃^(qū)劃”（即調(diào)整行政區(qū)劃），從而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展就會變得更加順暢。

責(zé)任編輯：康偉