治理的四大階段

許耀桐

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從學(xué)術(shù)觀點(diǎn)看，人類社會(huì)歷史上治理至今經(jīng)歷了四大階段。

第一階段，原始治理。原始社會(huì)人們共同參與公共事務(wù)，集體決定一切大事。這種原始治理狀態(tài)體現(xiàn)了平等、公正、民主、大眾參與，這也是治理的本原意義。美國人類學(xué)家摩爾根在《古代社會(huì)》一書中，敘述了美洲原始易洛魁人怎么管理公共事務(wù)。易洛魁人有一個(gè)氏族議事會(huì)，凡是選舉、撤換酋長和軍事首領(lǐng)，以及是否為被殺害的氏族成員接受外族贖金或者實(shí)行血族復(fù)仇等氏族公共事務(wù)需要作出決定時(shí)，議事會(huì)就把氏族所有成員召集起來，按照規(guī)定的程序參加討論并做出表決。

第二個(gè)階段，國家統(tǒng)治。原始社會(huì)解體后，人類進(jìn)入了階級社會(huì)，出現(xiàn)了國家。原始治理就轉(zhuǎn)變成國家統(tǒng)治。國家統(tǒng)治實(shí)際上是皇帝、國王統(tǒng)治意志的表現(xiàn)，本質(zhì)特征就變成了人治、專制。這樣的統(tǒng)治背離了治理的原意，而走向了它的反面，從大多數(shù)參與變成一個(gè)人或少數(shù)人做決定。

第三階段，國家管理。隨著工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，國家統(tǒng)治或政府管制有很多弊端，把社會(huì)管死了，把民眾也管死了，所以民眾不高興，效率低下。1950年代，西方一些國家發(fā)起行政改革運(yùn)動(dòng)，由國家統(tǒng)治或政府管制進(jìn)入了新公共管理的階段。新公共管理追求高效率、低成本、重績效。

新公共管理有以下特點(diǎn)：第一，新公共管理改變了過去統(tǒng)治對社會(huì)、民眾的漠不關(guān)心。管理要出效率，就必須傾聽社會(huì)和公眾的要求并做出回應(yīng)。第二，新公共管理既重視政府的產(chǎn)出和結(jié)果，也重視它的效果和質(zhì)量。第三，新公共管理有績效目標(biāo)和控制要求。第四，新公共管理打破了原來國家統(tǒng)治的壟斷性，讓社會(huì)、讓公民來參與。

雖然由國家統(tǒng)治發(fā)展到國家管理，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但還不夠。西方發(fā)起新公共管理，有一個(gè)著名的口號是“掌舵而不劃槳”。有些事可以交給市場、社會(huì)去干，政府就像掌舵一樣主要是做決策。但掌舵，說白了還是要去控制社會(huì)，大的事情還是由國家政府說了算?？梢哉f它還是停留在對社會(huì)、對市場、對公民的控制層面，還是會(huì)引起市場、社會(huì)、公民的不滿。因此，我們說還要從國家管理進(jìn)一步地發(fā)展進(jìn)入我們當(dāng)今最新的階段。

第四階段，國家治理。國家治理指向了國家管理的弊端，因?yàn)樵趪夜芾碇?，社?huì)、市場、民眾在國家管理中還是缺位的。英國學(xué)者斯托克認(rèn)為治理有五個(gè)論點(diǎn)：第一，治理可以來自政府，但也不限于政府；第二，責(zé)任不限于政府；第三，權(quán)力不限于政府；第四，權(quán)威不限于政府；第五，能力不限于政府。由此可見，國家治理不同于統(tǒng)治、管理。