淮南市潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理體系中的問題與思考

黃 冬， 周裕鈞

（合肥工業(yè)大學 建筑與藝術學院，合肥 230009）

安徽省是農業(yè)大省，2011年，安徽全省村莊建設用地面積1.14萬平方公里，占城鄉(xiāng)建設用地總量的72%，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進影響下，農村人口逐年減少，以工補農、以城帶鄉(xiāng)的能力不斷增強，農村改革由單項改革向綜合配套改革轉變，傳統(tǒng)農業(yè)正向現(xiàn)代農業(yè)加速演進。2012年7月，安徽省政府與住房和城鄉(xiāng)建設部簽署了“共同推進安徽省美好鄉(xiāng)村建設合作協(xié)議”，下發(fā)《中共安徽省委安徽省人民政府關于全面推進美好鄉(xiāng)村建設的決定》。至此，安徽省新一輪的村莊規(guī)劃工作拉開了帷幕。

淮南市潘集區(qū)按照“淮南率先，皖北領先、安徽一流”的目標，率先開展美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，截至2012年12月已完成3個重點中心村規(guī)劃編制，4個精品村規(guī)劃基本完成。2013年開始，淮南將每年重點培育建設50個左右中心村，治理改造300個左右自然村。筆者實際參與了潘集區(qū)部分中心村的美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃項目，通過工程實踐分析潘集區(qū)村莊規(guī)劃管理體系存在的問題，期望通過問題分析，可以反映出更大范圍內普遍存在的管理體系問題；并基于這些問題提出建議，初步梳理村莊規(guī)劃管理體系的框架，為美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃下村莊規(guī)劃管理體系的構建提供參考。

一、村莊規(guī)劃管理體系的內涵及歷史沿革

1.村莊規(guī)劃管理體系的內涵

2000版ISO9000標準對“管理體系”的定義是：建立方針和目標并實現(xiàn)這些目標的相互關聯(lián)或相互作用的一組要素。村莊規(guī)劃管理體系是實現(xiàn)村莊規(guī)劃管理的要素集合[1］。

從規(guī)劃管理的流程上講，它包括規(guī)劃編制審批管理體系、規(guī)劃實施管理體系、規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理體系。規(guī)劃編制審批管理體系包括對規(guī)劃編制的管理和規(guī)劃審批的管理；規(guī)劃實施管理體系指規(guī)劃方案在審批通過后實施措施的落實；規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理體系包括規(guī)劃實施措施執(zhí)行度的監(jiān)督檢查管理和實施效果的監(jiān)督檢查管理。

2.村莊規(guī)劃管理體系的歷史沿革

在建國后的很長一段時間里，農村的建設規(guī)劃基本處于停滯狀態(tài)，規(guī)劃管理更是無從談起。80年代后，得益于經濟的快速增長，農村發(fā)展隨著三農問題的凸顯逐漸得到重視，大規(guī)模的村莊規(guī)劃運動從沿海向內陸梯次延伸，村莊規(guī)劃管理體系也是從那時開始逐步建立[2］。鑒于在當前市場經濟條件下，規(guī)劃管理的實現(xiàn)更多依賴經濟手段和法律手段，規(guī)劃法律體系的建設對于規(guī)劃管理體系的建立顯得尤為重要，故本文主要從法律法規(guī)的建設方面，初步梳理安徽省村莊規(guī)劃管理體系的歷史沿革。

1993年，國務院通過并下發(fā)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，這是我國第一部關于村莊規(guī)劃管理的法規(guī)，條例中明確說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制原則、審批程序、實施方法、設計施工標準、稅費來源、管理措施等。同年，建設部頒布《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（已于2006年廢止），對村鎮(zhèn)的規(guī)劃編制作了具體說明。

1997年，安徽省第34次修訂《安徽省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，將《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》的一般規(guī)定與安徽省地域特點結合起來。2000年，建設部頒布《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》，作為《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》的配套規(guī)范性文件，對鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制內容和責權單位提出明確要求。

