信訪激勵的法經(jīng)濟學(xué)分析
——以信訪者利益訴求與糾紛解決為視角

○陳慰星

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建泉州362021)

一 作為剛性消費對象的信訪公共產(chǎn)品

信訪作為一種行政救濟方式，①從信訪本身的復(fù)合功能分析，信訪涵蓋了“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”等諸多方面，但現(xiàn)實中最為集中表現(xiàn)的就是作為一種權(quán)利救濟的方式，采用行政渠道的解決機制。應(yīng)星.作為特殊行政救濟的信訪救濟［J］.法學(xué)研究，2004，(3).是基于底層視角尋求向上行政解紛渠道的獨特政治景觀。從其經(jīng)濟屬性分析，信訪是由政府 (行政)提供的，用以解決群眾反映問題或者吸納建議的面向群眾而效用不可分割的公共服務(wù)。②薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品就是一種效用不可分割地影響整個公眾的商品，典型如藥品。［美］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.經(jīng)濟學(xué)［M］.蕭琛，等，譯，北京:華夏出版社.1999:21.從內(nèi)在屬性上辨析，信訪具有一定的消費非競爭性特點，即一部分人對信訪的使用不會影響另一些人對該產(chǎn)品的消費，一些人從這一產(chǎn)品中受益不會影響其他人從這一產(chǎn)品中受益，受益對象之間不存在利益沖突。同時，信訪在制度容量范圍內(nèi)，也具有非排他性。信訪渠道并不為某個人或某些人所專有，一般不會將其他人排斥在信訪之外。所以，信訪是典型的由行政機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品 (public goods)。［1］3但由于其對服務(wù)采用免費方式，不設(shè)定經(jīng)濟準(zhǔn)入門檻。在信訪資源有限的情況下，會表現(xiàn)出具有非排他性和不充分的非競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特點:由于零門檻的設(shè)置，信訪數(shù)量爆炸會使得信訪機制不堪重負(fù)，導(dǎo)致一般性投訴案件如泥牛入海，實際只能令信訪制度蛻變成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

從一個泛糾紛解決意義上考察，社會同時并存了訴訟、仲裁、調(diào)解、復(fù)議、和解等等公力、私力和社會的糾紛解決產(chǎn)品。［2］327－346若從公共屬性來看，被或多或少植入公共裁斷資源的訴訟、仲裁、調(diào)解和復(fù)議等糾紛解決機制，具有同信訪相類似的屬性，只不過如訴訟仲裁等收費性糾紛解決機制并不能算是純公共產(chǎn)品，而屬于介乎純公共產(chǎn)品與私人物品之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品混合品。［3］1－14我們注意到，國務(wù)院《信訪工作條例》將那些能夠歸入其他的正式糾紛解決機制的糾紛分流在信訪收案之外，意味著信訪并未在業(yè)務(wù)層面與其他的公力糾紛解決機制交錯。因此，最終信訪公共產(chǎn)品的消費者實際上是那些窮盡了其他公力救濟手段或者被上述救濟手段所摒棄的對象 (如行政復(fù)議敗訴者或者申請行政訴訟再審被拒絕者，二審或者再審終審的當(dāng)事人)。

在這一推導(dǎo)結(jié)論的基礎(chǔ)上，對信訪制度進行法經(jīng)濟學(xué)分析，可以列舉出下述的分析框架:通過為什么進行信訪消費的提問，來分析信訪人進行剛性消費的數(shù)量邊界，探討作為消費者的個人消費均衡在哪里;從公共產(chǎn)品提供人的視角，我們還可以提出信訪產(chǎn)品產(chǎn)出的激勵問題，這會決定信訪產(chǎn)品數(shù)量;另外除了在理性假設(shè)這一經(jīng)濟學(xué)研究“硬核”之外，我們還可以回歸真實人視角，進一步探討“千方百計上京城”等非信訪上訪問題的個體成因以及可能的紓解之道，等等。本文的研究方向，即是考察上述分析框架的起點性問題——為什么信訪，以更為全面地把握信訪機制的激勵機制。

