財政轉移支付制度改革方向研究

劉鍔+龔海峰+胡淑云+汪斌

【摘 要】 財政轉移支付對促進政府基本公共服務均等化，平衡地區(qū)之間財力差異具有重要意義。實踐證明：轉移支付制度作用發(fā)揮較好的時期，由于資源優(yōu)化配置，能夠比較好的實現(xiàn)中央的計劃目標，促進社會和經(jīng)濟快速發(fā)展；相反，可能導致中央政府無法實現(xiàn)對地方經(jīng)濟的調控，導致政府間利益沖突加劇，造成資源浪費、效率降低，不利于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標。

【關鍵詞】 轉移支付； 財稅改革； 財稅制度； 財政預算

中圖分類號：F812.41 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0098-03

一、轉移支付制度的建立與發(fā)展

財政轉移支付是指政府間的財政資金轉移，是中央政府支出與地方政府預算收入的重要組成部分。1994年，我國在分稅制的基礎上建立了財政轉移支付制度，該制度以稅收返還、專項轉移支付以及財力性轉移支付三部分為主要內容，其目的主要在于解決政府之間的不平衡，使經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)在大體一致的水平上向社會提供公共產品，是實現(xiàn)公共產品供給的均等化的有效手段。在當時特定的歷史條件下，經(jīng)過一系列有力的制度改革，中央對地方一般性轉移支付力度逐年加大，有效緩解了貧困地區(qū)財政運行中的突出矛盾，極大地推動了各地區(qū)之間基本公共服務均等化進程，為我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了堅實基礎。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展和政府經(jīng)濟調節(jié)職能日趨宏觀化，分稅制財政體制在十八大召開前后受到普遍詬病，已不能完全適應當前市場經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，極大地影響了各級政府職能的有效實施，需要進一步完善。

二、現(xiàn)有研究文獻綜述

許多學者針對我國現(xiàn)行財政轉移支付制度進行了大量研究，就其實行效果、存在的問題及下一步改革方向提供了豐富的理論依據(jù)，現(xiàn)將已有的部分研究成果綜述如下：

（一）轉移支付實施效果的研究

對均等化財力效果不顯著，葛乃旭（2005）通過分析轉移支付制度實施前后財政能力系數(shù)、基尼系數(shù)等指標分析認為，現(xiàn)有轉移支付制度具有一定均等財力效果，但不是很明顯，無法改善日漸擴大的地區(qū)差異?？v向橫向轉移支付實施效果不同，劉溶滄、焦國華（2002）認為轉移支付制度在平衡中央與地方財政之間的縱向失衡方面發(fā)揮了很好的作用，但并沒有有效控制不同地區(qū)間橫向公共財政能力差距的進一步擴大。

（二）轉移支付制度問題的研究

一般轉移支付所占比重太小，陳秀山、徐瑛（2004）認為一般轉移支付在現(xiàn)有轉移支付體系比例太小，均等化作用不突出。轉移支付資金未能有效使用和分配，李奇云認為我國目前的轉移支付制度涉及對象太多，資金在各方面的分配缺乏嚴格有效的制度約束，容易出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。

（三）完善轉移支付制度的研究

建立科學的轉移支付測算方法，王金秀（2006）認為應以科學的因素法完善現(xiàn)行的均衡轉移支付方案，對均衡轉移支付體系強調因素選擇的科學性，有限制地使用回歸方法，避免歷史發(fā)展的不合理固化到模型中，形成違背改革導向的分配結果。江杰、李志慧（2006）對湖南省地方財政自給能力差異和其地區(qū)間轉移支付均等化效應的實證進行分析檢驗認為，地方政府間一般轉移支付需要建立科學的轉移支付公式。

三、現(xiàn)行財政轉移支付制度中仍需關注的問題

（一）現(xiàn)行立法不足，缺乏必要的法律保障

目前，我國沒有針對轉移支付制度單獨立法，僅在《中華人民共和國預算法》中對轉移支付做了一些原則性規(guī)定，表述較為粗放模糊，具體實施則由國務院行政機構負責。1994年我國實行分稅制改革，奠定了現(xiàn)在我國各級政府之間財政關系的基礎，中央政府財力得到了充分保障，宏觀調控能力逐步得到加強。財政部在分稅制基礎上于1995年制定了《過渡期財政轉移支付辦法》，2002年制定出臺了較為規(guī)范的《一般財政轉移支付辦法》，改革20多年來，財政轉移支付制度對推進我國市場經(jīng)濟體制建設、構建和諧社會功不可沒，但是，由于分稅制改革受到財權與事權不匹配等客觀因素制約，出現(xiàn)地方財力受限導致履職不到位等情況，使其權威性遭到普遍質疑，可操作性已趨減弱，使財政轉移支付難以適應改革發(fā)展的新形勢，難以真正實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。

