國家審計與國家治理體系現(xiàn)代化：回顧與展望

張軍+馬燕+滕祎

【摘 要】 十八屆三中全會提出了國家治理體系和國家治理能力的總目標，對國家審計提出了更高的要求，為國家審計發(fā)展提供了新的更大的舞臺。我國國家審計已經(jīng)為完善國家治理體系作出了重要貢獻。文章回顧國家審計推動國家治理完善的歷程，在此基礎上對國家審計進一步參與國家治理體系現(xiàn)代化進行了展望。

【關鍵詞】 國家審計； 國家治理體系； 現(xiàn)代化

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）29-0074-03

*本文得到北京哲學社會科學2013年項目《國家審計反腐敗路徑研究》、北京市優(yōu)秀人才資助個人項目《國家審計的國家治理“免疫系統(tǒng)”功能實現(xiàn)路徑研究》（項目編號：2013D005009000004）、北京市教委項目《上市公司應計質量研究——趨勢、影響因素和經(jīng)濟后果》（項目編號：SM201310037003）資助。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出全面深化改革的總目標是：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到2020年，我國在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。國家治理體系現(xiàn)代化是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要多方面協(xié)同配合，國家審計作為監(jiān)督體系的重要組成部分，面臨著新的發(fā)展機遇。

一、文獻述評

國家審計是實現(xiàn)公共利益的重要手段（馮均科，2005），有利于實現(xiàn)公共管理目標（雷達，2004）。劉家義（2012）指出：在國家治理中，國家審計本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。因此國家審計可以通過發(fā)揮國家治理“免疫系統(tǒng)”功能來促進國家治理體系現(xiàn)代化。鄭石橋（2014）認為審計基本功能是鑒證公共權力機構在責任履行、資源使用、信息報告、最大善意和運行機制等方面是否存在機會主義行為。朱榮（2014）利用省級面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國家審計在提升政府透明度方面具有治理效應。鄭石橋等（2014）認為，國家審計批判性作用表現(xiàn)為“審計發(fā)現(xiàn)問題金額率”和“移送處理人數(shù)率”，建設性作用表現(xiàn)為“審計整改金額率”和“審計結果利用率”，實證分析后發(fā)現(xiàn)不同省市之間差距較大，整體水平離行業(yè)滿意水平也存在較大的差距。

部分學者進一步分析了國家審計服務國家治理的路徑，認為國家審計應通過發(fā)揮制約、建設、協(xié)調作用來推動國家實現(xiàn)良治，要求國家審計必須以服從國家治理要求為核心，以加強審計自身建設為保障，以強化國家審計管理為依托（賈春澤，2012）；明確國家治理下的政府責任體系，正確處理建立新型國家審計和國家治理關系的差異性和量化績效評價指標，促進責任追究等（趙圣偉，2012）。國家審計推動治理的現(xiàn)實要求是建立和實現(xiàn)“大財政審計”，改革相應的組織激勵、技術保障、路徑結構的監(jiān)督制度與機制（孫永軍，2013）。張立民等（2014）通過向審計人員發(fā)放調查問卷，發(fā)現(xiàn)審計結果公告制度、公眾參與制度是國家審計參與國家治理的主要路徑。陳獻東（2013）則認為國家審計應該助推公眾有序參與國家治理，具體路徑包括向社會公開征集審計項目計劃、加強信息披露等。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了新的部署，因此這對國家審計參與國家治理提出了更高的要求，本文通過回顧國家審計服務國家治理的實踐，結合新形勢下國家審計的要求，根據(jù)國家審計現(xiàn)有工作格局，提出國家審計參與國家治理體系現(xiàn)代化的建議。

二、國家審計服務國家治理體系現(xiàn)代化的回顧

雖然早在1934年，中華蘇維埃共和國中央政府就建立了審計制度，但新中國成立后直到1983年，我國一直未設立獨立的審計機關，對國家財政收支的監(jiān)督工作主要由財政部門內部的監(jiān)察機構完成。1983年中華人民共和國審計署成立，標志著國家審計制度正式建立。三十年來國家審計根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，對自身定位從經(jīng)濟衛(wèi)士到國家治理“免疫系統(tǒng)”，服務國家治理體系現(xiàn)代化能力不斷提升，走出了一條具有中國特色的國家審計發(fā)展之路。具體表現(xiàn)如下：

（一）國家審計相關法規(guī)和制度不斷完善

1982年頒布實施的《中華人民共和國憲法》規(guī)定了我國實行審計監(jiān)督制度。審計署成立后縣級以上地方各級人民政府也相繼設立審計機關，審計工作在全國范圍內逐步展開。1986年審計署根據(jù)工作需要，在主要中心城市設立特派員辦事處，根據(jù)審計署授權實施審計監(jiān)督，直接向審計署負責。1994年8月《中華人民共和國審計法》正式頒布實施，標志著我國國家審計監(jiān)督制度的進一步規(guī)范。1998年審計署駐部審計局改為審計署派出局，由雙重領導改為垂直領導，直接向審計署負責，提高了審計工作的獨立性。2006年我國對《中華人民共和國審計法》進行了修訂，為進一步健全審計監(jiān)督機制、完善審計監(jiān)督職責、加強審計監(jiān)督手段提供了法律保障。上述措施為國家審計服務國家治理體系現(xiàn)代化奠定了組織基礎和制度基礎。