二 施行信訪的激勵:信訪當(dāng)事人的糾紛解決成本考量

從糾紛解決的理路來看，對解紛成本的成本收益考量會直接指引當(dāng)事人的行為。從其機理來看，當(dāng)事人進行糾紛解決機制選擇會依托于所謂的經(jīng)濟“理性”來進行決策和行為。依據(jù)拉卡托斯“科學(xué)進步的研究綱領(lǐng)框架”——沿著形式理性理論、預(yù)期效用理論、自我利益最大化理論和財富最大化的脈絡(luò)，可以驗證行為人進行理性選擇的行為范式。［4］140－148首先，依托糾紛解決的形式理性思維，要求當(dāng)事人采取的手段與其目的的一致性最大化，即比較不同行為 (解紛手段)方案之間的成本和收益，這是進行成本收益比較的基礎(chǔ)。其次，借助預(yù)期效用理論及效用函數(shù)，令不同糾紛解決行為方案之間具有了通約性、可傳遞性的比較條件，便于選定最優(yōu)的解紛方式。再次，自我利益最大化理論則可以避免休謨式的“他人幸福影響”問題，①休謨認(rèn)為:人類的社會本能，使得人們在判斷一種行為的功利問題上，應(yīng)同時關(guān)注其對于人的自身幸福的影響，還要視其對于他人幸福的影響。參見舒遠(yuǎn)招，朱俊林.系統(tǒng)功利主義的奠基人——杰里米·邊沁［M］.保定:河北大學(xué)出版社，2005:42.更準(zhǔn)確地將決策目標(biāo)指向為當(dāng)事人 (決策者)自我利益，排除了利他行為對于利益決策的干擾。最后，財富最大化理論通約了因為選擇不同糾紛解決方式造成的異質(zhì)的利益比較難題，使得貨幣收益成為了判定行動人選擇的圭皋，并可以進一步援引價格體系而展開預(yù)測性分析。設(shè)通過解紛機制可以實現(xiàn)的糾紛利益為U，適用解紛機制的成本為C，最終獲得的實際成本收益為V，可得關(guān)于糾紛解決機制的公式1:

只要存在收益，即V≥0，當(dāng)事人適用該解紛機制進行糾紛解決就有利可圖，則解析公式可知:

U－C≥0，即滿足U≥C則當(dāng)事人就可以進行該項糾紛解決活動。

而當(dāng)事人之所以選擇信訪，主要是因為對比于其他的收費型糾紛解決機制 (如訴訟、仲裁)而言，若假設(shè)獲得公正解決的結(jié)果是恒定的，則不同糾紛解決機制的結(jié)果價值應(yīng)當(dāng)就是一致的，①一般而言，如果一個糾紛解決機制是按照規(guī)范出發(fā)型進路 (rule－oriented approach)來解決問題，則在特定的規(guī)范文本適用下，其獲得的糾紛解決結(jié)果應(yīng)當(dāng)是一致的，所差異在于獲得這種結(jié)果所支付的程序費用。這種規(guī)范出發(fā)性進路源于中村英郎提出的:“古代羅馬法、日耳曼法歷經(jīng)曲折分別發(fā)展成為今日的大陸法和英美法，其中占支配地位的分別是以成文法為背景并以法規(guī)為出發(fā)點來把握訴訟的訴訟觀和以不成文法為前提并從事實出發(fā)來考慮訴訟的訴訟觀，并在各自的訴訟觀下采取各自的制度和理論?！碑?dāng)然，這實際上也鏈接了羅爾斯在正義問題上提出“無知之幕”的問題，即當(dāng)事人不受自己具體的心理因素影響而獲得的符合社會規(guī)范 (包括法律)進行的公平評價。［日］中村英郎.民事訴訟制度及其理論的法系考察［A］∥陳剛，林劍鋒，譯.陳剛.比較民事訴訟法 (第三卷).北京:中國人民大學(xué)出版社，2003.55.［美］羅爾斯.作為公平的正義——正義新論［M］.姚大志，譯.上海:上海三聯(lián)書店2002:141－144.此時比較不同解紛機制的優(yōu)劣就是考察變量糾紛解決成本的大小。作為不需要付費的信訪機制，由于其也不需要適用專業(yè)話語系統(tǒng)和專業(yè)程序安排技術(shù)，又可以節(jié)約用于進行解紛程序的代理人或者技術(shù)輔助人費用。對比而言，信訪在成本變量上是具有優(yōu)勢的。不過，由于信訪屬于備位性的程序，只在窮盡了其他的法定的救濟途徑之后才能施用。因此，關(guān)于當(dāng)事人處于選擇信訪的決策依據(jù)，其實就變得異常簡單了，只要滿足信訪預(yù)期成本Cl小于預(yù)期收益Ul，則進行信訪就是一件符合理性且有利可圖的事情。