作為第一批村鎮(zhèn)規(guī)劃的法規(guī)規(guī)范，其為村鎮(zhèn)的規(guī)劃管理體系建立提供了基礎性依據(jù)，但是這些法規(guī)規(guī)范主要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃及集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的建設規(guī)劃，對于村莊規(guī)劃要求并沒有具體說明，這就導致了村莊規(guī)劃始終處于參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的境地，為村莊規(guī)劃管理帶來了困擾[3］。2005年10月，十六屆五中全會通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。同年，為貫徹落實中央關于建設社會主義新農村的戰(zhàn)略部署，做好新時期村莊整治工作，建設部頒布《關于村莊整治工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求建立村莊整治工作的管理機制。同年，安徽省公布《關于新農村建設“千村百鎮(zhèn)示范工程”實施意見》，要求在省內挑選一批村鎮(zhèn)進行試點。

2007年，第十屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法包含城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，村莊規(guī)劃上升到法律層面，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代，未來規(guī)劃將更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，為村莊規(guī)劃管理帶來新思路。

2008年，建設部頒布《村莊整治技術規(guī)范》，從衛(wèi)生環(huán)境、基礎設施、歷史保護等方面對村莊整治規(guī)劃編制作出技術性規(guī)定，也為規(guī)劃管理提供了參考。2012年，安徽省下發(fā)《中共安徽省委安徽省人民政府關于全面推進美好鄉(xiāng)村建設的決定》，總體目標是建設“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美”的美好鄉(xiāng)村，力爭到2016年，全省40%以上的中心村達到美好鄉(xiāng)村建設要求；到2020年，全省80%以上的中心村達到美好鄉(xiāng)村建設要求。至此，一場新的村莊規(guī)劃運動在省內如火如荼地展開。

二、潘集區(qū)村莊規(guī)劃管理現(xiàn)狀及問題分析

截至2012年12月，淮南市潘集區(qū)已完成3個重點中心村和4個精品村的美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制工作，并計劃2013年完成17個中心村的規(guī)劃編制。筆者實際參與了潘集區(qū)部分村莊的美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的編制工作，基于規(guī)劃者的視角，從規(guī)劃編制審批管理、規(guī)劃實施管理、規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理三個層面分析潘集區(qū)村莊規(guī)劃管理的現(xiàn)狀及問題。

1.潘集區(qū)村莊規(guī)劃管理現(xiàn)狀

（1）規(guī)劃編制審批管理層面 2012年，潘集區(qū)出臺《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村建設年的實施意見》、《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村資金整合辦法》、《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村建設標準》等十余個政策保障性文件，為本地區(qū)美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制審批提供政策和法律依據(jù)。

在區(qū)一級成立專門的基層組織指導組，制定實施細則。在村一級，開辦美好鄉(xiāng)村建設專題班，培訓村干部，宣傳美好鄉(xiāng)村知識；在村中成立美好鄉(xiāng)村村民理事會（簡稱“村理會”），成員為村內離退休干部、經濟能人和知識分子，村理會參與本村建設規(guī)劃的編制評審和建設方案制定；在規(guī)劃方案的審評階段，召開村民代表會議，審核最終生效的規(guī)劃方案。

（2）規(guī)劃實施管理層面 依據(jù)《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村資金整合辦法》，建設規(guī)劃資金來自當?shù)仄笫聵I(yè)單位捐助和區(qū)政府財政補助以及村民自籌。對于公共建設投入，采取“一事一議”的辦法，由村級通過“四議兩公開”程序，將擬建項目所需資金投入提交村民代表會議研究，由村民代表會議制定資金籌集方式。

區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會向規(guī)劃村莊派遣駐村指導員，指導村莊建設工作。同時，在村莊中組織村民認領衛(wèi)生保潔、設施維護、新風倡導、科技示范、糾紛調解、村務監(jiān)督等崗位，建立門前四包責任管理制度，將村民房前屋后、庭院菜園等劃分為責任區(qū)，使設施建設維護和日常保潔工作落實到人。

在部分有條件的村莊，如代廟、盧溝等村，規(guī)劃中開始探索物業(yè)化管理，采取“自管”、“托管”或“市場化運作”的方式，開展村莊日常保潔、綠化管護、下水道等公共設施的維修等工作。

（3）規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理層面 對于美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的監(jiān)督，存在區(qū)級政府－鎮(zhèn)政府－駐村指導員和美好鄉(xiāng)村村民理事會兩條監(jiān)督機制。區(qū)政府將美好鄉(xiāng)村建設工作列入績效考核，同時建立了每月現(xiàn)場觀摩調度、督察指導、情況通報制度，使監(jiān)督工作常態(tài)化；在村莊中，村理會參與監(jiān)督建設工程質量，與當?shù)卣畢f(xié)調解決美好鄉(xiāng)村建設工作中的各項事物。2012年制定了《美好鄉(xiāng)村宣傳工作方案》，利用廣播、電視、網絡等媒體，推出美好鄉(xiāng)村專欄，實時公布美好鄉(xiāng)村建設的最新情況。

