“營改增”后地方稅建設(shè)的思考

翁嘉晨

【摘 要】 財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方稅收是我國公共財(cái)政的重要組成部分?！盃I改增”后地方稅收面臨著主體稅種缺失、收入銳減、征管壓力增大等諸多問題。為此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅建設(shè)，完善分稅制財(cái)政管理體制，賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)，加強(qiáng)地方稅主體稅種建設(shè)，健全和完善現(xiàn)行地方稅稅法，擇機(jī)開征新的稅種，加強(qiáng)國地稅溝通協(xié)作，建立收入穩(wěn)定的地方稅體系，以增強(qiáng)地方稅財(cái)政支撐能力。

【關(guān)鍵詞】 營改增； 地方稅體系； 主體稅種； 稅權(quán)； 稅制

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）30-0116-03

自2012年1月1日“營改增”試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)行業(yè)逐年增加，試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大至全國。按照中央規(guī)劃，到2015年要基本完成“營改增”的擴(kuò)圍任務(wù)，這意味著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等這些對(duì)地方稅收收入起到重要支撐作用的行業(yè)也將納入“營改增”。目前，“營改增”的稅收收入尚未在中央和地方之間按照增值稅的比例分享，而是全部留歸地方，暫時(shí)擱置了在收入分配上的爭(zhēng)議，但這只是權(quán)宜之計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。因此，加快建設(shè)和完善地方稅工作，是貫徹十八屆三中全會(huì)精神的重要體現(xiàn)，是全面深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，也是“營改增”后在原有分稅制體制下重新審視中央和地方財(cái)政關(guān)系的理性選擇。

一、“營改增”給地方稅收帶來的主要影響

（一）地方稅主體稅種缺失

營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅是當(dāng)前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長(zhǎng)的主力軍。以2012年為例，三大主體稅種占地方稅收的比重分別為32.85%、16%、4.92%?！盃I改增”后，地稅收入中營業(yè)稅將全部劃轉(zhuǎn)，根據(jù)國家稅務(wù)總局2008年出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整新增企業(yè)所得稅征管范圍問題的通知》：2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中，應(yīng)繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國家稅務(wù)局管理；應(yīng)繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地方稅務(wù)局管理。按照上述通知，企業(yè)所得稅因新增企業(yè)隨著“營改增”變?yōu)閲惒块T征管而失去新的增長(zhǎng)空間。同時(shí)，隨著主體稅種的征收權(quán)轉(zhuǎn)移，代開發(fā)票時(shí)隨主體稅種附征的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和附加等都將面臨流失。

（二）地方稅收入規(guī)模下降

多年來，營業(yè)稅作為地方稅的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性、對(duì)相關(guān)稅種的帶動(dòng)性、對(duì)地方財(cái)政收入的重要性，都是其他地方稅種所無法比肩的。2008年到2012年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在地方稅收入中，營業(yè)稅所占的比重一直保持在30%以上（見表1），“營改增”后地方稅面臨的重要問題之一就是收入銳減、總量下降。這樣，地方稅只能靠地方所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、資源稅和行為稅等來支撐，而從目前這些稅類或稅種的稅收收入規(guī)模來看，大部分很難擔(dān)負(fù)起營業(yè)稅曾經(jīng)承擔(dān)的稅收收入重任。

（三）地方財(cái)政收入增長(zhǎng)受限

“營改增”是國家結(jié)構(gòu)性減稅政策的重要組成部分，對(duì)地方財(cái)政收入總體影響是減收。為了減少改革的阻力，目前對(duì)稅負(fù)增加的納稅人實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的過渡性政策。這種過渡性補(bǔ)貼政策不僅會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且會(huì)造成一些企業(yè)對(duì)扶持政策產(chǎn)生依賴，甚至采取違法手段套取財(cái)政補(bǔ)貼，而如何判斷企業(yè)是由于稅改還是經(jīng)營策略改變?cè)黾拥亩愗?fù)是一個(gè)高難度命題。當(dāng)前地方各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相配，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，財(cái)政支出大于財(cái)政收入。如果不及時(shí)調(diào)整稅權(quán)和劃分稅種，地方政府可能會(huì)陷入財(cái)政困難。在事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)地方政府為彌補(bǔ)財(cái)力不足，采取各種名目的收費(fèi)、攤派和罰款等做法。這不僅會(huì)損害納稅人的利益，而且會(huì)侵蝕稅基，擾亂稅收分配秩序，損害政府形象。