從決策的心理捷徑分析，在是否施用信訪的問題上，當(dāng)事人往往難以擺脫“沉沒成本”(Sunk Cost)［5］40的心理效應(yīng)而致被糾紛解決本身所“綁架”。由于信訪處于糾紛解決機制末端，具有所謂的“兜底性”，這意味著如果放棄最后的信訪，則對于既有的權(quán)利損失也將很難再通過正當(dāng)?shù)姆绞降玫骄葷?。此時，對于決策的當(dāng)事人而言，糾紛所造成的權(quán)利損失如同已經(jīng)沉沒的成本，他將很難理性地看待這一“支出”，因此在做是否進行信訪的決策時，就同樣不能理性地評估期望邊際成本和收益，以至于堅決進行信訪。對此，可能的解釋在于，人們存在自我申辯 (Self－Justifications)的傾向，不愿承認(rèn)自己以往的決策失誤，因而總是希望與先前的選擇保持一致，為此將救濟進行到底成為了一種路徑依賴的選擇。［6］39－61另外，對于權(quán)利損失本身，當(dāng)事人還會產(chǎn)生盡快彌補損失的強烈動機，這種動機會導(dǎo)致風(fēng)險性尋求。［7］55－69這樣一來，進行信訪之前的訴訟、行政復(fù)議等救濟而“投入的時間、金錢或其他資源會影響個體其后的決策”［8］124－140。事實上，此時的當(dāng)事人就如同一名投資人，由于之前施行權(quán)利救濟而發(fā)生了帳面損失 (救濟不成功)，如果不繼續(xù)對這項不成功投資繼續(xù)投入的話，就等于實際接受該損失。因此，也可以說沉沒成本效應(yīng)反映出的是當(dāng)事人一種“避免浪費的愿望”，這是存在多層次的糾紛解決鏈條后前述糾紛解決機制的運用可能造成對當(dāng)事人的內(nèi)部心理暗示，從而潛在地影響到當(dāng)事人的繼續(xù)從事糾紛解決行為。

不過，即使執(zhí)著于沉沒成本難以自拔，作為糾紛解決當(dāng)事人堅持信訪可能還是符合理性的。因為這種堅持到底的行為，可以向糾紛的解決者和對方當(dāng)事人展現(xiàn)出良好的前后一致的決策者形象 (或者是強硬的糾紛解決人形象)。②法經(jīng)濟學(xué)分析表明，在訴訟和解中扮演強硬者的角色，有助于獲得更大的訴訟優(yōu)勢。 ［美］考特，尤倫.法和經(jīng)濟學(xué)［M］.張軍，譯.上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994:673－679.若放棄了信訪，則常被外部認(rèn)為是有所理虧，這等于承認(rèn)了錯誤。即使最終信訪失利，當(dāng)事人始終保持一致就能贏得別人的尊敬。［9］577－587這形成所謂的自我肯定的動機驅(qū)動，進而也暗示行為人可以認(rèn)為自己就是一個好的決策者。［10］360－363而一個良好的自我表現(xiàn)本身就具有很高的主觀價值，這種原因同樣也是理性的。