2.潘集區(qū)村莊規(guī)劃管理問題分析

（1）法律體系不健全，土地管理缺乏有效指導 目前，潘集區(qū)的美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理主要依據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《安徽省村莊布點規(guī)劃技術要點》（暫行）、《安徽省村莊建設規(guī)劃技術要點》（暫行）和《安徽省村莊整治技術導則》（暫行）以及《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村建設年的實施意見》、《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村資金整合辦法》、《潘集區(qū)美好鄉(xiāng)村建設標準》等法律法規(guī)。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》頒布于1993年，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展持續(xù)推進，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一系列與村鎮(zhèn)建設直接相關的法律法規(guī)相繼出臺或修訂，農村地區(qū)的規(guī)劃建設活動出現(xiàn)了許多新變化，在農村住房管理和農村人居環(huán)境改善、節(jié)能減排、環(huán)境保護等方面，《條例》亟需修訂完善[4］。

省級和區(qū)級的法規(guī)文件主要從規(guī)劃的編制技術層面對村莊規(guī)劃做出規(guī)定，但與《土地管理法》缺少有效銜接，加上行政組織中規(guī)劃管理與土地管理分開進行，致使在規(guī)劃管理中對土地的權屬管理缺乏有效手段，因村民的土地財產權不明確，村民補償不合理導致的產權糾紛不斷，嚴重阻礙建設規(guī)劃的實施。

美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃需要遵循的上位規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃等，規(guī)劃體系復雜，內容繁多，村莊規(guī)劃管理者在尋求依據(jù)時無從下手。

（2）基層規(guī)劃管理力量薄弱，村鎮(zhèn)一級缺少話語權 對于村莊建設規(guī)劃，村鎮(zhèn)政府應成為規(guī)劃管理的主體，但由于長期以來的城鄉(xiāng)空間管制失衡，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理遠落后于城市，村鎮(zhèn)實際上并不存在專職規(guī)劃管理的機構，規(guī)劃管理工作非合理地轉移至縣級政府，致使規(guī)劃管理因隔級進行而出現(xiàn)混亂。

（3）村代會、村理會、村民認領監(jiān)督崗位制度流于形式，村民缺乏參與熱情 在實際的規(guī)劃管理中，村民代表大會（簡稱“村代會”）、村理會、村民認領監(jiān)督崗位制度均流于形式，并未發(fā)揮審批、監(jiān)督作用，駐村指導員也沒有發(fā)揮預期的指導作用。究其原因，一是宣傳深度不夠，部分村民對美好鄉(xiāng)村建設不甚了解；二是村民的監(jiān)督意識薄弱問題，對規(guī)劃管理積極性不高；三是駐村指導員職權不明確，工作內容繁雜模糊，無法在建設規(guī)劃中發(fā)揮指導作用。

（4）資金投入不足，融資渠道匱乏，缺乏后期維護資金 2012年，潘集區(qū)六個中心村的建設規(guī)劃財政總投資近420萬元，每個村不足70萬元，根據(jù)審批通過的規(guī)劃方案，每個村的建設均存在百萬以上的缺口，僅靠企事業(yè)單位捐助和村民自籌無法解決，導致建設項目不得不選擇性實施，且由于缺乏維護資金，規(guī)劃管理工作難以展開，村莊普遍存在設施養(yǎng)護不善的狀況，這也削弱了美好鄉(xiāng)村建設的成效。

（5）建設過急過快，缺少自下而上的反饋機制 僅2012年下半年，潘集區(qū)就完成了7個中心村的規(guī)劃建設，2013年計劃再完成17個。與國內外一些村莊建設相比，這樣的建設速度實在過快。這就導致了在上一輪規(guī)劃建設中暴露出的問題無法得到及時的總結反饋，在新一輪規(guī)劃中這些問題依舊存在，規(guī)劃建設的水準得不到提高。

三、美好鄉(xiāng)村建設背景下的村莊規(guī)劃管理體系構建建議

上述是潘集區(qū)2012年至今開展美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃所暴露的問題分析，這些問題不可避免的帶有一定的特殊性，但去除其中的地域成分，亦可以反映出在全省范圍內普遍存在的規(guī)劃管理體系問題，本文通過由點到面的提煉，初步建立村莊規(guī)劃管理體系框架（圖1），基于此框架，從規(guī)劃管理流程的三個層面提出相關建議。