（四）地方稅收征管難度加大

從1994年稅制改革至今，各級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)為保證營業(yè)稅的征收管理，投入了相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力，營業(yè)稅征管體制機(jī)制已經(jīng)完善?！盃I改增”改變了企業(yè)原有的繳納方式，申報(bào)渠道改變，征管機(jī)關(guān)變換，不可避免地涉及到營業(yè)稅征管體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換與調(diào)整，涉及到營業(yè)稅征管流程的變化以及稅收征管資料的重新設(shè)計(jì)。這對(duì)企業(yè)和稅務(wù)部門來說都需要有一個(gè)調(diào)整和適應(yīng)的過程。營業(yè)稅改由國稅部門征收后，地稅部門移交的是試點(diǎn)行業(yè)的主體稅種——營業(yè)稅，其余稅種如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等地方稅種依然由地稅部門管理，繼續(xù)征收和管理的責(zé)任并未減輕?！盃I改增”后，地稅部門行之有效的以票控稅的手段將隨之失去功效。由于國地稅管理自成體系，各自征管信息系統(tǒng)無法對(duì)接，大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能共享，造成零散戶納稅人在國稅部門取得增值稅發(fā)票后將有可能無視地稅部門管理，有意或無意地避開申報(bào)地方稅費(fèi)這一環(huán)節(jié)，相關(guān)的所得稅、城建稅等地稅收入難以得到保證，征管難度加大。

二、對(duì)“營改增”后地方稅建設(shè)的思考

地方稅建設(shè)受國家政治經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅收征管水平、稅源分布情況等多種因素綜合影響，具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性，需要中央統(tǒng)籌規(guī)劃，地方協(xié)調(diào)配合，上下合力共同推進(jìn)。

（一）適當(dāng)調(diào)整增值稅分享比例

1994年確立分稅制時(shí)將增值稅確定為共享稅，國內(nèi)增值稅由中央政府和地方政府按照75■25的比例共享，是當(dāng)前我國第一大稅種。營業(yè)稅除鐵路總公司、各銀行總行等集中繳納的部分外，其余全部為地方政府收入，并且是地方政府的重要財(cái)政支柱?！盃I改增”期間即使該部分稅收仍歸地方政府所有，由于減稅影響，也將縮減地方政府的收入規(guī)模，容易進(jìn)一步加大中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不對(duì)等性。而這也僅為權(quán)宜之計(jì)，隨著增值稅的立法，所有收入都將在中央和地方之間共享。為解決這一問題，有必要對(duì)國內(nèi)增值稅分享體制進(jìn)行改革，適當(dāng)調(diào)整中央與地方的分享比例。一是在保證中央可用財(cái)力的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高增值稅地方分享比例；二是完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，提高基層財(cái)政公共服務(wù)能力。

（二）賦予地方政府相應(yīng)稅權(quán)

目前地方稅主要稅種的稅收立法權(quán)和管理權(quán)集中在中央，地方政府沒有相應(yīng)的稅權(quán)，而事權(quán)又向地方傾斜，這與分稅制事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則相悖。我國中央稅收入占全國稅收收入的比重2009年為56.05%、2010年為55.33%、2011年為54.09%、2012年為52.97%，在分稅制體制不變的前提下，考慮國家宏觀調(diào)控的需要，繼續(xù)保持中央稅比重大于地方稅比重的總體格局不變，在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上重新調(diào)整和劃分稅權(quán)。劃分稅權(quán)的基本原則仍是按照事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，根據(jù)財(cái)權(quán)確定稅權(quán)，科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)，根據(jù)事權(quán)確定支出范圍。凡涉及到國家宏觀調(diào)控和全國性重大影響的事務(wù)，如國防、外交、能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大災(zāi)害救治、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等由中央負(fù)責(zé)。地方主要負(fù)責(zé)本地區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在保證全國統(tǒng)一稅法的前提下，有選擇地下放稅權(quán)給地方。對(duì)全國統(tǒng)一開征的，對(duì)國家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種，如地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等，中央負(fù)責(zé)制定基本法律，地方在基本法規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際，確定具體的實(shí)施辦法。對(duì)不具有廣泛影響，稅源零星分散、稅收成本較高、地區(qū)差異較大的稅種，如契稅、車船稅等，將立法權(quán)、解釋權(quán)和征收管理權(quán)下放給地方，同時(shí)建立嚴(yán)格的審批備案制度。

（三）加強(qiáng)地方稅主體稅種建設(shè)

“營改增”后需解決地方稅主體稅種問題。根據(jù)稅種特點(diǎn)、稅源分布以及地方政府行使事權(quán)的需要等綜合因素，選擇合適的稅種或稅種組合作為地方稅主體稅種，建立收入穩(wěn)定、適合地方特點(diǎn)的地方稅體系。合理設(shè)置稅種，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。稅種的劃分應(yīng)充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，本著有利于調(diào)動(dòng)地方積極性、鼓勵(lì)地方開源增收、保證地方收入穩(wěn)定和便于地方征收管理的原則，明確中央稅與地方稅的界限，保持稅種的獨(dú)立性，減少共享稅。一是適時(shí)調(diào)整消費(fèi)稅。將消費(fèi)稅作為地方稅的新主角，改消費(fèi)稅為零售環(huán)節(jié)征收，并調(diào)整征稅范圍。應(yīng)該說消費(fèi)稅與地方關(guān)系更為密切，消費(fèi)稅收入的多少，與該地區(qū)的人口和消費(fèi)能力緊密相關(guān)。把消費(fèi)稅納入地方稅，更符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方稅建設(shè)的需要。以2012年為例，我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入占稅收總收入比重為7.3%，營業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，若消費(fèi)稅代替營業(yè)稅，雖有一定缺口，但能夠保持現(xiàn)有稅制總體格局不發(fā)生更大改變；二是重點(diǎn)培育所得稅。以所得稅作為地方稅主體稅種是國際稅收發(fā)展的基本方向。在許多國家尤其是發(fā)達(dá)國家已確立了所得稅的主體稅種地位，成為財(cái)政收入的主要來源。所得稅作為直接稅，以納稅人的收入所得為征稅對(duì)象，較好地體現(xiàn)了量能負(fù)擔(dān)的公平原則。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不論是企業(yè)所得稅還是個(gè)人所得稅，稅源潛力是巨大的。2012年統(tǒng)計(jì)資料顯示，在我國地方稅收入中，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入之和達(dá)到20.92%?！盃I改增”后所得稅成為地方稅收的主體稅種具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。