（二）轉移支付設計的基礎不夠扎實，財力性轉移支付無法有效彌補縣級財政財權與事權不平衡的缺口

事權劃分是財政體制的基礎。1994年我國開始實行的分稅制改革主要側重于“地方支援中央”，解決了中央財力弱、調控能力不強的問題，在對政府間的財權和事權方面，只有大致的規(guī)定，而在具體劃分上還不夠明確。經(jīng)過多年的積累，形成了目前中央承擔的事權少而財力相對雄厚，大量事權下放地方政府，使地方政府在擁有較少財權的情況下，承擔了主要的公共服務和基礎設施建設，致使地方政府的支出責任過重，造成地方政府入不敷出、捉襟見肘且履職大多不到位的局面。盡管中央財政在集中財力的基礎上不斷加大轉移支付規(guī)模，地方政府轉移支付收入金額逐年加大，但仍存在兩方面的問題：一是地區(qū)間分配不合理，沒有發(fā)揮均衡各地財力的目標；二是省級以下各級政府之間的轉移支付隨意性比較大，一部分地區(qū)對下級政府轉移支付力度不足。財力性轉移支付的目標是提高經(jīng)濟落后地區(qū)均等化水平，實現(xiàn)基層政府的穩(wěn)定運行。1994年實行的分稅制財政體制，中央與省一級財政間轉移支付相對規(guī)范，但是省級以下主要仿效中央，將主要收入先集中在省級，然后再統(tǒng)一進行分配，由于地方政府普遍存在財力不足的情況，轉移撥付資金在經(jīng)過政府上下之間層層劃轉后，到縣級及以下政府轉移支付收入明顯不足，省、市、縣人均財力差距較大，且時間均衡性較差，無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要。當前，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職不充分、不到位及農村基礎建設嚴重滯后，與當前財政分配體制不完善有很大關系。

（三）專項轉移支付設計不合理、管理不規(guī)范

專項轉移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而專門設立的補助資金，主要用于各類事關民生的公共服務領域。長期以來，專項轉移支付結構不合理，項目種類繁多、金額較大，不僅不利于地方政府對財政資金的合理使用和統(tǒng)籌安排，還形成各地區(qū)為獲取更多資金而將大部分精力放在“跑”項目、爭資金的情況。專項轉移支付存在的問題：一是在最初的制度設計上沒有充分考慮不同地方政府財政能力差異而區(qū)別化對待，使得這種分配方式在實施中明顯有利于發(fā)達地區(qū)。專項轉移支付一般都要求地方財政要有一定比例的配套資金，對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)來說，專項轉移支付越多，要求的配套資金就越多，地方財政運行壓力也就越大，非但對經(jīng)濟發(fā)展起不到推動作用，還進一步加劇了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層財政運行的困難；二是專項轉移支付分配不平衡，在一些縣區(qū)收入中比重甚至超過財力性轉移支付，幾乎占到轉移支付收入的一半以上，不但未從根本上縮小地方政府間的財力差距，還束縛了基層政府的手腳；三是由于專項轉移支付使用中要求?？顚Ｓ玫奶厥庑裕袝r由于客觀原因不能及時使用，會很長時間沉淀在地方國庫，在一定程度上造成了資源的浪費；四是專項轉移支付項目種類繁多，結構復雜，存在重復設置的現(xiàn)象，這不僅加大了地方部門管理的難度，造成資金分散，也不利于發(fā)揮資金的規(guī)模效益；五是專項轉移支付相關管理辦法不夠公開、透明，大部分專項轉移支付需要地方政府申請，造成了“愛哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象，也是使掌握專項轉移支付項目審批權限的部門和工作人員有了尋租空間，使專項轉移支付分配過程不科學、不透明，給“腐敗”提供了一些機會。endprint

（四）缺乏對轉移支付資金使用的有效監(jiān)督機制

一般來講，財政資金撥付后就要對其實施有效的監(jiān)督管理。但是目前我國現(xiàn)行的轉移支付制度沒有強力的法理依據(jù)，實施主體同為財政部門，從而導致約束和監(jiān)督機制嚴重失位，未建立起一套科學合理、行之有效的運行監(jiān)督機制和績效考核指標。使得地方政府在將轉移支付資金收入囊中后，不會按照中央政府的政策意圖實施分配和使用，反而會因為違規(guī)成本過小甚至不存在違規(guī)成本，隨意使用轉移支付資金，頻繁出現(xiàn)拖延、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象，極大地弱化財政的再分配功能。