圖1 村莊規(guī)劃管理體系框架

1.規(guī)劃編制審批管理體系方面

（1）優(yōu)化規(guī)劃體系，簡化編制和審批過程，最終實現(xiàn)村編制、鎮(zhèn)審批 鑒于鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中關于村莊分布的內容與美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃中的村域布點內容高度重合，建議將村域布點納入鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中，即將鎮(zhèn)村體系規(guī)劃－村域布點規(guī)劃－中心村建設規(guī)劃三級模式優(yōu)化為鎮(zhèn)村體系規(guī)劃－中心村建設規(guī)劃兩級模式，減少規(guī)劃體系的層級[5］。

在鎮(zhèn)一級建立美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃小組，專門負責規(guī)劃管理工作，而不再由國土所兼管；在村一級建立村民規(guī)劃委員會，成員由村民選舉產生，主持本村的美好鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作，考慮到現(xiàn)階段村民規(guī)劃素養(yǎng)薄弱，難以獨立主持規(guī)劃工作，鎮(zhèn)規(guī)劃小組應給予協(xié)助。下放規(guī)劃審批權，村莊規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府審批，不再報上一級人民政府審批，簡化審批過程，實現(xiàn)村編制、鎮(zhèn)審批，確保規(guī)劃可以快速施行，避免了“先建設、再規(guī)劃”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（2）整合規(guī)劃管理與土地管理，將土地管理納入規(guī)劃管理之中 土地管理是規(guī)劃管理的基礎，長期以來，土地管理與規(guī)劃管理是分開進行，通過整合土地總體規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，將土地管理納入規(guī)劃管理，實現(xiàn)管理的一體化，在規(guī)劃中的采取相應的土地管理措施，如土地整理、土地登記等，明確和保護村民土地財產權，減少產權糾紛。

2.規(guī)劃實施管理體系方面

（1）強化基層規(guī)劃管理能力，派遣村鎮(zhèn)規(guī)劃管理員 基層規(guī)劃管理能力薄弱是安徽省乃至全國村莊普遍存在的問題，應當從能力培養(yǎng)和制度建設兩個方面強化基層規(guī)劃管理能力。能力培養(yǎng)方面，定期開展鎮(zhèn)村干部規(guī)劃培訓，普及規(guī)劃知識，吸納規(guī)劃專業(yè)大學畢業(yè)生擔任鎮(zhèn)村干部職務，提升管理隊伍素養(yǎng)；另一方面，鎮(zhèn)規(guī)劃小組向村莊派遣駐村管理員，駐村管理員是聯(lián)系鎮(zhèn)村兩級的紐帶，與村民規(guī)劃委員會共同推進規(guī)劃的實施[6］。

（2）拓寬資金渠道，建立后期維護資金保障機制 駐村管理員與村民規(guī)劃委員會協(xié)商制定資金的籌集和使用方案，美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃需要大量的資金投入，單純依靠上級財政撥款遠遠不夠，需要拓寬資金來源渠道。除了企事業(yè)單位募捐和村民攤派外，還可以通過發(fā)揮本村資源優(yōu)勢，吸引企業(yè)來此開發(fā)投資、發(fā)展旅游業(yè)、指標出讓等方式籌集建設資金。同時需要制定后期維護資金解決方案，避免建成后設施因缺少維護而成為擺設的現(xiàn)象再次出現(xiàn)。

3.規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理體系方面

（1）加強宣傳，提高公眾參與程度 公共參與度低是我國各級規(guī)劃存在的通病，在村莊規(guī)劃中尤為明顯。美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的主體是村民，其參與程度的強弱直接影響規(guī)劃的成效。為提高公眾參與程度，除了組織村民規(guī)劃委員會外，還要加大宣傳力度，通過示范村的成功案例，提升村民的參與熱情。

（2）建立項目信息快速反饋通道，確保問題和經驗總結及時傳達和處理 快速反饋通道是將規(guī)劃實施與規(guī)劃實施的監(jiān)督中出現(xiàn)的各類問題及時反饋給規(guī)劃主體，并將主體的應對措施快速下達并落實的循環(huán)機制。這個機制對于批量進行的村莊建設規(guī)劃十分重要，是規(guī)劃水準提高和管理體系進步的內部推動力。

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