（二）國家審計工作格局為服務國家治理需求不斷充實完善，國家審計促進國家治理完善的功能日益增強

我國改革開放之初，國家審計主要通過行業(yè)審計、專項資金審計等形成了經(jīng)常性的審計制度，在嚴肅財經(jīng)法紀、促進治理整頓等方面發(fā)揮了重要作用。黨的十六大以后，我國開始強調加強對權力的制約與監(jiān)督，構建了財政審計、金融審計、企業(yè)審計加經(jīng)濟責任審計的審計工作格局，國家審計開始在強化權力制約、推動民主法治等方面發(fā)揮積極作用，促進國家治理體系完善的作用逐步增強。始于2003年的審計風暴，使國家審計為社會公眾普遍了解，國家審計功能日益增強，但是隨后的“屢審屢犯”現(xiàn)象也在一定程度上說明，國家審計完善國家治理需要相應的配套支持措施。黨的十七大以后，我國越來越重視環(huán)境保護，與之相適應，國家審計形成了財政審計、金融審計、企業(yè)審計、資源環(huán)境審計、涉外審計加經(jīng)濟責任審計的審計業(yè)務工作格局。國家審計在繼續(xù)注重揭露和查處重大違法違規(guī)問題的基礎上，開始更加注重完善國家治理、加強廉政建設等作用的發(fā)揮，典型做法有地方政府債務審計以及為了監(jiān)督國家政策落實的環(huán)境保護、三農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社會保障等多方面的專項審計和審計調查等?？傮w來說，國家審計通過不斷適應國家治理需求，完善自身工作格局，服務國家治理的功能不斷增強。endprint

（三）我國國家審計國際影響力逐步增強

首先，中國審計署自1988年以來積極參與亞洲各國最高審計機關的交流，并擔任過兩屆亞審主席，為推動亞洲審計事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻。其次，積極參與聯(lián)合國審計委員會工作。聯(lián)合國審計委員會是聯(lián)合國的外部審計監(jiān)督機構，審計委員會由3名委員組成，由聯(lián)合國各成員國的最高審計機關審計長競選產(chǎn)生。我國審計長2007年11月首次當選聯(lián)合國審計委員會委員，2008年審計署正式加入聯(lián)合國審計委員會，我國審計人員給聯(lián)合國這個龐大的機構提出100多份改善管理的審計建議書，避免了一些不合理支出，有力推動了聯(lián)合國財務預算改革，推動了維持和平行動完善治理、強化管理和提高績效。2013年7月聯(lián)合國總部給劉家義頒發(fā)了首個“聯(lián)合國維持世界和平獎”。最后，2013年10月，我國成功在北京舉辦了被譽為“審計領域奧林匹克”的第二十一屆世界審計組織大會，通過了我國倡議的《北京宣言——最高審計機關促進良治》，明確促進國家良治是各國最高審計機關的重要任務和目標，包括維護民主法治、提高政府效能、預防打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生、推動透明問責等，這成為國際審計界發(fā)展的一個重要里程碑。在此次大會上，我國審計署審計長劉家義當選世界審計組織新任主席。這都說明我國國家審計促進國家治理體系的實踐和主張得到了各國最高審計機關的認可。

三、國家審計服務國家治理體系現(xiàn)代化的展望

十八屆三中全會對我國進一步改革開放作出了部署，對國家審計工作提出了新的要求。具體來說，國家審計服務國家治理體系現(xiàn)代化主要包括以下幾個方面：

（一）通過促進財稅體制完善來促進國家治理體系現(xiàn)代化

首先，進一步提升國家審計促進財稅體制改革的功能。我國目前的財稅體制還無法滿足國家治理體系現(xiàn)代化的要求，突出表現(xiàn)為：當前的預算不是全口徑預算，無法全面反映政府的所有活動；財權與事權不匹配，地方債問題就是這一問題的表現(xiàn)；財政透明度不高；財政資金使用效率不高等。財政審計是國家審計的永恒主題，上述問題的存在對財政審計提出了更高的要求，國家審計應該利用自身優(yōu)勢，積極發(fā)揮預防功能，配合財稅體制改革，多提出完善體制、機制的政策建議。其次，以“三公”經(jīng)費支出審計等為抓手促進改進工作作風常態(tài)化、制度化。為了促進我國國家治理體系現(xiàn)代化，國家審計需要在財政審計中形成經(jīng)常性的“三公”經(jīng)費支出審計，加強對政府部門內部控制的指導和完善，以達到治本的效果，為促進社會互信和完善國家治理奠定基礎。最后，力爭早日實現(xiàn)審計全覆蓋。審計全覆蓋是審計機關在法定權限內對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源進行審計監(jiān)督，不留死角和空白。審計全覆蓋是審計機關的職責，也是審計促進國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。實現(xiàn)審計全覆蓋必須要制定科學的審計計劃，突出審計重點，創(chuàng)新審計方法，盤活審計資源，提高審計效率，使所有監(jiān)督對象在一定時間內動態(tài)、有序地接受審計監(jiān)督。