三 供給信訪的激勵:科層式治理與基層糾紛解決

從經(jīng)濟分析必須觀照的外部性來看，1949年后中國社會中間階層的消失，使得定位為以民為本的中央政府，缺乏直接面對民眾的緩沖地帶。［11］100－107一屆糾紛生成，作為中央社會治理代理人的地方各級官員，在社會治理秩序要求下“親臨一線”，被直接暴露在糾紛之中并因此形成了目前各級官員談虎色變的“維穩(wěn)”治安思維。在通過韋伯所描述的科層模式治理體系中，不可避免地存在著國家權(quán)力上下級運行中，一些可以越級而飛躍上告的法定管道。［12］65這也是改變科層模式積弊的一種制度實踐。即使可能面臨一種“異化”科層制度克服科層問題的內(nèi)在悖論(上訪機構(gòu)依舊是通過科層結(jié)構(gòu)而層層設(shè)置)，但至少在并不推崇權(quán)力制衡的國家力量格局中，能夠?qū)崿F(xiàn)基層行政權(quán)力的某種微妙的平衡。這種平衡背后有著一套獨特的現(xiàn)代國家邏輯，即國家的介入意味著人民有了自己的政府，而民眾有了一定的利益表達需求就會求助于政府。從這個角度而言，信訪代理機構(gòu)普遍設(shè)立的主要原因是中央對于地方政府的良好預(yù)期，期待于科層式的官僚體制能夠滿足民眾的利益表達需求，而非僅僅為了中央和民眾架設(shè)直接的政治溝通管道。［13］

這一機制從中央視域出發(fā)可能是有效的。因為代理制本身的設(shè)立，即使不考慮依行政區(qū)劃“疊床架屋”構(gòu)造昂貴的造價，代理成本問題是任何委托治理所無法回避的。［14］305－360吳思在分析中國古代百姓上訪動輒舍命破家，可較好的結(jié)果也僅是上峰批示讓地方長官研究處理而已，少數(shù)大案要案即使能得欽差下訪也僅能“設(shè)法調(diào)?！?，“千百中有一二得公正處理”，［15］23－24實際代理人治理實效差矣。因此，歷史所勾勒出的中央地方因為科層性層級存在，所導(dǎo)致的組織學(xué)意義上的代理成本，以及其所伴生的公共服務(wù)和社會治理問題，同樣是任何現(xiàn)代國家在進行糾紛解決過程中所必須面臨的重要課題。［16］305－360實際上，我國的信訪制度對此歷史難題的回應(yīng)出發(fā)點恰在于此。信訪制度的內(nèi)在邏輯是淡化案件級別和地域管轄，允許在橫向，特別是縱向上進行持續(xù)性的“上達天聽”。①橫向指的是信訪事件與信訪部門并不必然存在所謂的“對口”，可能一起司法裁判的冤假錯案，當(dāng)事人會選擇到省委進行信訪而不一定走省高院的渠道;縱向則可以跨越級別區(qū)劃，比如地方法院的錯案而徑行向最高人民法院信訪。這樣一來，中央和個案民眾就具有了關(guān)于糾紛信息對稱的可能，避免由于信息的不完全所造成的地方代理人 (官僚)潛在的機會主義行為。［17］509－524這一原理同樣在政治學(xué)者中得到表述:“在這個過程中，具有政治覺悟的領(lǐng)導(dǎo)層與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中那些目不識丁、遠(yuǎn)離政治的大眾保持著直接的聯(lián)系，直接從他們那里了解他們的想法、他們的見識和他們的疑難……這種政治方法的優(yōu)點是可以防止命令主義和上層分子的虛飾主義傾向?！保?8］259