四、政策建議

（一）加強轉移支付相關法律體系建設，增強轉移支付政策的科學性和縝密性

近年來，全國人大對《中華人民共和國預算法》進行了較大規(guī)模的修訂，建議應結合當前財稅體制改革的主要內容，修訂其中與轉移支付相關的條款，或專門制定《財政轉移支付法》，提高財政轉移支付制度的法律地位。通過法律明確規(guī)范財政轉移支付的內容、審批程序、測算依據(jù)、分配方式等。將轉移支付的目標、原則、范圍、標準和執(zhí)行過程等用法律的形式加以規(guī)定，確保財政轉移支付的合法性和嚴肅性，保證轉移支付制度的有序、合理運行；同時，建立對財政轉移支付運行的監(jiān)督機制，進一步明確各監(jiān)督主體如立法、司法和審計、人民銀行國庫部門各自的監(jiān)管地位，并建立各部門相對完善的協(xié)調與約束機制，使轉移支付全過程透明化、公開化，形成中央與地方財力與事權相匹配的財稅體制，改善財政宏觀調控，真正實現(xiàn)在“財力”層面解決地方財務困境的意圖，更好地發(fā)揮中央和地方的積極性，以實現(xiàn)財政轉移支付的目標。

（二）抓好專項轉移支付頂層設計，規(guī)范其操作運行

一是嚴格劃分事權與財權范圍，實現(xiàn)中央政府和地方政府在“兩權”上的平衡，從源頭上控制專項轉移支付資金規(guī)模。屬于中央事權和支出責任范圍內的事項，由中央財政負責支出，再不安排專項轉移支付支出；屬于地方政府責任范圍內的事務，中央可通過一般轉移支付安排，以此增強地方自主權，減少中央對地方的過多干預。二是對專項轉移支付項目進行清理、整合和歸并，設定項目準入門檻和標準，對現(xiàn)有專項轉移支付中不符合地方實際需要和重復、交叉的項目能減則減，能并則并，大力壓縮專項轉移支付規(guī)模，合理統(tǒng)籌安排資金使用；三是擴大一般性轉移支付比重，優(yōu)化一般性轉移支付資金分配方式，充分發(fā)揮按照“客觀因素”和“公式分配資金”的優(yōu)勢，使公共資源分配合理，公共服務符合實際需要。

（三）進一步改革和完善地方政府間轉移支付體制

進一步調整和完善省以下地方政府間財政管理體制，引導省市級政府加大財力調節(jié)力度，均衡區(qū)域內縱向和橫向財力，增強縣以下財政保障能力，優(yōu)化區(qū)域內財力分配。特別是要明確省以下各級政府事權與財權范圍，使二者相互匹配，除中央必收的稅收收入外，將其余稅種全部劃分給各級政府，確定地方稅主體稅種，建立較為獨立的地方稅體系，就要科學地劃分地方主體稅種、輔助稅種，使各級地方政府自身的財政收入盡可能滿足其支出需要。進一步推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等財政管理體制改革，逐步緩解縣鄉(xiāng)財政困難，提高資金配置效率與使用效果。

（四）重構與優(yōu)化中央與地方政府關系，建立財權與支出責任相匹配的制度

通過深化財稅體制改革，重新建立中央地方財稅關系，以“事權與支出責任相匹配”為出發(fā)點，重新界定和劃分中央和地方事權范圍，合理界定中央與地方政府的職責分工，適當減少地方事權，中央可收回在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護和食品安全方面部分事權，承擔更多責任。通過科學合理的制度安排，以減輕當前地方財政運行中“事多錢少”的資金困難，實現(xiàn)區(qū)域間公共服務的均等化。

（五）結合實際情況，建立科學合理的財政轉移支付分配方式

堅持以財政轉移支付的基本公共服務均等化為目標導向，規(guī)范轉移支付方式，改革轉移支付資金的分配辦法。進一步明確劃分公共服務的范圍和具體事項，針對不同時期的基本公共服務均等化目標，繼續(xù)深化稅收制度改革；進一步完善一般轉移支付制度框架，明確劃分各級政府間財政轉移支付的范圍和內容，要做到在專項轉移支付制度運行的各個環(huán)節(jié)都有章可循，有法可依，強化省級政府責任；進一步健全縣級基本財力保障機制；進一步規(guī)范和完善財政轉移支付資金分配方式方法，使轉移支付資金使用公開化、透明化，以此提高轉移支付資金使用效率。

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