（四）健全完善單行稅法

在現(xiàn)行地方稅基礎(chǔ)上，健全和完善各單行稅法。一是改革資源稅。擴(kuò)大資源稅征稅范圍，可將水、土地、珍稀動(dòng)植物等資源納入征稅范圍，并將目前對(duì)部分資源收費(fèi)統(tǒng)一并入征稅范圍。完善計(jì)稅辦法，實(shí)行從價(jià)計(jì)征。以資源稅改革促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和資源利用效率的提高。二是改革財(cái)產(chǎn)和行為稅。針對(duì)房產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定、稅源普遍的特點(diǎn)，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活實(shí)際，合理確定住房標(biāo)準(zhǔn)，將超標(biāo)準(zhǔn)部分的住房納入房產(chǎn)稅征稅范圍。將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅合并為城市房地產(chǎn)稅，稅率可確定為2%左右，按照房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值扣除10%～30%后作為計(jì)稅余值，租金收入不再征稅。完善房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，契稅與印花稅存在重復(fù)征收，契稅稅率過高，可以將二者整合或保留其一。三是改革土地增值稅。簡(jiǎn)化稅制，將最高邊際稅率降低，調(diào)整至10%左右。調(diào)整稅率級(jí)次，建議降至二或三級(jí)，取消房地產(chǎn)企業(yè)加計(jì)扣除20%的規(guī)定。四是改革車船稅。將國稅部門征收的車輛購置附加稅并入車船稅，為抑制碳排放，可適當(dāng)提高稅率。五是深化所得稅改革。調(diào)節(jié)壟斷行業(yè)超額利潤(rùn)水平，對(duì)壟斷性、暴利行業(yè)的高額利潤(rùn)，根據(jù)其利潤(rùn)率的高低，按不同比例加征企業(yè)所得稅。深化個(gè)人所得稅改革，提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，建立扣除額與通貨膨脹掛鉤的調(diào)整機(jī)制。改革個(gè)人分類所得稅制為綜合所得稅制，逐步由個(gè)人所得綜合過渡到家庭所得綜合。

（五）擇機(jī)開征新的稅種

為配合國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，增加地方財(cái)政收入，可以適時(shí)或擇機(jī)開征新的稅種。一是開征環(huán)境保護(hù)稅。把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，用稅收手段來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是將現(xiàn)行征收的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為社會(huì)保障稅。以企業(yè)的工資支付額為課征對(duì)象，由雇員和雇主分別繳納，稅款主要用于各種社會(huì)福利開支。三是改設(shè)文化教育稅。將教育費(fèi)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、職工個(gè)人教育費(fèi)、農(nóng)村教育費(fèi)一并改為文化教育稅，不再附加征收，而是以銷售收入、營業(yè)收入或其他收入為計(jì)稅依據(jù)。四是擇機(jī)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。采取遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅兩稅并征的措施，調(diào)節(jié)社會(huì)成員的財(cái)富分配與占有，防止遺產(chǎn)的不合理轉(zhuǎn)移，增加政府財(cái)政收入，積累社會(huì)公益事業(yè)資金。

（六）加強(qiáng)國地稅溝通協(xié)作

“營改增”后，納稅人繳納的增值稅和企業(yè)所得稅將由國稅部門負(fù)責(zé)征收，但其涉及的地方稅種仍由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理。因此，國稅部門和地稅部門之間要加強(qiáng)聯(lián)系與協(xié)調(diào)，充分利用信息技術(shù)平臺(tái)建立有效的信息傳遞機(jī)制，定期進(jìn)行國地稅信息比對(duì)交流，積極開展聯(lián)合辦稅、聯(lián)合稽查等活動(dòng)，以加強(qiáng)對(duì)收入影響的分析測(cè)算和對(duì)相關(guān)稅費(fèi)的比對(duì)及掌控。進(jìn)一步加快征管改革，推進(jìn)“金稅工程”三期建設(shè)，建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的稅收征管體系，實(shí)現(xiàn)國地稅聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、信息共享，提高征管質(zhì)效。

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