基于上述的中央政府的地方治理思路，需要考慮到信訪本身能否有效承擔(dān)上述消解信息不對稱的能力。這涉及到其作為公共產(chǎn)品的供應(yīng)問題，即在有限的上級信訪部門受案容量下，過多的信訪甚至于信訪“爆炸”將會阻塞了前述中央民眾間的信息流動，導(dǎo)致“遲到的正義是非正義”。而此時，信訪的治理技術(shù)將會轉(zhuǎn)向為上級信訪部門的選擇性執(zhí)法以及以下發(fā)形式為主要方式的批轉(zhuǎn)性處理。最終，真正能夠在上級科層得到解決的，就是那些容易產(chǎn)生重大社會影響的糾紛，形成事實上的“會哭的孩子有奶吃”。這種逆向的制度激勵，將會進一步導(dǎo)致上訪者選擇“做大事件”，造成“放大型”糾紛沖突強度信息傳遞，刻意地夸大甚至于扭曲事件表述，以“抓住上級眼球”而獲得稀缺信訪資源，形成信訪的協(xié)調(diào)問題。［19］這樣一來，會形成信息不對稱的阿克洛夫市場效應(yīng)，②阿克洛夫有一個著名的“檸檬市場”模型，用以描述當(dāng)賣方對產(chǎn)品質(zhì)量比買方擁有更多的信息時，低質(zhì)量產(chǎn)品將會驅(qū)逐高質(zhì)量商品，并因此而造成市場上產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的情形。最為典型的例子就是二手車交易市場，低質(zhì)量汽車很可能將高質(zhì)量汽車驅(qū)逐出市場，而其原因在于低質(zhì)量汽車與高質(zhì)量汽車以完全相同的價格銷售。而低質(zhì)量汽車之所以能夠按照與高質(zhì)量汽車相同的價格銷售，是因為買主無法辨別高低質(zhì)量汽車的區(qū)別，只有賣主才知道這一點。［美］喬治·阿克洛夫.一位經(jīng)濟理論家講述的故事:關(guān)于經(jīng)濟理論新假設(shè)有趣結(jié)果的論文集［C］.胡懷國，譯.北京:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2006，9.使得信訪過程中充斥夸張信息而“劣信驅(qū)逐良信”，不但平添了許多甄別信息真?zhèn)蔚男旁L處置成本，也使得真正需要獲得及時處理的案件被延宕甚至于擱置了。

為此，經(jīng)濟分析需要給出的方案就是確保信訪救濟的公共產(chǎn)品數(shù)量與實際需求數(shù)量的均衡。信訪制度作為無需付費的公共產(chǎn)品，其需求本身具有無限性。這會產(chǎn)生一個悖論，即免費的產(chǎn)品同樣需要支付其他成本。打一比方來說明:促銷商家提供免費產(chǎn)品派送，由此造成現(xiàn)場過于擁擠，必須要連續(xù)排上兩天隊，這本身就會遏制那些認(rèn)為不值得支付兩天排隊時間的人去享有派送品。所以，免費卻擁擠的信訪，本身至少就隱含了一定的機會成本。類似于經(jīng)濟學(xué)中的“負(fù)值訴訟”(suits with negative expected value)，擁擠的信訪可能造成信訪成本遠(yuǎn)高于信訪案件標(biāo)的的“怪現(xiàn)象”［20］551－554。此時信訪的解釋，只能是如同秋菊打官司的動機，試圖通過訴訟以“要個說法”來消解糾紛情緒之 “氣”了［21］46－53。

甚至，這種情形正在被另外一種“謀利型”信訪所瓦解，出現(xiàn)了“積極主動爭取額外利益的上訪行為，從而不同于在權(quán)益受到侵害后而上訪”的維權(quán)信訪［22］24－38。于是，作為糾紛解決制度選擇的信訪制度發(fā)展，已經(jīng)不在單純的直觀的實際信訪供應(yīng)數(shù)量，而是取決于信訪本身擁擠程度造成的機會成本是否能夠架空“謀利”空間。由此，在謀利型邏輯驅(qū)動下的當(dāng)事人信訪，將會因為國家信訪供給的原因，而產(chǎn)生新的改變，前述公式1則可轉(zhuǎn)化為信訪供給概率α下的收益αUp，可用公式2說明如下:

對比公式1可知，當(dāng)信訪供給概率α變小，在信訪成本不變的情況下，則信訪人意向的收益Up應(yīng)相應(yīng)增加，才能使得前述不等式實現(xiàn)。這很好解釋了為什么這種早期信訪很容易轉(zhuǎn)化為謀利型信訪，因為只有在原來訴求基礎(chǔ)上增加額外的利益訴求，才可能使得信訪變成一種成本收益考量下相當(dāng)?shù)睦硇孕袨?。換言之，信訪才可能發(fā)生。