（二）加強經(jīng)濟責任審計執(zhí)行力度，為反腐敗提供更多信息

我國目前一把手權力過分集中的問題仍然在一定范圍內普遍存在，經(jīng)濟責任審計作為具有我國特色的審計類型，對于加強權力制約發(fā)揮了重要作用。2006年修訂的審計法、經(jīng)濟責任審計條例，中辦、國辦2010年頒布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，都進一步使經(jīng)濟責任審計法制化、制度化、規(guī)范化。經(jīng)濟責任審計必須堅持與財政、金融、企業(yè)審計等相結合，從而提高審計效率；進一步完善經(jīng)濟責任審計指標體系構建，特別是對省委書記、省長經(jīng)濟責任審計的經(jīng)驗進行總結；在離任審計的基礎上探索任中經(jīng)濟責任審計的制度化、規(guī)范化。經(jīng)濟責任審計應該積極為反腐敗提供更多精確信息，充分發(fā)揮“哨兵”功能。我國反腐機構黨內有紀檢，政府主要有監(jiān)察和審計，司法有檢察。這三家反腐主體分工負責，其中紀委為主導，行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督相配合。針對目前反腐敗的嚴峻形勢，我國進行了反腐敗體制機制創(chuàng)新，強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。在紀委獨立性增強的情況下，國家審計參與反腐敗將有更大的舞臺。鑒于目前腐敗形式多樣，涉及的部門和領域眾多，各部門必須加強合作。國家審計應該充分利用自身的專業(yè)和信息優(yōu)勢，利用審計涉及面廣、獲取信息量大等優(yōu)勢為反腐敗提供重要線索，發(fā)揮國家反腐敗“信息系統(tǒng)”功能，以此來促進治理體系現(xiàn)代化。

（三）探索環(huán)境審計新方式

我國正處于工業(yè)化過程中，作為世界的制造工廠，我國承擔了環(huán)境污染成本，導致生態(tài)環(huán)境惡化在一定程度上蔓延，因此十八大將生態(tài)文明建設提到一個新的高度。在國家加大治理環(huán)境投入的基礎上，提高資金使用效益和項目實施水平勢在必行，因此環(huán)境審計可以為提高環(huán)境投入績效水平提供有力支持。對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計將極大促進地方政府的環(huán)保意識，提高環(huán)保投入和環(huán)保資金利用水平，這需要進一步研究自然資源資產(chǎn)、負債的計量等技術問題，同時需要加強與國土資源部門的協(xié)作。

（四）進一步發(fā)揮企業(yè)審計的監(jiān)督職能，促進國有企業(yè)改革和國有資本收益上繳

首先，國家審計應該加強對國有企業(yè)改革相關政策執(zhí)行的審計。我國經(jīng)濟結構亟需升級，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、增強自主創(chuàng)新能力等政策的落實，都與國有企業(yè)發(fā)展存在密切關系，這要求企業(yè)審計必須加強政策執(zhí)行審計。其次，繼續(xù)加強國有企業(yè)財務報告審計。十八大提出了進一步提高國有企業(yè)上繳紅利比例，國有企業(yè)上繳紅利數(shù)額還取決于其報告的利潤，因此國有企業(yè)財務報告審計重要性上升。由于目前注冊會計師審計需要向中央企業(yè)收費，其監(jiān)督功能發(fā)揮不夠，因此在審核國有企業(yè)財務報表真實性方面，國家審計發(fā)揮其權威性優(yōu)勢將大有作為。

實現(xiàn)金融審計轉型，促進貨幣政策和信貸政策執(zhí)行。隨著金融自由化和全球化的發(fā)展，金融風險日益增加，金融危機后各國調整金融體系、改革金融監(jiān)管，金融審計面臨著新的環(huán)境和挑戰(zhàn)。我國金融審計存在審計目標上較少涉及安全性以及審計層次上有待于提升等缺陷，因此金融審計必須借鑒國外的經(jīng)驗教訓，更加重視對中央重大方針政策執(zhí)行情況實施跟蹤審計。這是金融審計參與國家治理的重要體現(xiàn)，以更好地維護金融安全和經(jīng)濟安全，更加關注評價金融服務實體經(jīng)濟的具體成效，促進我國經(jīng)濟順利轉型升級。

總之，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我國審計工作進一步促進國家治理體系現(xiàn)代化和全面深化改革提供了巨大舞臺，同時，也對審計工作提出了更多、更新、更高的要求。國家審計也將在完善國家治理體系過程中取得自身發(fā)展，從而解決以往“屢審屢犯”的問題，發(fā)揮好公共資金守護者、權力運行“緊箍咒”、反腐利劍和深化改革“催化劑”的作用。

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