當(dāng)謀利型信訪成為信訪者的選項時，此時意圖進行信訪的人更容易表現(xiàn)得類似于投資客的行為，容易因為可能的收益的增加而盲目進行信訪。即，這種額外利益訴求的增加，反過來增加了潛在信訪人的冒險心理，鼓勵他們更加積極地施行信訪行為。而這還會再一次加劇上訪和信訪的接案數(shù)量，使信訪供給概率降低并再次抬升了額外的利益訴求，并往復(fù)惡性循環(huán)。我們還觀測到田野調(diào)查的案例，上訪者之間會樂于分享經(jīng)驗并向潛在上訪者進行擴散，個案化的上訪成功很容易使得上訪者產(chǎn)生“過度自信”的認(rèn)知偏見，進而放大成功概率，并陷入纏訪頻訪的情緒中。①Amos Tversky借助大量實證研究數(shù)據(jù)，證實了因為運氣或偶然因素產(chǎn)生的成功事件。然而，由于人類強相遇從數(shù)據(jù)的表面特征而推定事物發(fā)展規(guī)律，堅持表征直覺推理 (representative heuristic)，就容易因此產(chǎn)生認(rèn)知上的偏見。(biases of cognition and judgment)。投資者在偶然成功時候，會因為排斥自己成功的外部性因素而過度歸因于自我能力，導(dǎo)致一種被稱為“歸因偏好”的認(rèn)知偏見，造成過度自信 (overconfidence)的心理現(xiàn)象。Peterson D K，Pitz G F.Confidence，uncertainty，and the use of information ［J］.Journal of Experimental Psychology:Learning，Memory，and Cognition，1988，14(1):85 ～92.

四 認(rèn)真對待信訪擴張

信訪的動力機制的經(jīng)濟分析，可以推導(dǎo)出作為國家糾紛解決方式的一種尷尬——糾紛解決本身會演變成一種國家對地方治理的方式;而信訪的有效性可能會分流其他的正式糾紛解決機制，并且間接誘致其他糾紛解決方式特別是收費糾紛解決方式的失效。同時，那些存在最終裁決機制的正式糾紛解決機制，將可能因為信訪制度的存在而令這些正式機制內(nèi)涵的“終審”效力的喪失。這一過程還可能是個惡性循環(huán)，即其他糾紛解決方式的式微，反過來會導(dǎo)致解紛主體對信訪方式的過度依賴，從而加劇對信訪產(chǎn)品的需求。于是，國家將會因人民服務(wù)的邏輯而更偏好于信訪這一非正式的地方治理方式，單一糾紛的個體也將更偏好更有效率的信訪機制。這反過來印證了行為經(jīng)濟學(xué)所關(guān)注的人的偏好問題，而“關(guān)于人的偏好和價值，并不是單純從社會環(huán)境推導(dǎo)而成，更是被社會建構(gòu)形成的”［23］364。在這個意義上，為化解信訪擁堵而增加信訪供給的制度變革本身卻成為推動信訪擁擠的悖論。

從糾紛解決的公共產(chǎn)品屬性這一起點出發(fā)，國家與地方治理格局中的社會糾紛解決機制應(yīng)在市民社會中被納入到一種“市場邏輯”中。即，民眾可能會因為不同糾紛解決機制的成本效用考量而用腳投票，步入他們最為認(rèn)可的高性價比糾紛解決機制中。以信訪為代表的這種民眾選擇機制，并非意味著信訪即為最優(yōu)配置的社會糾紛解決機制，而更多交織了復(fù)雜的個人社會關(guān)系和經(jīng)濟狀況，［24］459－485以及逼仄的 “治安惡化”等外部環(huán)境［25］60－70和并未能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用的正式糾紛解決機制的式微使然。［26］26由此，一個可能的改善進路在于:反思信訪制度存在的經(jīng)濟學(xué)逆向激勵的悖論，應(yīng)該致力于重建具有緩沖和消解基層糾紛功能的中間性解紛機構(gòu)，通過行會、社區(qū)和非政府組織的非正式司法 (informal justice)的勃興，［27］140－148而非一味地去強化信訪制度的收案容量和解紛力度，以免重蹈治標(biāo)不治本的怪圈。

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